国资委信息公开监管职能的理论证成

2023-05-30蒋逸天

湖南行政学院学报 2023年1期

摘要：从现有制度框架上看，现行法并未明确规定国资委的信息公开监管职能。但在实践中，国资委已开始以督导和指导的名义投入到国有企业信息公开相关工作中，并取得了良好的效果。从法律性质上看，国资委“督导”工作的性质为“准监管属性”，蕴含着“实践先行”和“试点推广”的政治智慧。国资委信息公开监管职能的法定化具有理论必要性和现实可行性，不仅能够匹配国资委以管资本为主的改革方向、契合党中央反腐倡廉的顶层设计，同时有助于吸纳既有国资委信息公开监管的实践成果、消弭国有企业信息公开难于监管的制度困境。在具体制度构建层面，国资委应当在“管”与“不管”间寻求平衡，在推动信息公开的同时，充分尊重国有企业的自主决策权。

关键词：国资委；国有企业；信息公开；监管职能

中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1009-3605（2023）01-0031-11

一、问题提出：国资委是否有权监管国有企业信息公开？

在深化国家机构改革和加强国有资产管理监督的背景下，国有企业信息公开工作受到党和国家的高度重视。《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）明确指出国有企业应当实施信息公开加强社会监督，通过完善国有资产和国有企业信息公开制度，依法依规、及时准确披露国有资本信息，建设阳光国企。以之为基础，《关于推进中央企业信息公开的指导意见》（国资发〔2016〕315号）、《关于全面推进中央企业信息公开工作的通知》（办公厅函〔2018〕112号）等文件陆续出台，形成了以中央企业信息公开为试点，全国范围内国有企业信息公开工作逐步推进的整体格局。

从实践层面看，自2015年以来，国有企业信息公开工作主要由国资委主导和推动。2016年6月，国资委根据国企国资改革总体部署，将中央企业信息公开工作列入“十项改革试点”，将中粮集团等4家企业确定为试点单位。2016年底，国资委向各中央企业印发了《关于推动中央企业信息公开的指导意见》（国资发〔2016〕315号），对中央企业开展信息公开工作作出安排部署。2018年7月，国资委向中央各企业发布了《关于全面推进中央企业信息公开工作的通知》（办公厅函〔2018〕112号），要求各中央企业编制公开目录，探索开展信息公开工作。2020年10月以来，国资委落实国企改革三年行动部署，在全面摸底调研的基础上，推动中央企业全级次企业信息公开全覆盖。

但是，我们并不能直接推导出国资委就一定具有信息公開监管的法定职能，因为现有法律并未明确规定，立法上留有真空。在理论界，既有研究主要集中在国有企业信息公开诉讼[1]、国有企业信息公开之公法模式与私法模式的理论辨析[2]、公共企事业单位信息公开的理论逻辑[3]等方面，而对国资委是否有权监管国有企业信息公开这一问题的研究甚少。尽管有学者认为应当强化国资委信息公开监管以解决国有企业信息公开监管不力的现实困境，[4]但并未认识到监管不力的根本原因在于法律层面国资委“监管职能”的缺失。因此，本文将对这一问题进行初步研究，以国资委信息公开监管的现状作为逻辑起点，论证国资委信息公开监管职能法定化的现实必要性，并对国资委信息公开监管职能进行具体的制度构建，力图从制度上有效应对国有企业信息公开法定监管职能缺失的现实困境。

二、以督导的名义：国资委信息公开监管的实践检视

（一）国资委信息公开“督导”角色的实践形态

首先，从政治进程的角度看，在国资委的主导和推动下，国有企业信息公开工作总体按照“三步走”计划推进。第一步是“试点先行”。国企信息公开工作由部分央企公开逐步走向全部央企公开，以积极稳妥推进原则为指引，积极探索中央企业信息公开有效工作途径，坚持试点先行、总结经验、稳步推进，确保取得实效。第二步是“覆盖跟进”。信息公开工作作为国资委重点工作之一，受到高度重视。在《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》的要求下，国资委以深入实施国企改革三年行动为抓手，全面深化国资国企改革，力图建立健全国有企业信息公开制度，打造阳光国企，在全面摸底调研的基础上，推动中央企业全级次企业信息公开全覆盖。第三步是“提质增效”，在数量覆盖实现100%的基础上，抓好信息公开质量提升。国资委通过“三步走”计划，有序推进了国有企业信息公开工作。

其次，从中央制定的规范性文件角度看，国资委在国有企业信息公开进程中主要起到了指导和监管作用。国资委制定的《关于推进中央企业信息公开的指导意见》中授予自身以“强化监督问责”和“适时进行督导”的职能，第十五项规定：（国资委）对中央企业信息公开工作开展情况适时进行督导，对没有履行主动公开义务或者没有按照规定进行信息公开的，严肃批评、公开通报；对弄虚作假、隐瞒实情、欺骗公众，造成严重社会影响的，责令其纠正，消除负面影响，并且依法追究相关单位及人员责任。在《关于全面推进中央企业信息公开工作的通知》中，国资委办公厅对国有企业信息公开目录的编制和调整、集团门户网站信息公开的专栏或专题建设、信息公开发布和维护工作、信息公开年度总结工作做出了明确要求，并强调国资委办公厅将根据中央企业信息公开工作的进展情况，适时开展工作督导。可见，在实践中国资委对国有企业信息公开工作发挥着重要作用。

再次，从地方制定的规范性文件角度看，地方国资委在国务院国资委的号召下，同样积极参与到推进国有企业信息公开的指导工作中。《安徽省国资委关于推进省属企业信息公开的指导意见》（皖国资办〔2017〕204号）中明确指出“省国资委负责对省属出资企业信息公开工作开展情况进行督导”，并强调“各市国资委（办）可参照本意见，指导所出资企业开展信息公开工作。”《湖南省国资委关于进一步推进省属监管企业信息公开的指导意见》（湘国资〔2021〕140号）同样指出“对省属监管企业信息公开工作开展情况适时进行督导”，对国有企业及其工作人员的违法违规行为依法予以惩戒。此外，江苏、江西、上海等地的省属国有资产监督管理机构均出台了相关指导性文件以推动地方国有企业信息公开进程。

（二）国资委信息公开“监管”职能的立法缺位

首先，从国有资产管理法律法规的层面看，相关法律规范性文件缺乏国资委信息公开监管职能的明确表述。《企业国有资产法》第十七条规定了国有企业的经营活动应当“接受社会公众的监督”，但该条款仅针对“公众监督”问题，并未表明国资委具有对国有企业信息公开工作加以监督的“法定权限”。《企业国有资产监督管理暂行条例（2019年修訂）》第十二条规定了国资委履行出资人职责，负责国有资产监督管理工作，第十三条和第十四条规定了国资委的主要职责和义务，但第十三条第六项“履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项”作为兜底条款，具有较大的不确定性，从解释论层面看蕴含着多种可能性。至于其究竟是否包含“国有企业信息公开监管事项”，很大程度上取决于地方政府是否将国有企业信息公开监管事项交由当地国资委负责。另外，《行政事业性国有资产管理条例（2021）》《企业信息公示暂行条例（2014）》《优化营商环境条例（2019）》等文件，也没有涉及国资委对国有企业信息公开工作的监管职能。

其次，从中央出台的相关政策文件方面上，并没有明确规定国资委的信息公开监管职能，而是采用了“指导”等模糊的表述，蕴含着“实践先行”和“试点推广”的政治智慧。《关于深化国有企业改革的指导意见》第二十二项虽然指出应当“实施信息公开加强社会监督，完善国有资产和国有企业信息公开制度”，但却并没有规定由谁来行使国有企业信息公开监管职能。《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》和《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》采用了“进一步做好信息公开，自觉接受社会监督”和“加大信息公开力度，接受社会监督”的表述，其中蕴含着较强的自律逻辑，这也恰恰突显出了监管逻辑的缺失。《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》指出应当“完善国有资产和国有企业信息公开制度”，但并没有揭示完善信息公开制度与国资委监管职能方面的内在关联。《以管资本为主推进职能转变方案》中指出国资委应当“指导中央企业加大信息公开力度，依法依规公开治理结构、财务状况、关联交易、负责人薪酬等信息，积极打造阳光企业”。“指导”和“监管”是存在差异的，而何谓“指导”也缺乏明晰的表述或规定。

再次，从地方层面国资监管权力和责任清单来看，绝大多数地方国资委权责清单并不包含国资委对国企信息公开的监管事项。例如，《山西省国资委权力和责任清单（2020年版）》《山东省国资委出资人监管权力和责任清单（2019年版）》《北京市国资委出资人监管权力和责任清单（2019年版）》等均未包含国资委信息公开监管职能的相关规定。较为例外的是，《咸宁市国资监管权力和责任清单》（咸国资文〔2016〕87号）规定了国资委“负责国有资产和国有企业信息公开工作的监督检查，对信息公开项目进行定期或不定期的抽查”。不过总体而言，目前绝大多数地方国资委权责清单并不包含国资委对国企信息公开的监管事项。

（三）准监管属性：国资委信息公开“督导”工作的法律性质

首先，国资委在客观上发挥着对国有企业信息公开的监管职能。虽然国资委关于国有企业信息公开的相关政策文件往往以“指导意见”“工作通知”命名，看似不具备强制性的约束力，但实际上却发挥了行政监管的客观效果。其一，从相关指导意见中“督导”一词来看，其本身就包含了“监督”和“指导”的双重含义。“督导”有别于“指导”，更进一步强化了命令色彩和强制色彩。由此观之，“督导”一词的使用在很大程度上表达了“监管”的目的和意图。其二，从相关指导意见中的责任条款来看，其中往往列明了批评、公开通报、责令纠正、消除影响、依法追究责任等责任承担方式。如果将“指导意见”的性质理解为行政指导，则难以解释上述强制性责任承担方式的合理性。事实上，列明责任承担方式和惩戒后果本身就已经表明国资委正在行使国有企业信息公开监管职能，而并非单纯的行政指导。

其次，“试点推广”“实践现行”是国资委信息公开监管的鲜明特色。国资委之所以仅能以“督导”“指导”“推动”的名义展开国有企业信息公开工作，原因就在于现行法律规范性文件中并没有明确规定国资委对国有企业信息公开的监管职能。一方面，国有企业信息公开工作亟需国资委的监管。国有企业信息公开存在内部动力不足的现实问题，面临来自国有企业系统内部的较大阻力。因此，国资委的外部监管十分必要；另一方面，由于国资委缺乏明确的国有企业信息公开监管职权，就不能“名正言顺”地以“监管”的名义投入到信息公开工作中。从某种意义上看，国资委的信息公开指导工作带有“试点推广”的色彩，力图通过实践探索出一条具有中国特色的国有企业信息公开监管道路。

综上，国资委信息公开“督导”工作具有“准监管”属性。其一，由于国资委的督导工作具有强制性的效力，所以不能将其理解为行政指导。其二，由于国资委并不具有国有企业信息公开监管的职能，所以督导工作并不能以“监管”来命名。其三，由于国有企业信息公开监管的现实需要，国资委必须“出场”，从而在客观上行使了国有企业信息公开监管职能。其四，由于国资委信息公开监管工作处在刚刚起步阶段，所以在实践中采用了“试点推广”和“实践先行”的治理模式。

三、国资委信息公开监管职能法定化的必要性

（一）匹配国资委以管资本为主的改革方向

国资委的诞生旨在解决国有企业管理五龙治水格局，顺应了国有企业对效率的追求，与国际上国有资产管理潮流相一致，这是历史的进步。[5]但是，国资委的出现同样面临一定质疑。有学者认为国资委出资人职能和监管人职能的混同导致“政企不分”。国资委既有公司法赋予股东的“老板权”，又有作为监督管理机构的“婆婆权”，[6]也就相当于既当“运动员”又当“裁判员”，[7]不符合权力分立与制衡的基本要求。2008年《企业国有资产法》出台后，有学者认为该法中的国资委应当是“干净”“纯粹”的出资人，该法朝着否定国资委现有监督职能方向迈出了脚步。[8]但是，立法者并没有完全放弃国资委的“监管人”身份，仍然在很大程度上承认国资委的监管职能。[9]也有学者认为，围绕国资委职能的认识经历了“否定之否定”的过程，“干净的出资人”之职能定位不具有可行性和可欲性，“干净的监管人”身份才是国资委职能转变的应然方向。[10]围绕着国资委出资人职能和监管人职能的关系，学界展开了大量学术争论，形成了一系列理论学说。本文在此无意评析何种观点更具合理性，但上述观点至少可以反映以下几点：第一，国资委的存在具有现实必要性与合理性，废除国资委的观点难以站得住脚。[5]第二，上述观点均在最低限度上承认国资委的总体性监管职能。即便是秉持出资人代表说观点的学者，同样承认国资委具有管资产的“权益监管”职能。[11]而秉持其他学说观点的学者，则承认国资委具有或多或少的行政监管职能。第三，应当将应然与实然相区分。即便是秉持出资人代表说观点的学者，同样承认在现实生活中，国资委不仅仅扮演着“股东”角色，同样扮演着行政监管者的角色。

在针对国资委管事过多、政企不分的批评声中，国资委的职能也在悄然发生变化。《关于深化国有企业改革的指导意见》明确指出应当完善国有资产的监管体制，谨防国有资产流失，以管资本为主促进国资委职能转变。《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）指出国资委要加强监管，针对改革中出现的违法违规转让或侵吞国有资产等行为，要依法严肃处理。《以管资本为主推进职能转变方案》（国办发〔2017〕38号）强调国资委应当以管资本为主加强国有资产监管，要求依法监管、分类监管、阳光监管。由此可见，国资委的监管职能正朝以管资本为主的监管模式转变，强调监管的科学性、准确性和有效性，重视放管结合，在严防国有资产流失的同时，尊重企业的经营自主权。

国资委的信息公开监管职能匹配国资委以管资本为主的改革方向。其一，国资委的信息公开监管职能与资本监管职能具有内在契合性。在党中央国务院各版本的政策文件中，信息公开工作与国资委监管工作的理论逻辑具有内在一致性。《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》第二十一项的“切实加强监管”先后规定了国资委监管与信息公开的要求。在《国务院关于国有资产管理与体制改革情况的报告》中，“以管资本为主加强国有资产监管”的内容中同样强调了“推动国有资产和国有企业重大信息公开”。《以管资本为主推进职能转变方案》明确强调了“推动陽光监管”，国资委应当“指导中央企业加大信息公开力度，建立阳光企业”。可见，信息公开监管与资本监管的理论逻辑是内在统一的，且这种内在统一性直接体现在了条文结构的内在逻辑中。其二，国资委信息公开监管是资本监管的必然要求。《企业国有资产法》第十七条规定了“（国家出资企业应当）接受社会公众的监督，承担社会责任，对出资人负责”。信息公开监管的根本目的在于使民众获得国有资产管理信息，从而实现有效监督。如果缺乏国资委的信息公开监管，仅依靠国有企业的自律逻辑来推动信息公开，公众对国有企业的监督很可能难以落实。可见，信息公开监管是其他监管方式的重要前提。其三，国资委的信息公开监管与资本监管的内在目的是一致的。国资委资本监管的目的在于通过加强监督，减少由于代理关系引发的内部人控制和利益输送等问题，促进国有资产保值增值。而国资委信息公开监管的目的在于通过增加国有企业的透明度，促使国有企业依法运营、合规运营，杜绝内幕交易、私分国有资产等违法犯罪行为，实现“管资产”。从这一维度上看，国资委的信息公开监管实际上是资本监管的一部分，也体现出了手段与目的之内在关联。

（二）消弭国企信息公开难于监管的制度困境

之所以要格外强调国资委对国有企业信息公开的监管职能，很大程度上是因为当前国有企业信息公开工作在制度上存在“无人监管”的“公地悲剧”问题，亟需形成以某一主体为核心的制度抓手，进而从整体上推进国有企业信息公开工作。

从国有企业的类型划分上看，根据《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》以及《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，国有企业可以划分成商业类国有企业和公益类国有企业。其中，商业类国有企业又可以划分为“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业”（竞争型国有企业）和“主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业”（垄断型国有企业）。上述三类国有企业的战略定位和发展目标不同，在混合所有制改革中发挥的作用不同。因此，在监管逻辑上，应当采用分类监管的基本原则。在国有企业信息公开问题上，公益类国有企业、竞争型国有企业和垄断型国有企业各具自身的侧重点。但是，在现行制度框架下，国有企业信息公开存在着难于监管的制度困境，特别是在国有企业信息公开内部动力不足的情况下，外部动力的补强显得至关重要。

首先，公益类国有企业面临着行政主管部门监管不力的现实困境。针对公共企事业单位，2007年公布的《政府信息公开条例》第三十七条采用了“参照逻辑”，规定了公共企事业单位信息公开“参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定”。但是在“参照逻辑”下，由于公益类国有企业并不是行政主体，所以其信息公开行为难以接受法院的司法审查，使该条文发挥的实际效果不佳。在2019年修订的新《政府信息公开条例》第五十五条废除了“参照逻辑”，规定了公共企事业单位信息公开“依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行”。但是，这样的规定并不能有效解决监管缺失的现实困境。其一，新《条例》第五十五条最大问题在于“规范缺位”。一方面，虽然自新《条例》颁布后，国务院各主管部门或机构在短时间内制订了《供电企业信息公开实施办法》（国能发监管规〔2021〕56号）、《供水、供气、供热等公共企事业单位信息公开实施办法》（建城规〔2021〕4号）等公共企事业单位信息公开条例，但这些条例并不能快速适应现实需要，究竟效果如何还需要经受实践的检验；另一方面，虽然国务院部分主管部门制订了公共企事业单位信息公开条例，但是仍然有大量的主管部门并没有制定企业信息公开条例，尤其是在第五十五条“等领域”外的行业主管部门，仍然处在法律规制的空白区域。其二，即便新《条例》第五十五条得到了有效实施，也并不能实现对国有企业的充分监管。《公共企事业单位信息公开规定制定办法》将公共事业单位与公共企业相提并论，忽视了企业治理的专业性和复杂性，实际监管效果难以保证。相较而言，国资委自身具有专业优势，更能实现对公益类国有企业信息公开的有效监管。

其次，对商业类国有企业而言，信息公开监管则更为单一。对商业类主体的信息公开监管主要沿用公司信息披露的治理逻辑，但这种治理逻辑遭到了学者的一致批判。王娅博士认为国有企业信息公开具有鲜明的政治治理色彩，具有“亦公亦私”的双重面向，简单地套用商法逻辑是“粗糙”且无效的。[4]高一飞博士认为国有企业信息公开不能以市场交易为逻辑起点，而应当充分考虑“国家所有”的政治面向，采用“移花接木”的方式只会导致配套制度与预期目标发生偏离，影响信息公开的实际效果。[2]商业类国有企业的信息公开监管应当走出“公司信息披露”的思维定式，以国资委信息公开监管为抓手，构建出新的制度逻辑。

在国有企业信息公开缺乏监管的现实困境下，赋予国资委对国有企业的信息公开监管职能显得至关重要。国资委的统一监管能够有效形成监管合力，消弭国企信息公开难于监管的制度困境，加快国有企业信息公开进程，促进国有资产优化布局，形成高效配置。

（三）吸纳既有国资委信息公开监管的实践成果

制度的构建应当从社会现实出发，吸纳社会实践的有益成果。目前国有企业信息公开工作是在国资委的主导和推动下推动开展的，那么赋予国资委以信息公开监管职能是最自然且合理的制度选择。

国资委的信息公开监管具有自身的独特优势。其一，国资委的信息公开监管具有专业性。与其他政府机构相比，国资委在公司治理领域具有较强的业务能力。国资委从诞生伊始就与公司治理工作紧密相关，其扫除了国有企业多头监管的弊病，使国企的经济效益日渐好转、转亏为盈。[12]国有企业的信息公开工作与公司治理密切相关，需要专业人士操刀把关。更重要的是，国有企业有的信息涉及国家秘密、商业秘密和公民个人隐私等重要内容，与国家安全、经济安全和社会秩序稳定密切相关，因此需要把握好公开与不公开、主动公开与依申请公开之间的界限，既要强调公民的知情权，也要强调社会秩序和公共利益。基于此，将国有企业信息公开监管工作交由国资委来完成是较为妥帖的选择。其二，国资委的信息公开监管具有统一性。与其他信息公开监管主体相比，国资委的监管属于“集中统一”监管。能够有效避免多头监管、职责不清带来的“公地悲剧”问题。在“大国资”监管体制背景下，推动国有资产集中监管有利于形成监管合力，在国有资产优化配置上打造大平台，促进国有经济的大发展。[13]虽然人大及其常委会、政府各主管部门、审计署、监察机关、社会公众、会计师事务所等主体同样可以作为监管主体，但由于其业务的分散性和监管的不连续性，并不能如国资委一样发挥较好的监管效果。

（四）契合党中央反腐倡廉的顶层设计

习近平总书记在多次讲话中提及毛泽东与黄炎培的“窑洞对”，强调监督与自我革命的重要意义。[14]通过“人民监督”以克服“历史周期律”的“民主新路”，至今仍具有战略性的指导意义。[15]对国有企业而言，通过信息公开来加强社会监督不仅仅是法律和政策的明确要求，更与加强国有企业腐败治理的政治任务相匹配。国资委信息公开监管职能的法定化，也契合了党中央反腐倡廉的顶层设计。其一，将国资委信息公开监管职能法定化有助于加快国有企业信息公开进程，进一步推动阳光国企、透明国企建设。在国资委的外部力量推动下，国有企业信息公开进程中的内部阻力将得以有效稀释。其二，将国资委信息公开监管职能法定化有助于督促国有企业在合规的框架下运营。根据权力制约原理，只有当国有企业信息公开工作得到有效监督时，相关制度目的才能真正得到落实。其三，将国资委信息公开监管职能法定化有助于进一步保障公民的知情权和监督权。当国有企业的信息得到充分、真实、准确的公开时，公民才有可能真正享有和行使监督权。国资委的信息公开监管工作恰恰是促进国有企业信息公开的重要推手，能有效解决国有企业不敢公开、不会公开、不愿公开的现实问题，让公民监督权从“纸面上的权利”成为“行动中的权利”。

综上，国资委信息公开监管职能的法定化具有充分的现实必要性。它不仅匹配国资委以管资本为主的改革方向、契合党中央反腐倡廉的顶层设计，同时能够消弭国企信息公开难于监管的制度困境、吸纳既有国资委信息公开监管的实践成果。因此，亟需通过立法的方式明确国资委的信息公开监管职能。

四、国资委信息公开监管职能的制度逻辑

（一）国资委信息公开监管的基本立场

从国资委信息公开监管实践的角度看，最重要的问题在于国资委应当把握信息公开监管的边界和限度，既要落实全面监管，又要尊重国有企业的“自我决断”，强调有效监管、适度监管和分类监管。

首先，全面监管是国资委信息公开监管工作的逻辑前提。全面监管要求国资委对国有企业信息公开进行全方位监管，不留遗漏和死角。与人大及其常委会监督、政府各主管部门监督、审计署监督、监察机关监督、社会公众监督、会计师事务所监督等监督方式相比，全面监管是国资委信息公开监管的首要特征。全面监管能够有效防止国有资本流失，保障国有资产保值增值。对于应当重点监管的国有企业信息公开事项，国资委应当做到绝不缺位、重点把握，防止由于监管不彻底而造成的国有资本流失。

其次，有效监管是国资委信息公开监管工作的必然要求。有效监管是指国资委应当重视对国有企业信息公开监管的实际效果，减少和避免无效监管。有效监管要求国资委提高信息公开监管的科学性和针对性，充分把握国有企业治理的客观规律，严格按照规律加强信息公开监管工作。在具体措施上，应当充分将大数据等前沿技术投入到信息公开监管工作中，充分把握公司治理领域的前沿理论成果，运用更加科学的考核方式和评价机制，克服既有的监管体制机制障碍。

第三，适度监管是国资委信息公开监管工作的核心要义。适度监管是指国资委应当把握好对国有企业信息公开监管的限度，不过度干涉企业的正常运营。根据《关于深化国有企业改革的指导意见》的基本要求，强化监管和增强活力是国企改革必须把握的重要关系，应当高度重视，并实现两者的有机统一。一方面，国资委应当对国有企业的信息公开事项做到依法全面监管；另一方面，国资委应当在一定程度上给予国有企业“灵活处理”的空间，充分尊重國有企业对经营信息的“自我判断”。在具体措施上，应当制定相应的国有企业信息公开事项目录清单，为国企提供具有可操作性的方法论引导。对于信息公开目录清单之外的事项，在不涉及重大公共利益的情形下，国有企业原则上不需要进行公开。

第四，分类监管是国资委信息公开监管工作的有效保障。分类监管是指国资委应当对国有企业信息公开实施分类监管。竞争型商业类国有企业、垄断型商业类国有企业和公益类国有企业，存在着由低到高的信息公开义务。针对上述三类国有企业的信息公开监管，国资委应当把握不同的监管强度。一般而言，国有企业的信息公开义务越高，国资委的信息公开监管强度也应该相应提升，两者呈现正比例关系。在此过程中，国有资本所占比例也是确定国资委信息公开监管强度的重要参考因素之一。

（二）国资委信息公开监管的制度衔接

国资委的信息公开监管职能并非孤立的制度设计，而是与其他相关制度处在紧密关联中。一方面，国资委的信息公开监管职能与国资委自身的监管信息公开问题具有紧密关联；另一方面，国有企业信息公开不仅有赖于国资委的监管，同样有赖于审计署、政府主管部门的监管。因此，需要把握好国资委信息公开监管与相邻制度之间的衔接问题。

首先，国资委信息公开监管与国资委监管信息公开是问题的一体两面。根据权责一致原则，国资委在监管国有企业信息公开的同时，也应当实现自身监管信息公开。国资委监管信息公开的目的在于提高监管工作的透明度，发挥监管信息对人民群众日常工作的积极作用。国资委监管信息和国有企业信息相比，属于经过二次处理的信息，因而在内容侧重点上与原始信息有所差异。总体而言，国资委应当将信息公开监管工作与监管信息公开工作同步推进，发挥信息公开工作的叠加效应，实现良好的社会效益。

其次，审计署监督是对国资委信息公开监管的必要补充。党中央国务院在多个政策文件中高度强调审计监督的重要意义，对其监督职能给予高度期望。《深化党和国家机构改革方案》强调对审计监督力量进行整合，强调构建权威、高效的审计监督体系。《关于加强国有资产管理情况监督的决定》更进一步强调国务院审计部门的审计监督职责，推进审计全覆盖，并定期向人大常委会进行报告。与国资委信息公开监管相比，审计监督的主要职责范围在财务领域，具有更强的专业性和针对性。[2]而国资委的信息公开监管则具有全局性，涉及国有企业信息公开的全方面。因此，审计署监督相较于国资委信息公开监管，更具独立性，是对国资委信息公开监管的必要补充。

再次，国资委信息公开监管与政府主管部门监管具有弱关联性。根据《公共企事业单位信息公开规定制定办法》，政府各主管部门具有监管公共企事业单位信息公开的职能，但其监管职能仅局限在公益类国有企业范畴，且以制定相关信息公开实施办法为前提。可见，政府各主管部门对国有企业信息公开的监管主要针对涉及公共性的事项，且仅能涵盖一部分国有企业。而国资委的信息公开监管具有全局性，涉及全国范围内的所有国有企业，且采用了集中统一监管的方式。在国资委信息公开监管与政府主管部门监管的关系上，应当以国资委信息公开监管为主导，并重视两者各自的侧重点。

（三）国资委信息公开监管与公民信息公开申请机制

国有企业信息公开的方式有主动公开和依申请公开两种，原则上国有企业应采用主动公开方式。当国有企业未主动公开相关信息时，公民也可以根据自己的需要申请公开相关信息。具体而言，信息公开申请人有权向国有企业申请信息公开和向国资委申请国资委监管信息公开；当信息公开申请人要求国资委公开自身未掌握，且国有企业未公开的信息时，国资委应当以尊重国有企业“自我判断”为原则进行实质性利益衡量。

首先，信息公开申请人有权向国有企业申请信息公开。国有企业是信息公开义务主体，公民有权向国有企业申请信息公开。在申请方式上，应当采用书面申请，并鼓励公民采用信息化等便捷方式。其次，信息公开申请人有权向国资委申请国资委监管信息公开。国资委在进行国企监管过程中，负有公开其所收集信息的义务，因此公民同样有权向国资委申请监管信息公开。当国有企业拒绝公民的信息公开申请时，公民有权获得申诉等救济途径。再次，信息公开申请人要求国资委公开自身未掌握，且国有企业未公开的信息时，国资委应当以尊重国有企业“自我判断”为原则进行实质性利益衡量。国有企业具有“亦公亦私”的双重属性，国资委对国有企业的监管应当以尊重企业“自我判断”为原则，避免过分干涉国有企业的正常运营。

五、结语

是否赋予国资委信息公开监管职能，是国有企业信息公开制度设计层面的关键问题，我们必须在理论上予以高度重视。由于目前国有企业信息公开相关立法并不完善，现行法中并未明确规定国资委的信息公开监管职能。通过对现有实践经验的考察，可以发现国资委已开始以督导和指导的名义投入到国有企业信息公开相关工作中，并取得了良好的效果。国资委信息公开监管职能的法定化具有理论必要性和现实可行性，不仅能够匹配国资委以管资本为主的改革方向、契合党中央反腐倡廉的顶层设计，同时有助于吸纳既有国资委信息公开监管的实践成果、消弭国有企业信息公开难于监管的制度困境。在具体制度构建层面，国资委应当在“管”与“不管”间寻求平衡，在推动信息公开的同时，充分尊重国有企业的自主决策权。在未来的综合性国有资产立法或国有企业信息公开立法中，应当明确规定国资委的信息公开监管职能，从而深入贯彻习近平总书记两个“一以贯之”的指示要求，促进我国经济社会健康有序发展。

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