梁春艳， 杨琳

（广西大学法学院，南宁 530003）

2015年最高检在全国范围内开展了检察公益诉讼试点；2017年通过立法正式确认检察机关成为唯一的环境行政公益诉讼代表人，在监督生态环境领域的行政违法行为上发挥重要的作用。至此，检察机关提起环境行政公益诉讼逐步朝着常态化方向发展，也由此形成了环境行政公益诉讼制度“国家化”的趋势[1]。这一趋势导致检察机关面临着前所未有的案件压力，同时也限缩了其他社会主体参与环境治理的空间，影响着环境行政公益诉讼制度的常态化发展。

下文通过梳理我国环境行政公益诉讼的立法规范和司法实践发展来展示“国家化”现象的特点，反思我国环境行政公益诉讼“国家化”的风险，并尝试打破单一诉讼主体和公众参与不足的局面，构建多元主体参与的环境行政公益诉讼模式，发挥环保社会组织的优势，使之借助该司法制度参与环境治理。

一、我国环境行政公益诉讼的发展脉络及特征

自2017 年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）从立法层面上确定了检察机关在环境行政公益诉讼中的起诉主体身份以来，我国环境行政公益诉讼制度有了快速发展。最高法和最高检也相继出台多个规范文件，为检察机关提起环境行政公益诉讼的司法实践提供具体的规则指引。

（一） 从试点到立法确认的规范演绎

2014 年，党的十八届四中全会首次明确提出要探索建立检察公益诉讼制度，以政策驱动检察机关优化司法职能的配置，加强对行政执法的监督，将公权力作为维护社会公益的刚性保障。2015 年7 月，全国人大常委会决定授权最高检开展检察公益诉讼试点工作。随即最高检发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，在全国试点地区对检察公益诉讼制度进行探索，统筹推进试点工作的开展。2015 年12 月，最高检结合实际情况下发了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对检察公益诉讼工作的内容进行了规定，确保试点工作依法有序地进行。为期两年的试点工作使检察机关在办理环境公益诉讼上积累了不少经验。国家高度肯定了检察机关作为起诉主体的优势，于是在2017年对《行政诉讼法》作出修正，将检察机关规定为行政公益诉讼的适格主体，至此检察机关可以依据法律的授权提起环境行政公益诉讼。2018年3月，最高检会同最高法发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》），正式明确了检察机关“公益诉讼起诉人”的身份，并进一步对环境行政公益诉讼制度的程序性规则作出了解释。

为了落实党的十九届四中全会中“拓宽公益诉讼案件范围”的要求，2020 年最高法、最高检根据《民法典》对《两高解释》进行了修正，对检察机关提起环境民事公益诉讼的案件范围等规定做了调整。2021 年最高检公布的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）更是凝练和总结了检察公益诉讼的实践经验，进一步优化和完善了案件范围、管辖以及调查取证等方面的规定。

（二） 司法实践的发展动态

随着立法和司法解释的不断完善，在司法实践中环境行政公益诉讼也如火如荼地在开展。下文通过实证研究，从案件数量、胜诉率、起诉对象和被诉行为四个方面对检察机关提起的环境行政公益诉讼案件的司法实践进行客观考察，捕捉我国环境行政公益诉讼司法实践的发展动态。

截至2021 年12 月22 日，通过对“中国裁判文书网”及“北大法宝”等法律数据库进行检索，以“行政公益诉讼”“环境保护”为关键词，选择行政诉讼类别、“一审”审级及“判决书”类型，分别对2016—2021 年度审结的一审环境行政公益诉讼案件进行筛选和统计，除去其中重复、内容不符等无效案例，检索得到有效案例共计483件，其中2016年18 件、2017 年197 件、2018 年95 件、2019 年86 件、2020年81件、2021年6件。

以该483份案件为样本进行分析可知，我国环境行政公益诉讼主要呈现出以下四个方面的发展动态。

第一，从案件数量的发展情况来看，2017年环境行政公益诉讼获得迅猛发展，但之后检察机关提起环境行政公益诉讼的态势不足，数量明显减少，见图1。

图1 案件数量逐年对比

第二，从案件的胜诉率来看，检察机关的胜诉率奇高。在483 个样本案例中，仅有17 份判决书驳回检察机关部分诉讼请求，而在绝大多数判决中，均以检察机关全面胜诉审结。可见在环境行政公益诉讼案件中，检察机关完全败诉的风险极小。

第三，从起诉对象来看，检察机关的诉讼对象①本次研究的样本数据不包含诉讼中的“第三人”。多为基层行政机关，包括基层人民政府和基层人民政府的行政部门。通过对样本数据进一步筛选和分类，发现检察机关起诉的对象有“乡镇行政机关（包含街道办事处）”“县级行政机关（包括县、自治县、市辖区和旗）”“市级行政机关”三个类别，其中以县级行政机关为主要被诉对象的基层行政机关（包括乡镇、县级行政机关）占比最大。经统计，被告为市级行政机关的有92件、县级行政机关274 件、乡镇行政机关117 件。最终数据如图2 所示，可以看出在环境行政公益诉讼案件中，检察机关更倾向于将基层行政机关作为其监督的主体。

图2 起诉对象数据对比

第四，就被诉行为来看，检察机关更倾向于选择行政机关未依法履职的案件进行起诉。在483 个样本案例中只有38 个是以行政机关“违法行使职权”为由请求确认该行政行为违法的案件，见表1。因此，检察机关对违法作为的具体行政行为提起诉讼的情况比较少，主要以“该行政机关未履行法定职责”为由提起行政不作为诉讼，提出的诉讼请求也多是要求行政机关继续履行职责或者确认行政机关不履行职责违法。而该38 份案件涉及的类型也大多集中在生活垃圾的倾倒、堆放领域，例如涉及违法处理生活垃圾的案件有32 个，贵州省提起的就有22 个。原因可能有以下两个方面：一方面是该类违法行政行为在该省较为普遍，另外一方面是此类案件成了该省检察机关提起环境违法行政行为公益诉讼的突破口。

表1 检察机关提起的违法行政行为案件统计

（三） 我国环境行政公益诉讼制度的“国家化”特征

环境保护的国家化在理论研究中表现为“国家本位主义”下的环境利益“国家化”[2]，从而回避了环境利益真正享有人的起诉权问题以及公权力扩张的风险问题。作为对公益诉讼的有益探索，我国环境行政公益诉讼工作虽取得了一定的进展，但立法规范和实践操作层面均表现出了“国家化”倾向。这里的“国家化”指在社会主体的缺失下，检察机关作为唯一的“公益诉讼人”通过诉讼请求审判机关对相关行政机关的环境行政行为进行审查的诉讼模式。其特征表现为两方面，即诉讼主体的单一性与公众参与的局限性。

具体到制度设计角度，我国2017年的《行政诉讼法》及相关司法解释赋予了检察机关在环境行政公益诉讼中的起诉资格，使其在主动起诉的模式下拥有了一定的选案自由。因此在司法实践中，检察机关在结案任务和绩效考核等政治指标的驱使下，更倾向于选择基层执法机关的行政不作为为起诉对象，且聚焦在容易发现案件线索和方便固定证据的领域。而其他社会主体因缺乏环境行政公益诉讼的起诉主体资格被法院拒之门外，无法在环境行政公益诉讼制度中发挥主体作用。

此外，在环境行政公益诉讼制度的具体程序中，公众参与度不足的问题较为突出。具体体现在：第一，诉前参与受限。现阶段的诉前程序只突出了检察建议的重要性，未能体现社会公众与政府的诉前互动以及对检察机关的建言献策作用。第二，诉中参与受限。社会组织由于不具有起诉主体的身份，不能加入到环境行政公益诉讼环节中。而作为环境民事公益诉讼的起诉主体，社会组织在实践中也尝试将政府机关作为第三人提起环境民事公益诉讼①参见重庆市第四中级人民法院（2018）渝04民初523号、重庆市渝北区人民法院 （2016）渝0112行初257号等判决书等。，但根据已有裁判结果可以看出，法院并未支持这一做法。第三，诉后监督有限。我国环境行政公益诉讼制度缺失了社会监督条款的内容，社会公众仅能通过举报等行为参与环境行政公益诉讼制度，这弱化了社会监督的力量。

尽管检察机关在该制度中的作用卓有成效，但环境行政公益诉讼的“国家化”呈现的却是“社会事务，国家担责”的现象。公权力机关成为保护公共环境事务的主体，忽视了诉讼主体的社会化构造。

二、对我国环境行政公益诉讼制度“国家化”的反思

目前，在政治施压和法律保障的驱动下，我国由检察机关提起环境行政公益诉讼已取得了阶段性的成效，但也不应忽视“国家化”趋势所引发的弊端。

（一） 自上而下的层层施压不利于形成常态化诉讼格局

我国环境行政公益诉讼制度的建立是“试点先行、实践先行”的探索模式，该模式下避免不了来自上级的政治压力控制，而推动检察机关环境行政公益诉讼的内在驱动力在于上级的政治任务和考核指标等压力，这是自上而下的司法能动。

试点期间，最高人民检察院提出了“三步走”的目标要求②“三步走”即“2016 年上半年，各试点地区一个不少地实现起诉案件零的突破；2016 年年底，所有试点市级检察院均有案件起诉到法院；2017年上半年，所有试点基层检察院消灭起诉案件空白”。，利用刚性的行政推进手段使试点地区的检察机关全面“破冰”[3]，案件呈现井喷式增长，中央及诸多试点省份通过约谈、问责等政治机制对试点工作进行督促[4]。例如山东省人民检察院通过试点工作责任书及考评机制推动公益诉讼试点工作[5]；吉林省人民检察院在试点期间专门制定了《公益诉讼试点工作推进不力问责办法》[6]，以问责的方式强化办案数量等进展情况。除此之外，各地方省级人大常委会也出台了关于加强检察公益诉讼工作的专项决定，截至2021 年2 月，全国已有24 个省级人大常委会出台了相关专项决定[7]。在自上而下的层层压力下，各地市委党委纷纷发文，积极响应上级的工作要求，深入推进检察机关的公益诉讼工作。从实施情况来看，党政机关支持的地区实施效果普遍良好，可见这种行政化推动机制对今后环境行政公益诉讼制度的实施有基础性帮助。但若以发展的角度来看，该推行方式虽有一定的成效，却不利于环境行政公益诉讼形成常态化的诉讼格局。

基层检察机关一旦习惯于政治压力和责任，其工作的着力点便容易脱离监督这一属性，造成实践中出现过度追求案件数量而疏于把控案件质量这一非常态诉讼情形。因为该推行机制无法衡量检察机关在公益诉讼工作中的自主积极性，也会导致检察机关提起环境行政公益诉讼内在动力不足，更无法期待这种政治责任机制为环境行政公益诉讼的发展带来长效的保障。因此，在之后的公益诉讼实践中不宜再加大行政化手段的使用力度，如何在该政治处境下进行有效的监督才是检察机关应该考虑的限度。只有从内部提高检察机关的自主性和参与度才是形成常态化诉讼格局的基础，并且这个基础也决定了由检察机关提起环境行政公益诉讼是值得信赖和期待的。

（二） 检察机关垄断起诉资格容易导致权力寻租

在自上而下的压力驱使下，单一的起诉主体不仅不利于形成常态化的诉讼格局，还容易导致权力寻租，从而出现选择性诉讼和胜诉率居高等现象，造成司法权与行政权的失衡，影响法院在审判中的主导地位。

首先，在司法实践中检察机关选择性诉讼的问题明显。从上述样本案例的分析可知，受地方保护主义及政治考核压力的影响，检察机关更多地选择基层行政机关作为诉讼对象，且聚焦于案件线索较易获取、举证较为容易的行政不作为的案件。可见检察机关大都固定了提起诉讼的案件类型及范围，形成了“诉讼舒适圈”。此做法虽然在某种程度上避免了一定的考核压力，但偏离了改革的目标。固然该类型案件与民众生活息息相关，但是检察资源的有限性与强力性更需要去关注“难骨头与硬骨头”。有学者认为检察机关本身不应为地区政府及其部门的违法作为承担过多的政治责任[8]，也有的学者提出检察机关应该保持一定的谦抑性[9]。因此在环境行政公益诉讼工作中检察机关可以通过个案监督而非类案监督起到诉讼警示作用，也可以利用社会公众的监督力量使政府通过内部监督机制解决。虽然《办案规则》完善了管辖权的配置以及扩大了受案范围，但若检察机关长期垄断起诉资格，其形成的司法惯性也会使选择性诉讼形态持续下去。

此外，司法实践也表明，检察机关胜诉率显著居高。最高检也公开提到，“试点以来，截至2017 年6 月，在检察机关明确提起诉讼的案件中，人民法院判决结案437 件，全部支持了检察机关的诉讼请求”[10]。但是，检察机关所保持的超高胜诉率不是一个正常的诉讼形态，行政机关或许在执法上不力，但高达百分之百的胜诉率过度扩大了环境行政公益诉讼的功能，强化了检察机关的法律监督地位，不仅增加了滥诉风险，也容易发生“越俎代庖”的干预行为。因为在行政执法中，违法行为的大量存在与执法资源有效性之间也体现出一定的矛盾，不同的立场也会导致检察机关未能清晰区分行政机关“依法履职”的限度，还容易造成行政机关在判决之后依然履职不能的困境[11]。

再者，《中国法治发展报告No.16（2018）》也指出，法院相对消极的司法论证使环境行政公益诉讼空有司法外壳，体现出一种在检察系统主导的国家权力内部的制约拘束功能。秦前红认为：“检察机关作为公益诉讼人进行起诉只是一种应然的理想状态，并不能代表检察机关的人和诉求都符合公共利益的需要。”[12]因此若是将公权力机关作为唯一的诉讼主体则可能会面临诉讼失衡的风险，从而影响法院在诉讼中的主导地位。

（三） “国家化”的格局挤占社会治理的空间

环境保护之所以强调社会治理的作用，是因为其所保护的环境公共利益具有一定的公共属性，是全体社会成员共同享有和维护的环境利益。因此，环境的公共性也凸显了社会参与治理的重要性，而借助环境行政公益诉讼监督环境执法行为是社会公众参与环境社会治理的有效司法途径。

虽然目前环境行政公益诉讼取得了一定的环境治理成效，但若是仅聚焦于短期的效益，忽略“国家化”格局的有限性，仅由公权力监督主体实施环境监管则会压缩社会主体监督的空间，容易造成公众在参与诉讼程序中受限的情况。例如社会组织由于未被赋予环境行政公益诉讼起诉主体的身份，其在发挥诉讼表达方面不尽如人意，难以借助司法对环境行政违法行为进行监督。此种情况在社会组织将行政机关作为第三人而提起环境民事公益诉讼的案件中尤为明显。比如2017 年绿发会将青海省自然资源厅作为第三人提起环境民事公益诉讼，诉请青海省自然资源厅履行相应的义务和职责，但是法院认为环保领域的行政违法应由检察机关提起，绿发会不符合法律规定的原告主体要求。也有些法院在类似案件中仅支持社会组织的部分民事诉讼请求，并未回应要求行政机关履职的诉讼请求。由此可见，社会组织在未被赋予环境行政公益诉讼起诉主体的情况下，寻求将行政机关作为第三人而提起环境民事公益诉讼的起诉空间亦被压缩。

另外，弱化社会主体的治理作用也会降低社会主体的主动性和创新性，不利于培养公共领域的环境价值观,而缺乏公共精神难以形成社会共识和合作，阻碍社会治理的进程[13]。正如韩静茹所说：“检察机关在公益维护领域的介入程度和范围与社会自治能力是此消彼长的关系。”[14]社会主体参与环境行政公益诉讼有利于集合社会力量参与到环境的司法救济中去，通过整合社会资源和各方利益增强其参与社会治理的能力，培育公众合作意识。客观而言，现阶段社会主体对于环境保护的关注度持续增高，环保组织管理也在逐步优化，社交媒体影响力愈加广泛，但是仍然存在公众参与度不足、热情难涨等问题。因此，我国环境行政公益诉讼制度在诉讼主体和公众参与程序的制度建设中仍有扩大的空间，不宜再持续“国家化”的倾向而阻碍公众借助司法参与到环境社会治理中。

三、我国环境行政公益诉讼制度的优化模式

随着实践的发展，我国的环境行政公益诉讼制度“国家化”所隐含的问题日益凸显，单一的起诉主体已然不能充分保护环境公益。在现有“国家化”的情况下，应完善检察机关提起环境行政公益诉讼机制，增加公众参与路径，推动环境治理从单一“国家化”向“国家化”同“社会化”并行模式转变。

（一） 社会组织提起环境行政公益诉讼制度的价值分析

环保社会组织参与环境行政公益诉讼制度有助于克服和弥补“国家化”发展趋势所带来的问题；更有助于降低国家治理成本，实现社会治理目标。

第一，起诉主体多元化有助于避免公权力垄断的格局。我国环境行政公益诉讼制度的单一起诉主体模式实质上构建了以检察公权力对抗行政公权力的诉讼形态，突出检察机关的法律监督作用，形成了公权力垄断的格局，制约了环境行政公益诉讼的发展。而起诉主体的多元化可以避免公权力垄断带来的政治驱动、权力寻租等弊端。基于公共信托及社会契约等理论，代表环境公共利益的公众有权参与环境社会治理。环境行政公益诉讼制度则是公众参与环境社会治理的重要司法途径。赋予代表公众的社会组织提起环境行政公益诉讼的起诉资格，有助于扩宽对环境违法行政行为进行监督的渠道，并有利于分担检察机关的诉讼压力和政治压力，形成社会权力监督行政权力的格局。

第二，有助于借助司法实现社会治理的目标。长期以来，虽然我国的环境事务一直由国家管理，在很大程度上保护了环境权益，体现了国家治理环境的决心，但随着环保问题的覆盖面越来越广泛，事务越来越烦琐，国家也面临着管理、财政等方面的压力。因此，国家在决策层面逐渐确认了社会治理体系的地位，突出了社会组织在社会治理中发挥的作用。

党的十八届三中全会第一次以正式的文件提出“社会治理”的命题，明确了不同社会主体之间的多向互动关系。而后党的十八届四中全会提出了“要加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”的重要举措[15]，突出了社会组织在社会治理中的重要作用，有效推动了我国社会治理体系的不断完善。党的十九大更是提出了社会组织在社会治理中的优势，强调要发挥出社会组织的作用，打造“共建、共治、共享”的社会治理格局[16]。2020 年，中共中央办公厅、国务院办公厅更是印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，指出要动员社会公众共同参与环境治理，并将“坚持多方共治”作为一条基本原则，强化社会监督。但目前我国的环境治理体系还不足以构成良性互动的模式，现代化的环境治理体系不仅需要政府与社会共治，也需要赋予公众借助司法参与共治的权利。

社会组织参与环境行政公益诉讼，对环境行政行为进行司法监督，不仅有利于拓宽社会治理的途径和方式、分担政治压力，还是促进社会治理现代化的关键所在。为此，需要构建公众参与环境行政公益诉讼的程序和制度，引入社会力量，借助司法整合多方资源，实现社会治理目标。

（二）完善我国环境行政公益诉讼制度配套规定

现阶段，我国仍未将其他社会主体的参与作为一项重要的监督举措体现在环境行政公益诉讼制度中，文章建议逐步完善制度设计，为公众参与环境行政公益诉讼制度提供路径。

第一，赋予社会组织提起环境行政公益诉讼的原告资格。从环境民主的角度来讲，公共领域的环境利益是每个公民都应该享有的环境福祉，其关系着每一个公民的切身利益。但由于我国公民环境权基础薄弱，个体的诉讼能力不足，又考虑到公益诉讼“利他主义”的属性与私益诉讼的“利己主义”属性具有一定的冲突，我国公民一直未能在环境公益诉讼制度上发挥主体之力。因此，在我国目前的环境公益诉讼制度中，公民作为起诉主体的机制设立仍比较困难，任重而道远。

但是在我国环境民事公益诉讼的司法实践中，环保社会组织的诉讼能力发挥明显。相较于个体诉讼能力不足的公民而言，环保社会组织在环境治理模式中更具有优越性，且环保社会组织的起诉主体资格已经在众多国家得到了支持并在实践中发展，如德国的团体性环境公益诉讼等。首先，从长远来看，我国对起诉主体的限制不应成为制约环境行政公益诉讼制度发展的桎梏，应将环保社会组织纳为适格主体，逐步放宽起诉主体的范围，以实现诉讼效益最大化。同时，借鉴国外对环保组织条件限制，增加信用资质等实质性准入标准。其次，政府应减少对环保社会组织的干预，改变管理模式，并且明确对环保社会组织的激励政策，实现环保社会组织之间优质竞争，相互合作，取长补短的良好格局。此外，还应充分挖掘环保社会组织的潜能，使检察机关与环保社会组织衔接配合，确保环境行政行为得到有效监督。

第二，完善环境行政公益诉讼的诉前程序。诉前程序因其过滤作用发挥着独立的程序价值。完善诉前程序既有利于更好地节约司法资源，也有利于缓解检察机关在“国家化”情形下的政治压力。因此，无论是2015 年最高检发布的《实施办法》还是2017 年的《行政诉讼法》都规定了诉前程序这一必经环节，规范了检察机关在案件获取及检察建议等方面的职责。《人民检察院公益诉讼办案规则》更是对诉前程序进行了完善，不仅拓展了案件线索来源渠道，也新设了磋商制度，赋予了检察机关相对灵活的办案方式，加强了效率与效果的双重作用。与此同时，多样化的案件来源渠道也使得线索信息繁杂冗多，应当健全线索来源的联动机制和创新网格化的管理模式，对案件进行系统分类和风险评估，合理地分配司法资源。

此外，当环保社会组织作为环境行政公益诉讼原告时，也可以向违法作为或者不作为的行政机关发出诉前履职建议，给予涉嫌未依法作出行政行为的环保行政机关自行纠正或履行行政执法行为的机会。例如德国《环境损害法》规定环保团体应先向环境行政部门提出履行环保职责的请求，只有在环保行政部门怠于履行或者对环保行政部门的处理不服时，环保团体才可以向法院提起环境行政公益诉讼。这一规则设计有利于扩宽诉前监督的途径，同时节约环保社会组织的诉讼成本及法院的司法资源。

第三，完善诉中机制，增设公众参与方式。在现阶段的诉讼程序中，可以增加环保社会组织和检察机关之间的证据互通机制[17]。检察机关得益于其法律监督机关的职能地位，在调查取证和组织鉴定方面具有显著的优势。而环保社会组织基于其分布的广泛性和活动的灵活性等优势，在案件信息的搜集方面也更为方便。但实践中双方并未形成互补的证据沟通模式，仅由检察机关单打独斗无疑会消耗大量的检察资源。因此可以使环保社会组织介入，从而发挥环保社会组织在调查取证方面的优势，构建证据互通机制，对双方的优势资源进行整合。

在构建环保社会组织的起诉程序中，一方面可以借鉴环境民事公益诉讼中支持起诉的制度安排，增强对环保社会组织提起诉讼方面的保障。另一方面也可以设置不同于检察机关提起环境行政公益诉讼的举证规则，降低举证难度，从制度层面推动社会权利与公权力之间的互助，实现多元化的环境行政公益诉讼模式。

第四，加强诉后社会监督。在环境行政公益诉讼领域，单一的起诉主体更是加剧了司法资源的供需矛盾。有限的检察资源使检察机关无法做到时时跟进和事事跟进，很容易出现监督盲点，导致审判后仍存在环境违法行为未得到实质纠正的现象。因此在诉后程序中可以引入环保社会组织的监督力量，探索环保社会组织与检察机关的合作监督模式，加强诉后社会监督，有助于弥补检察监督和法院监督的不力或不足，从实质上监督环保行政机关依法履行法定环保职责。

最后，在社会组织提起环境行政公益诉讼的判决执行中，也可以借鉴域外的经验设置与和解机制。在域外的法治经验中，美国、德国、印度等国家都设置了一定的和解程序。例如，在美国，原告可以与行政机关达成和解协议，由法院签发同意令，支持双方和解[18]；德国还配有专门的调解法官主持调解程序；而印度更加强调协商合作，通过各方共同参与、表达寻求最优方案。因此，在环保社会组织以起诉主体身份之后，可以增设环保社会组织与违法行政机关之间的和解机制，增强环保社会组织与行政机关的沟通和协商，推动民主政府和阳光政府的建设，从而解决行政执法的困境，达到共商共益的效果。

四、结 语

为保证普遍性的环境公益能够得到及时、有效的救济，督促环境行政执法，我国确立了以检察机关为起诉主体的环境行政公益诉讼制度，并在实践中取得了阶段性进展。但该制度在发展过程中形成了“国家化”的诉讼格局，不仅影响了检察机关的诉讼效果，也挤占了公众在该制度中的参与空间，使公众难以借助司法的力量监督环境行政执法行为。因此，在完善我国现有环境行政公益诉讼制度的同时，应通过规则设计，赋予公众在环境行政公益诉讼中的参与资格和机会，以推动我国环境行政公益诉讼多元化发展，促使我国环境治理目标的实现。