推进乡村治理法治化建设的路径选择

2023-05-08彭继裕陈侨予丁壮

中共山西省委党校学报 2023年2期

彭继裕　陈侨予　丁壮

〔摘要〕推进乡村治理法治化建设是推进乡村治理体系和治理能力现代化的必然要求。当前我国乡村治理法治化建设取得了很大成效，但同时仍面临治理主体法治意识亟待提高、法治资源不足、法治宣传效果不理想、有些村规民约与法律法规相矛盾等现实挑战。为此，应着力增强治理主体的法治意识、加大法治资源供给、提升法治宣传实效、调适法律法规与村规民约之间的关系，深入推进乡村治理法治化建设。

〔关键词〕乡村治理法治化；法治意识；法治资源；法治宣传；法律法规

〔中图分类号〕D920.0 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）02-0121-05

党的二十大报告指出，要“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”〔1〕。推进乡村治理法治化建设是推进乡村治理体系和治理能力现代化的必然要求。随着乡村的不断发展，采用法治化方式进行治理已变得愈发重要〔2〕。

一、乡村治理法治化建设的时代价值

推进乡村治理法治化建设，既是基层治理的重要目标，又是国家发展的基础工程，具有重要的现实价值，对于全面推进依法治国、推进基层治理现代化、维护农民合法权益等方面都发挥着关键作用。

（一）建设法治国家的必然选择

我国是一个农业大国，农村人口在全国总人口中占有很大比例。农村是我国社会最坚实的底座，农村法治建设是全面依法治国的重要组成部分〔3〕。“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”〔4〕乡村治理法治化建设影响依法治国的进程，提高农民法治意识对于依法治国意义重大。“没有农村的法治化就没有整个中国的法治化。”〔5〕基层群众的日常生活与法治紧密相联，推进乡村治理法治化旨在满足基层群众的现实需求，有效促进国家法治建设。首先，推进乡村治理法治化建设，有利于进一步完善法律法规。据不完全统计，改革开放以来，国家先后制定和颁布了20多部农业法律、60多部农业行政法规等，有效保障了乡村治理法治化的推进〔6〕。这些法律法规不但体现了丰富的法治文化，而且形成了更加科学、完备的乡村治理法治体系，是实现国家治理现代化的重要保障。其次，推进乡村治理法治化建设，有利于加速全面依法治国进程。建设法治国家是一个系统工程，乡村治理法治化是国家法治化建设的重要组成部分，前者发展缓慢时会在一定程度上制约后者的发展进程，有效化解这一难题的根本措施在于推进乡村治理法治化建设。总之，乡村治理法治化建设可以为全面推进依法治国打下良好基础。

（二）促进社会发展的重要手段

乡村治理法治化建设是促进社会各领域发展的重要手段。首先，推进乡村治理法治化建设，有助于促进经济发展。运用法治化手段可以规范、引导和保障农村经济发展，法治化治理在推动农村政策落实、维护农民生产经营自主权和培育健康发展的农村经济市场等方面都发挥着重要作用〔7〕。发展农村经济离不开法治化环境的支持。其次，推进乡村治理法治化建设，有助于促进政治文明建设。乡村治理法治化建设彰显了社会基本价值，体现了政治文明的发展与进步，成为基层治理现代化的基本标识〔8〕。乡村治理法治化建设要求把各项治理活动纳入法治框架内，尤其是通过科学立法立规、公正执法，有效推进乡村政治文明建设。而且，政府通过制定完善的农村法律法规，能够保障农民接受教育的权利，从而提高农民的思想文化素质，培育出懂技术、会经营和有文化的新型农民。再次，推进乡村治理法治化建设，有助于构建社会主义和谐社会。政府通过法治化手段调节人与人、人与自然、人与社会之间的关系，能够更好地维护社会秩序、构建社会主义和谐社会。

（三）维护农民合法利益的有效途径

首先，推进乡村治理法治化建设，有助于保护农民的合法利益。在乡村治理过程中，政府依法办事，加大对和农民利益相关领域的执法力度，尤其是依法严厉打击农村黑恶势力，能够有效保护农民的合法利益。其次，推进乡村治理法治化建设，有助于统筹协调农民利益关系。法律法规可以更好地规范、引导人们的生活，我国农村当前存在的许多深层次矛盾和问题，大都与利益密切相关，推进乡村治理法治化建设，有助于科学有效地调整各种利益关系，减少由此产生的利益矛盾。

二、乡村治理法治化建设面临的现实挑战

当前我国乡村治理法治化建设取得了很大成效，但同时仍面临治理主体法治意识亟待提高、法治资源不足、法治宣传效果不理想、有些村规民约与法律法规相矛盾等现实挑战。

（一）治理主体法治意识亟待提高

农民和基层干部是乡村治理法治化建设的重要主体，然而，现实中有些农民和基层干部法治意识淡薄，在一定程度上制约了乡村治理法治化的进程，主要表现为：有些农民只了解与自身生活密切相关的法律知識，对于其他法律知识则知之甚少。有些农民辨不清法律法规与村规民约、国家政策的区别，对于法律程序运行的认知比较模糊。少数基层干部在尊法学法守法用法等方面还需加强。如有些干部在工作中采取以言代法、以人代法的做法；有些干部深入学习法律知识的积极性不高；有些干部无视规章制度，使其沦为挂在墙上的一纸空文；有些干部习惯于不用法律思维而靠经验决策，出现“拍脑袋决策、拍胸脯执行、拍屁股走人”的现象。

（二）法治资源不足

当前乡村治理法治化建设面临经费、人才、设施等资源不足的问题。首先，经费不足。经费不足是乡村治理法治化建设的“拦路虎”。当前有些乡村治理法治化建设依然存在“三无”现象，即无专职依法治理工作队伍、无专门工作手段、无专项活动经费，不仅影响了乡村治理法治化进程，而且在一定程度上抑制了乡村法治建设人员的工作积极性。其次，法治人才资源匮乏。当前乡村法治队伍存在水平不高、人员缺乏、老龄化严重等问题，专业人才缺口很大。这些问题的存在，直接阻碍了乡村治理法治化水平的提高。再次，法治设施不足。基础配套设施不齐全直接影响乡村治理法治化建设。有些乡镇司法机构配备不足，其他有关司法组织如治安保卫委员会、调解委员会等发挥的作用比较有限。最后，对优秀传统法治文化的宣传力度欠缺。多数农民不会利用优秀的传统法治文化来指导自身行动，而是抱着“无诉厌讼”的观念解决纷争，这也在一定程度上削弱了法律在乡村治理中的影响力。

（三）法治宣传效果有限

近年来我国农村普法教育宣传虽然取得了很大成绩，但仍存在一些问题，主要表现在法治宣传有时流于形式、内容针对性不强及考评机制不够完善等方面。首先，法治宣传有时流于形式。部分普法工作者利用书籍、手册、宣传单、展板及宣传车等形式进行普法宣传，这种单一、枯燥的宣传方式缺少了具体的讲解环节，法治宣传成为讲大道理的一种形式，无法达到良好的普法宣传效果。其次，法治宣传内容针对性不强。部分宣传人员只是为了完成任务，不懂得从农民角度考虑，而选择与农民生活关系不大的法律知识来宣传，忽略了农民的现实需求，降低了农民学习法律的意愿，影响了法治宣传效果。再次，法治宣传考评机制不够完善。当前在乡村治理法治化建设中，一些地方注重文案资料汇报，未能很好地把农民对法律的认知程度、接受程度以及对法治宣传的满意程度纳入考核范围。这种法治宣传考评机制难以促进乡村治理法治化建设水平的提升。最后，法治宣传对象不全面。当前，我国农村正经历从传统农业向现代农业转变的过程，许多年轻人涌入城市谋生，一些农村只剩下老人、妇女和儿童等留守，由于这些弱势群体对于法律知识的接受能力较差，在乡村进行法治宣传往往难以达到预期目标。

（四）有些村规民约与法律法规不符

法律法规与村规民约在适用范围、价值追求等方面均不同，目前仍存在一些村规民约与法律法规不符的情形，这也是乡村治理法治化建设面临的一大挑战。首先，适用范围不同。法律法规代表人民整体意志，其效力对于规范主体的行为具有普遍性和统一性。而村规民约主要由村民委员会制定，是调整村民行为规范的重要手段，是村民共同意志的体现，代表村民的利益〔9〕。当法律法规与村规民约代表的利益主体产生矛盾时，就会出现二者不符的情况。比如，对于外嫁女的集体分红或者宅基地分配等问题，有些村规民约规定外嫁女不享有这些权益，而法律规定男女都平等享有这些权益。其次，价值诉求不同。我国乡村社会是人情社会、礼俗社会，由无数私人关系搭建而成。作为调整农民行为规范的主要手段，村规民约讲究情理，而法律法规侧重于追求公平正义，二者有时会出现不符的情形。

三、乡村治理法治化建设的推进路径

深入推进乡村治理法治化建设，应着力增强治理主体的法治意识，加大法治资源供给，提升法治宣传实效，调适法律法规与村规民约之间的关系。

（一）增强治理主体的法治意识

推进乡村治理法治化建设需要不断提升农民和基层干部的法治素养。首先，应提升农民的法律素质。要通过教育宣传让农民明确法律的性质、作用，了解诉讼的过程，对法律有一个整体性认知，认清触犯法律的后果，学会运用法律维护自身合法权益。可通过举办法律实务培训班的形式，由有经验的律师或法学专家面对面地向农民传授如何运用法律知识，并对所学法律知识进行模拟实践，进而帮助农民掌握和运用法律知识。也可开展“送法下乡”活动，为广大农民提供法律援助，帮助他们养成尊法学法守法用法的习惯。政府要引导农民强化法治观念，改变他们重信访轻法律的错误观念，帮助农民养成遇事找法律、依法办事的良好习惯。其次，应使基层干部更加坚定法治信仰、增强规矩意识。要培养基层干部的法治思维，通过定期举办法治培训班并进行结业考试的形式，使法律知识、法律精神融入其脑海，内化为自觉意识，外化为依法办事的能力。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”〔10〕基层干部应通过严格依法办事、依法履职、依法行政、依法治理村务，将自己的行为置于农民的监督之下，定期向他们公开村务、财务，以自身尊法守法的行为带动、激发农民从内心真正信仰法律。

（二）加大法治资源供给

推进乡村治理法治化建设需要不断加大法治资源供给。首先，要多渠道增加乡村治理法治经费，为乡村治理法治化建设提供保障。政府应把乡村治理法治经费纳入财政预算当中，加大投入力度，并确保专款专用，使得经费能够充分保障乡村治理法治化建设顺利推进。要合理安排乡村治理法治化建设经费支出，把经费用在刀刃上，解决乡村治理法治化建设最为迫切的问题，发挥经费的最大效用，有效推动乡村治理法治化建设进程。其次，要重视乡村治理法治化人才队伍建设，为乡村治理法治化建设输入新鲜血液。政府应加强法律人才招录工作，鼓励、吸引他们扎根乡村、服务乡村，成为乡村治理法治化建设的宣传者、推动者。要明确乡村法治工作人员的服务期限，确保他们明确自己的权责，同时要为他们提供完善的福利保障，以解除他们的后顾之忧，并提升他们的幸福感和获得感，进而使他们以更加饱满的精神状态来推进乡村治理法治化建设。要加强法治化人才培训，通过定期选派法律专家对乡村法治工作人员进行培训，不断提升他们的业务能力和水平，真正培养出高素质的乡村治理法治化人才队伍，为乡村治理法治化建设提供人才支持。同时，应结合乡村的实际情况和乡村法治工作人员的年龄和学历等特点，就矛盾纠纷和征地拆迁等热点问题，开展一系列现场教学、案例教学和模拟法庭活动等，使乡村法治工作人员在法治活动体验中加深对法治的理解，提高他们依法解决法治难题的能力〔11〕。再次，要重视乡村法治设施建设，为推进乡村治理法治化建设提供硬件保障。政府应通过改造设施或者增加经费投入等方式，进一步加快建立起标准化的农村司法机构，或设立更多便民诉讼服务站，为农民提供便捷服务。同时，在进一步加强乡村审判、检察、侦查和司法行政工作的基础上，要明确公证处和人民调解委员会的相关责任，以更好解决不同机构之间权责不明晰的问题，进而更好地提高乡村治理法治化水平。最后，要合理开发利用本土法治资源，为推进乡村治理法治化建设提供文化支持。中华优秀传统文化中的法治资源是社会主义法治文化建设的“文化根基”〔12〕。政府应引导农民自觉了解、学习中华优秀传统文化中的“礼法合治”“依法治国”等思想，摒弃“无诉厌讼”的观念，从而更好地将法治精神融入血液中，逐步养成尊法学法守法用法的良好习惯。

（三）提升法治宣传实效

推进乡村治理法治化建设需要创新法治宣传形式、增强法治宣传内容的针对性、完善法治宣传考评机制和提高法治宣传的覆盖范围。首先，要创新法治宣传形式〔13〕。可以通过蕴含法治文化的戏曲、小品和微电影等载体向农民宣传解释抽象难懂的法律条文；通过图文结合的新媒体技术向村民全方位、多角度推送法治知识；在国家禁毒日和国家宪法日等重要时间节点开展法治宣传教育；借助乡土精英的威望以及他们在乡村中的话语权，发散辐射普通村民进行二次法治教育〔14〕；通过开展守法公民、守法家庭、民主法治示范村等评选活动，加深人们对法律规则的理解；以基层党组织为依托，定期开展普法宣传教育〔15〕。通过多种多样的法治宣传手段，能够把相关法治知识全面、及时地向农民宣传，增加农民与法治文化接触的频率，影响其观念转变，为农民营造出强烈的法治氛围。其次，要增强法治宣传内容的针对性。要选择与农民密切相关的法治案例，用通俗易懂的话语告诉农民哪些是违反法律的行为，引导农民用法律手段化解矛盾纠纷、维护自身合法权益，防止矛盾纠纷扩大化。这样的法治宣传更贴近农民的实际生活，更容易让农民在情感和认知上产生共鸣，有利于进一步提高法治宣传效果〔16〕。再次，要完善法治宣传考评机制。科学合理的考评机制是一根无形的“指挥棒”，有利于有效开展和推动法治宣传工作。农民對法律知识重要性的认识程度、对法治宣传的接受程度、对行政机关依法行政情况的满意度，都应作为考评法治宣传实效的重要指标。同时，要根据考评结果的反馈，继续有针对性地开展法治宣传，以更好地推动法治宣传教育。最后，要提高法治宣传的覆盖范围。除了要加强对农村老人、妇女和留守儿童等人群的宣传教育之外，还要对外出务工农村青壮年进行有针对性的普法宣传教育。要充分利用传统节日和农忙季节他们回家的时间，组织引导他们进行法律知识学习，加强他们对法律的理解和认知，培养他们的法治意识。

（四）调适村规民约与法律法规之间的关系

首先，要明確法律法规和村规民约的适用范围。法律法规是全体社会成员都要共同遵守的行为规范，村规民约则是结合乡村实际，为维护乡村的社会秩序、公共道德、村风民俗、精神文明建设等方面制定的约束规范村民行为的一种规章制度〔17〕。村规民约可以在法律法规框架下进行合理的调整与探索，不断创新，从而在乡村治理中实现秩序与价值的双重整合，更好地服务乡村治理法治化建设，促进乡村社会内部各领域之间和谐发展〔18〕。对于法律法规还没有触及的领域，可以发挥村规民约的作用，依靠村规民约来实现乡村空白领域的秩序化。其次，对与法律法规价值诉求相矛盾的村规民约予以调整。村规民约与不同农村地区形成的特有的风俗习惯、生活方式等文化因素有着密切的联系，是依据农村的民俗、习俗制定的约束和规范当地村民的一种公约，其不是在法律法规之上另设一套行为规则，而是在尊重法律法规的前提下创设的自治规范。订立合法的村规民约是乡村治理法治化建设的一个重要组成部分〔19〕。从乡村人情社会的角度来看，有些村规民约对于价值诉求的规定是合情合理的，但如果存在侵犯他人人身权利、民主权利和合法财产权利等违反法律法规的内容，那么其就是无效的。因此，政府应通过政策宣讲、联席会议、民主议事会、主题宣传活动等方式，大力宣传修订村规民约的意义，引导和帮助村民在法律法规框架下调整村规民约，使接地气、具有人情味的村规民约建立在遵循国家法律法规的基础上。同时，可以深入挖掘中华优秀传统德治文化资源，充分释放和有效升华村规民约的德治功能。这样，不仅有利于保护传承中华优秀传统文化〔20〕，而且能更好地发挥村规民约在乡村治理法治化进程中的作用。

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