沈欣悦

摘   要：随着人口老龄化的加速，中国的长期失能老人数量多，长期看护费高，但是随着家庭结构的小型化，家庭的长期看护功能越来越弱，失能老人的长期护理风险具有社会风险的性质。长期护理风险可以通过保险机构加以转移，但个人护理保险存在市场障碍，需要建立公共长期护理保险制度，消除中国失能老人的长期护理财务风险。

关键词：失能老人；长期护理保险；市场失灵；制度构建

中图分类号：F840        文献标志码：A       文章编号：1673-291X（2023）01-0085-03

一、构建中国失能老人长期护理风险消除机制是社会保险发展的一部分

（一）中国的老龄化现象日益加重

与世界其他国家相比，我国1999 年进入老龄化社会，进入时间比较晚，但是发展速度比较快，问题也比较多样化。目前，随着我国经济水平飞速提高，人民生活水平不断改善，医疗等基本服务设施日益完善，国民的健康素质逐渐提高，寿命也不断延长，城市失能老人口飞速增长，同时，高龄老人、失能、半失能老人和失智老人的数量也在增加。相关调查数据显示，截至2020年年底，我国60岁以上的城市失能老人口达2.6亿，我国失能城市失能老人和半失能城市失能老人总数约为4 250 万人，占全国城市失能老人口总数的17.0%。老人的身体机能逐年下降，随着年龄的增长，健康的老人也面临着因生病、突发事故等失能的风险。

劳动人口比重下降、老年人口比重逐渐增加的社会现象就是我们常说的人口老龄化现象，而我们需要将整个社会的资源根据这种人口结构上的变化而重新分配，以保证在这种新的人口结构下人们仍然享有一种较为合理的生活。对于老年人来说，随着年龄的增长，身体机能有着不同程度的退化，患复杂并发症和慢性病的可能性变大，这也导致老年人身体情况变差，精神上变得脆弱。人口老龄化会使失能老人的总量逐渐上升，即使假定老年人的失能率在老年人的人口数量中比例上升而不会发生变化。老年人，特别是失能老年人需要长期的看护护理费和医疗费也会随之上涨，更何况劳动资源由于人口出生率的下降随之减少。这也就导致未来可以预见的长期护理服务的巨大缺口，从而导致一种社会风险。

（二）长期失能老人规模扩大与生存风险上升

根据2008年中国老年健康影响因素跟踪调查（CLHLS）的数据，中国65岁以上老人中度以上的失能率为12.3%，其中65—69岁的人群中度以上的失能率为4.0%，70—74岁的人群为7.4%，75—79岁的人群为13%，80—84岁的人群为20.9%，85岁以上的人群占62.4%。根据这个计算，2015年中国的中度以上的失能老人有1 560万人，2030年有2 840万人，2040年有4 407万人，2050年有5 601万人。因为现在家庭的结构与居住模式发生了改变，导致照顾老人的家人责任缺失，如果老年人生活的自理能力下降，就会导致老年人的生活质量也随之下降，还会造成很高的经济上的支出。

（三）家庭结构和居住模式发生变迁，小家照料功能逐渐衰退

中国的家庭结构发生巨大变化，传统的家庭结构使得老年人的人口占比少且家庭照护能力相较于现在较强，现在的家庭结构呈现倒金字塔型， “421”成为现代社会最主流的家庭构成形态。另一方面，人们居住的模式也有了翻天覆地的转变，中国一口家庭的比例由1995年的5.89%上升到2010年的14.53%，两口家庭的比例从1995年的13.73%上升到2010年的24.37%，有逐年上升的倾向，不过，3口之家的比例相对稳定，基本维持在26.87%—29.95%之间。相反，4人家庭和4人以上家庭所占的比例呈逐年减少的趋势，从1995年的51.96%下降到2010年的34.3%。

二、降低失能老人长期护理风险的最佳方案就是公共长期护理保险

（一）失能老人的长期护理风险事故表现有社会风险

由于生理和心理疾病以及障碍妨碍了人的日常活动，所以需要长期借助他人的帮助来满足日常生活需求，而这种借助就需要财务支持。这种长期的需求给个人和家庭带来很大的财务负担。

长期护理的财务风险导致的事故会导致社会问题。随着社会的不断发展，家庭人口结构和家庭居住方式发生变化，人口结构的改变导致人口老龄化。由于医疗水平和生活質量的不断优化，人口的平均寿命增加，长寿却缺乏一定生活自理能力的老年人口增加。长期看护的危险事故一生可能只发生一次，但是发生的风险会持续到生命的结束。为了抵抗长期照护风险的必要财务有着持续与长期的特殊性质。以往的家庭责任制度中，失能老人的看护责任全部由家庭承担，但是随着现代社会、家庭结构的变化，长期的看护需求出现，小型家庭基本上难以维持大的支出，导致老年人晚年生活质量的降低和家庭整体的贫困风险。由于失能而产生的财务风险是社会人加入老年人行列的共同风险。因此，长期护理财政风险事故的性质表现出一种普遍的社会风险的性质，这种社会风险是我国未来养老问题中的一个大难题。

（二）设立长期照护保险能够降低看护损失风险

由于长期照护属于社会风险，它的发生就一定存在着一些广泛规则。第一，老年人更易患上如高血压、糖尿病、高脂血症等慢性非传染病，这些是老年人的主要疾病。第二，失能老人长期护理风险发生的概率维持在一定的数值。概率的大小和老龄人口在人群中的占比大小有关，失能老人的比例会随着老年人口在总人口中的比例升高而升高。第三，由长期护理风险造成的经济损失是可以科学预测的。根据老年人的失能率、失能等级来预测看护时间、看护人事费等。这样就能预测到一定范围内的失能老人。第四，能源消耗风险的产生不能表现普遍性。也就是说，同一地区的老人不能同时失去能量。这种风险在社会保险中可以通过保险经济手段来处理。

（三）设立个人保险能够实现风险共担

在风险的处理方面，个人保险比个人和家庭之间的相互扶助更加优秀，是因为个人保险具有保险优秀的风险集中和风险共担功能。但是在长期照护保险的市场竞争中，由于主客体双方并不明确的责任分配与信息渠道的封闭性，“看不见的手”在这里失去了它的作用。

民间照护保险市场的萎靡原因之一就是信息不对称。交易双方的供给方往往拥有更多的信息来源渠道，也就掌握了所谓的“话语权”，这种不平等的信息交流使得购买方的合理权益受到损害，从而导致整个市场的崩塌与供给方的信任危机。在个人长期护理保险市场上存在着多方面的主体，如投保人、保险人、看护提供者等，而各主体之间存在着严重的信息渠道堵塞。当各当事人的信息不对称时，供给方往往利用自己更加庞大的信息来源来牟利，这就导致了个人长期护理保险市场规模一直不大，并且愿意投保者的数量稀少。

（四）公共长期护理保险的强制性可以帮助个人长期护理保险市场的建立

政府对市场的调控，是一双“看得见的手”，它可以在市场失效情况下建立新秩序。由于政府特有的公权力，它可以强制人们参与保险项目，例如医疗保险、养老保险等基础保险。这样政府就可以构建一套完整的长期照护保险体系。

1.根据强制的公共护理保险制度，加入保险的样品数量多，就会比较稳定。通过各个地区的长期护理风险进行清算，同时在大样本的计算支持下，政府可以比较准确地估计长期护理风险发生概率和经济风险损失。通过这样的预测计算，政府就能对长期照护保险基金的缴纳和支出有一个科学合理的方案。

2.长期照护保险参与主体的反向选择可以通过政府的强制参与规定得到消除。所有劳动者都应该参与长期照护保险，因此要有效规避保险市场的反向选择，也就是高风险者加入保险，低风险者防止“恶性循环”，这是为了保证护理保险投保人和保险费率的稳定性。

（五）发达国家的长期护理保险制度建设经验借鉴

20世纪后期，德国的老年人口就有所上升，整个社会人口结构向老龄化发展，长期护理服务供给出现了巨大的缺口，且财政出现了一定危机。于是在1994年，德国联邦参议院通过了长期护理保险法草案，建立了长期护理保险制度，希望通过这个保险来应对德国现在及未来的老年人及失能人口长期护理需求缺口。而在亚洲，作为亚洲经济较为发达的日本，1995年日本的老年人数量占总人口比达到14.6%，已显现出老龄化社会的端倪。突然激增的老年人口数量，使得长期照护服务的缺口越来越大。为了应对这场长期护理服务缺口引发的社会危机，日本政府推行了由其主导的强制长期看护保险制度，并颁布了相关的法律文件。20世纪70年代起，随着医疗技术的发展，美国政府就在全国人口的调查中预见到未来大量的长期照护需求，于是美国的商业保险市场中出现了长期看护保险。但是由于加入率和赔偿水平低，缴纳水平高，使得美国的个人长期看护保险市场缺乏动力，从而不能起到有效保护缴纳保险人合理权益的作用。

三、针对中国基本国情所提出的长期护理保险制度建设方案

（一）通过立法来规范公共长期护理保险制度

公共长期护理保险制度关键点在于，既要能够使劳动人口的负担不至于太加重，也要能够对失能老人生活的基本品质进行保障。然而这样的社会资源分配需要国家通过立法建立一个合理的公共长期护理保险制度，从而规范各方面的权利和义务。在这方面，由于国外已经有了比较成熟的样本，我国可以参考其他国家的成熟长护险制度经验，结合我国的特殊情况，制定适合我国国情的长期护理保险制度。

（二）实施让社会承认长期护理保险制度的“二步行走”

在制度初期阶段，社会成员对长期护理保险制度的认识还不够，我们可以在医疗保险的赔付项目中加入因长期护理所导致的经济损失与补贴，通过医疗保险制度帮助，在全国全面导入医疗看护保险制度。通过将医疗看护与医疗保险相结合的方式，加强民众对医疗看护的认知，合理运用宣传手段，医疗看护行为可报销成为广泛认知后，全社会接受了这种报销行为，接着才能在全国建立长期失能保险制度。在总缴纳率不变的前提下，通过适当调整失业保险费、工伤保险、生育保险的缴纳率，调整缴纳税金的结构比例，在尽量不增加劳动人口缴税负担的情况下，为长期护理保险基金添加一个单独的征收来源。

（三）公共长期照护保险的科学规范

长期照护保险作为一种公共的社会保险，它还是由政府主导建设的保险种类，那就需要它有与医疗养老等保险相同的制度。制度的科学规划将会影响到长期照护险的执行，也会影响到政府的公信力。长期护理保险的科学制度建设主要包括以下几个方面。一是长期护理保险制度的资金筹措模式主要有现金交付制度和累计制的争论，前者来自国际合作，后者来自自我责任和事前准备。实施长期护理保险制度的国家基本上采用现金交接制。因为看护支援增加，收入减少，看护保险面临财政危机，政府的财政介入是必要的。二是加入保险的对象规定。保险对象需要遵守社会保险的基本规则，损失已经成为社会风险，不是个人或家人能够承担的，通过社会人之间的互相帮助，个人发生的概率低的话，会蒙受巨大的损失。虽然每个人都必须共享，但这是每个人都可以承担的损失。因此，我国有工资收入的劳动者必须加入长期护理保险。也就是说，有工资收入的所有人口都承担着所有失能老人的长期看护费损失风险。三是供给对象。在我国长期护理保险开始初期，可以对65岁以上需要长期护理服务的老年人限制给付对象，建议随着将来的制度成熟，给付对象可以逐渐扩大。四是对于长期护理保险的受益人，对待他们的给付标准是根據什么来决定的。对于失能程度，在国际上有很多已经得到认可的标准表供我国借鉴，同时在我国已经进行试点的地区也可以根据我国国情做出相应的调整。通过应用获得科学界和社会一致认可的失能标准测量表，可以最大程度地公正判断失能人口的护理费用数额。五是基金的来源。由于需要资金来源的稳定和可靠性，公共长期护理保险采用了像医疗养老失业生育等保障性公共保险的缴纳方式，也就是根据职工工资收入按一定比例支付费用的方法，雇主和员工共同承担。六是管理体制的选择。一部分学者认为可以直接在社会保障部门中设立单独的公共长期护理保险管理分支。而另一部分学者则认为考虑到长期护理保险的种类与医疗保险之间有着一些特殊的联系，也就是说，可以将长期护理保险的管理任务合并到医疗保险机构中。

（四）鼓励政府通过财政补贴加入社会保险

我国在建立公共长期护理保险制度的路上还存在一系列障碍。人们对于风险的认知程度、经济承受能力、国民的主体性格等都会影响长期照护保险制度的构建，对于这些问题，国家可以在制度初期以财政补助金的方式鼓励国民加入保险，降低加入者的缴纳率，提高国民加入保险的热情。而后经过制度不断完善，政府财政力量优化财政补贴方案。

参考文献：

[1]   国家统计局.中国统计年鉴（2011）[K].北京：中国统计出版社，2011.

[2]   [美]埃米特·J.沃恩.危险原理与保险[M].张洪涛，等，译.北京：中国人民大学出版社，2002：22.

[3]   大卫·休谟.人性论[M].北京：商务印书馆，1996：201.

[责任编辑   文   欣]