顾宾

2019年4月27日，第二届“一带一路”国际合作高峰论坛在北京举行圆桌峰会。图/法新

“无代表权的纳税”（taxation without representation），是引爆18世纪美国独立战争的重要起因。今日，国际社会广泛存在一种类似的不公平现象，可以称为“无代表权的贡献”（contribution without representation），这让中国和其他新兴市场国家不满：它们在为全球经济增长作出巨大贡献的同时，在全球经济治理中却长期不能享有相应的地位。幸运的是，这种不公平引爆的是改革诉求，而非革命。

全球经济治理变革的呼声由来已久，但是美式霸权阻碍了这一进程，新兴市场国家对此深感沮丧。具体而言，在全球经济治理的三驾马车中，世贸组织（WTO）的谈判功能和争端解决功能几近瘫痪，世界银行的增资计划得不到落实，国际货币基金组织（IMF）改革份额公式以体现国际变局的诉求得不到支持。

既然改革老机构阻力重重，中国决定走出一条新的多边主义之路，即建立真正保障大多数成员话语权、体现它们利益诉求的新机制。为此，中国自2013年起先后倡议“一带一路”、亚投行、新开发银行以及最近的多边开发融资合作中心（MCDF）。这些机制有一个共同特点，全都聚焦基础设施互联互通，反映了中国分享其发展经验的意愿——“要想富，先修路”。

高标准实践

令人欣慰的是，这些新机制都支持高标准、高质量和最佳实践。2019年举办的第二届“一带一路”峰会的最大亮点是“高质量”，公报誓言对腐败零容忍。与此同时，中国财政部发布《“一带一路”债务可持续性分析框架》，这个框架基于IMF和世行的债务可持续性分析框架，但避开后者的反投资偏误，强调长期主义视角。

中国政府也于2022年出台正式文件，禁止投资新的海外煤电项目。2022年底亚投行颁布新的能源政策，禁止投资煤炭开采和火电项目；事实上，亚投行自2016年开业以来从来没有投资过煤电项目。可见，中国引领的这些新机制，把“廉洁”和“绿色”视为自己的生命。

一段时间以来，一些人对亚投行参与“一带一路”讳莫如深。“一带一路”被污蔑为低标准，诸如污染环境、侵犯人权、搞债务陷阱、新殖民主义，总之被扣了一堆帽子。这些人因此主张，参与“一带一路”会影响亚投行声誉，企图推动亚投行和“一带一路”脱钩。

这件事在法律上怎么看？反对者认为，既然亚投行法律没有明确授权支持“一带一路”，亚投行就不应参与“一带一路”。支持者认为，“一带一路”搞“五通”，包括设施联通、资金融通，正符合《亚投行协定》第1.1条规定的银行宗旨，即“改善基础设施互联互通”。支持“一带一路”符合亚投行法定宗旨，也与具体条款不相抵触，因此亚投行应理直气壮投资“一带一路”。事实上，亚投行迄今投资的200多个项目几乎都分布在“一带一路”沿线国家，可以说它们都是“一带一路”项目。亚投行也与世界银行等诸多机构签署支持“一带一路”的备忘录。

亚投行不仅参与“一带一路”，还引领“一带一路”高质量发展。一个典型案例就是中国进出口银行项目。中国进出口银行（下称“口行”）是金融支持“一带一路”的领先机构，至2019年第二届“一带一路”峰会时已经为“一带一路”提供融资达1万亿元人民币。口行于2022年完成其融资业务标准修订，制定新的《环境社会框架》，向国际金融机构的通行标准看齐。这次修订，得到亚投行和MCDF的鼎力支持。事情的缘起如下：在一个金融中介项目中，亚投行批准贷款2亿美元等值人民币给口行，口行再转投资于中国境内的绿色项目。由于亚投行贷款的要求是符合亚投行标准，就给了口行一个提升自己标准的机会。提升标准的办法是，发挥MCDF的功能，由MCDF提供配套赠款71.4万美元（其中5%交给亚投行作为管理費），聘请国际顶级专家帮助口行对标对表公认的“国际金融机构”（标准。事实上，口行新的《环境社会框架》直接纳入了亚投行和世行的诸多高标准。

中国银行业监管部门表示，把口行这个项目作为试点，如果做好了，将向全行业推广。该项目意义重大，影响深远，可视为“一带一路”高质量发展的里程碑式案例。亚投行和“一带一路”不只是做一个个项目，而且帮助中国“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，也即以开放促改革、国际标准国内化。

践行多边主义

中央外办主任王毅曾说，“中国并没有另起炉灶，没有另搞一套，而是努力在现有国际秩序和体系中发挥更多作用。”换句话说，中国式多边主义与美式多边主义的关系是“基于美式，补正美式”。所谓“基于美式”，首先要承认美式多边主义的历史贡献。自1944年以来，美式多边主义长期主导国际经济合作，客观上推动了经济全球化、贸易投资自由化，保障了二战后总体的、长期的和平与发展。所谓“补正美式”，是因为在多边主义长期实践中，美国逐渐偏离多边主义“初心”，美式霸权愈发滥用，因此新兴市场和发展中国家的利益诉求得不到有效反映。

伴随中国的崛起，有人担忧中国会不会像历史上的英国和今日的美国，对外推行霸权？确实，20世纪40年代英美权力交接时，英国拒绝放弃“日不落帝国”地位，力图维持与殖民地之间的特殊关系。战后80年的历史，美国对于后面的追赶者——前有德国和日本，今有中国——都毫不犹豫采取“踹梯子”策略。

应当澄清，实力不等于霸权，实力也不必然导致霸权。观察中国历史，中国长期是世界大国，但没有采取征服或侵略的做法，而是以“修文德”的方式赢得外国的尊重和崇拜。这与西方传教士文化不同，传教士们强加自己的信仰、价值观给别人；在处理国际关系时，毫无顾忌地干涉别国内政、颠覆外国政权。

如今，美国已经走到了多边主义的对立面。2022年颁布的《芯片法案》和《通胀削减法案》，把给予补贴的条件限定为美国本土生产的半导体和新能源汽车，并把与中国做生意的企业排除在外，迫使企业在中美之间选边站队。今年2月福特和宁德时代宣布在美合作建设动力电池工厂；为了获得《通胀削减法案》规定的补贴，双方商定由宁德时代提供技术许可，而不是合资建厂，构成美版“强制技术转让”。美国的做法，从特朗普到拜登政府都是一致的：他们都在摧毁其先辈主导建立的多边主义。

进一步提升治理水平

值此“一带一路”倡议提出十周年之际，应推动高质量共建“一带一路”走深走实。着眼于补正和优化现有国际秩序，需要对“一带一路”治理水平提出更高要求。

首先，深化与现行国际秩序的兼容互济关系。国际上有一种提法，认为中国有意借助“一带一路”构建中心辐射型（hub-and-spoke）国际关系，与美西方主导的传统国际秩序分庭抗礼，并对后者构成威胁甚至颠覆。但是事实正好相反。“一带一路”公报文件主张与现有国际秩序的兼容关系，举例为证：第一，明确支持二战后建立的传统国际秩序，尊重《联合国宪章》宗旨原则和国际法。第二，明确要求基于现行国际秩序发展“一带一路”，不另起炉灶。第三，明确把 “维护和促进既有的双边合作机制及双方共同参与的多边机制”列入合作原则，要求“一带一路”不应影响双方“在其他条约项下或作为有关国际组织成员所承担的权利与义务”。不仅如此，“一带一路”还赋予传统国际秩序新的内涵。例如把中非合作论坛作为中非共建“一带一路”的主要平台；把亚投行和其他多边开发银行作为助力共建“一带一路”的重要多边平台。此外还在一些专门领域形成固定合作机制，包括中欧班列运输联合工作组、 “一带一路”税收征管合作机制、“一带一路”绿色发展国际联盟等。

其次，推动“一带一路”符合高且可行的标准。“高”是指符合国际最佳实践；“可行”是指兼顾发展中国家实际情况、差异化需求和有限的能力。“高且可行”标准，在哲学上遵循普遍真理与具体实际相结合原则，在发展实践上符合构建人类命运共同体理念。推行高且可行的标准是中国式多边主义（Chinese Multilateralism）的重要创新。近年来，笔者在反思美式多边主义时提出“中国式多边主义”概念，认为“中国式多边主义”是对美式多边主义的扬弃。也即，发扬后者“规则导向，倡导最佳实践”的优点，同时抛弃后者“无视发展中国家实际情况、差异化需求和有限能力”的不足。高标准必须能落地、可执行，为此一要避免机构官僚化，防止资源浪费和繁文缛节；二要避免过度程序化，防止无限期拖延和效率低下；三要避免一刀切，防止所有项目适用一套做法。

最后，探索“一带一路”多边机构化。在中国“一带一路”领导小组统筹下，共建“一带一路”依托现有多边机制开展工作。“一带一路”高峰论坛作为专门的多边合作平台，尚无专门的秘书处，一定程度上阻碍了“一带一路”机制化发展。目前，国家发改委设有“一带一路”领导小组办公室，外交部设有“一带一路”高峰论坛联络办公室。应考虑整合两个办公室资源，升级为运营更为独立、职能更为全面的“一带一路”秘书处，增强“一带一路”国际属性。秘书处以基础设施互联互通工作为抓手，推动成员国轮流申办“一带一路”高峰论坛。秘书处作为一个多边开发组织，应当是成员驱动型的，类似世贸组织秘书处。各成员在秘书处框架下商讨决策，有效淡化现有工作机制的中方控制色彩。秘书处还可设立多元化纠纷解决机制，广泛处理涉“一带一路”的条约解释争端（政府之间）、投资仲裁（投资者与东道国之间）和商事争端（企业之间）。

在全球化遭遇逆流的时代背景下，“一带一路”不可避免地受到沖击。有人问， “一带一路”还有全球化前景吗？回答这个问题，首先要了解全球化的动力。科技和资本是推动全球化的根本动力，这是人类千年发展史证明了的。因此，任何人为力量都无法否定和逆转全球化。个别国家试图搞科技新冷战、价值观贸易，甚至制裁、脱钩，都只能暂时阻滞全球化，不能根本改变它。世界潮流，浩浩荡荡。“一带一路”治理体系作为具有上层建筑性质的制度框架，不仅顺应全球化大势，而且极具包容性。在后疫情时代，借力共商共建共享这一“黄金法则”，“一带一路”有望促成全球治理变革的新的标志性成果。

（编辑：郝洲）