王泽坤 蔡德发

摘   要：在数字政府建设的过程中，“信息孤岛”问题在政务信息化发展过程中所产生的不良影响逐渐凸显，而政务信息化作为工业信息化社会转型过程中的关键环节，是提升公共管理水平，实现“服务型”政府建立的重要手段。研究表明，政务信息化发展的不均衡以及政务系统本身缺乏共享能力是形成“信息孤岛的重要原因”，而统一发展标准、信息载体等方法则是破除“信息孤岛”的主要手段。

关键词：数字政府；信息孤岛；治理现代化

中图分类号：F47      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）06-0139-03

引言

2013年11月12日，习近平总书记在党的十八届三中全会上首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求，如信息公开、信息共享、信息互换、信息安全等。2016年5月25日，李克强总理在贵州省召开的中国大数据产业峰会暨中国电子商务创新发展分会開幕式上提出，信息网络产业的发展需要市场主导，政府也要发挥应有的作用，特别是要打破一个个互不相连的“信息孤岛”。2018年11月18日，习近平总书记在亚太经合组织第二十六次领导人非正式会议上提出，中国正在大力建设“数字中国”，在“互联网+”、人工智能领域收获一批创新成果。分享经济等新技术业态模式的不断涌现，深刻改变着中国人民的生活。

随着数字经济领域的不断发展，数字政府的建设成为强化国家治理体系，实现政府治理与时代接轨的必经之路。而“信息孤岛”的产生既是“数字中国”建设的重要羁绊，也是国家数字政府建设的重大障碍，制约着我国信息化的发展。特别是，目前80%的信息资源都掌握在各级政府手中，由于“信息孤岛”的存在，导致政府组织间无法实现良性的信息流动和循环。由此可见，破除“信息孤岛”是提高社会治理水平、实现政府智能化发展的重要手段，也是我国向现代化迈进的必由之路。

一、文献梳理

信息孤岛最早产生于计算机科学领域，多指功能关联产生障碍、数据信息不能互换、业务流程与应用层面相脱节的计算机系统。由于实际发展需要，相关概念很快被引入到了政务研究领域中。但在新的研究范畴中，目前关于“信息孤岛”的定义尚无统一概念。著名经济学家吴敬琏（2002）首次将“信息孤岛”一词引入电子政务领域，认为“信息孤岛”是各级政府盲目推进电子政务发展造成的各自为政、自成一体、不联不通，最终形成了“信息孤岛”。陈文（2016）认为，由于各部门之间的信息来源彼此独立与排斥、信息处理难以关联与互动，因此信息运用在互换和共享的时候出现了堵塞现象，从而形成了信息孤岛。黄勇（2018）认为，信息孤岛是指，由于各级政府对于电子政务的发展缺乏整体、统一的认识、规划与部署，各级政府对电子政务的发展没有统一的认识与规划，导致系统无法协同工作而形成了信息孤岛。梅红（2019）认为，政务领域内的信息孤岛多指政务信息数据被多部门分割存储，导致政务部门采集信息无法互通互联、互相分享、交互利用，最终导致政务系统无法共同运作的一种现象。马步飞（2019）认为，信息孤岛是指不对称的时间、空间信息传输流造成的信息传输时间差形成的新信息集与旧信息集的非对称形式，也可以理解为主、客观因素造成的信息传输延迟或者信息非线性传输产生的信息资源缺乏现象。曲延春（2020）认为，由于当今政府服务理念的缺失而产生了部门利益的隔阂，加之政务数字体系建设的过程中缺乏共享机制，从而产生了信息孤岛问题。中国人民大学信息学院教授杜小勇（2020）认为，信息孤岛特指信息系统之间无法共享信息，或者是信息单向流动的现象，信息孤岛主要存在于成套装备、跨行业业务系统以及跨行业协作之间。鲍静（2022）认为，当下以“金字工程”“一网通办”为代表的政务服务产品体现我国政务信息化发展的成效，但是缺乏顶层设计及体制机制方面的缺失问题依然不可忽视。

基于上述论述，本文认为，局域性的信息化发展是信息孤岛产生的必要条件，孤岛性系统所产生的碎片化数据无法得到有效的发掘和利用，在增加数据采集成本和系统维运维本的同时，不断积累的数据无法产生真实价值，其中最主要的表现是在政务服务无法通过政务系统得到顺利的执行与处理，以及政府部门间的所需数据共享与交换的系统之间相互孤立的现象。

二、“信息孤岛”的成因分析

数字政府建设过程中政府内部信息缺乏交流一直是智慧城市建设的拦路虎，正如电力系统中“信息孤岛”的产生，政务领域中“信息孤岛”的出现也是由多方面因素共同造成的。根据不同的形成原因，本文将根据技术标准差异、记录载体差异、部门利益差异、发展程度差异作为孤岛的存在要素进行以下分析。

（一）由技术标准差异而形成的“技术孤岛”

电子政务存在于“数字政府”建设的早期阶段。在我国早期“电子政务”发展的过程中，从1993年的“三金”工程到2002年国务院17号文件提出的“十二金”工程，由于缺乏统一的建设标准及发展规划，以十二项工程所对应部门的“电子政务”体系野蛮生长，最终形成了对应不同部门的应用体系，进一步形成了不同的数据库，而不同数据库的建立来自于不同的开发者，所采用的技术标准与技术版本会由于开发团队喜好的不同而又存在很大的差异，因此，早期平台及数据库建设过程中的“差异化”，为后来政府部门之间“信息孤岛”的形成埋下了隐患。同时，在早期“政务信息化”建设的过程中，由于技术层面的限制，单一的电子政务系统使得数据资源只能在部门内部管理与使用，信息共享渠道不完善，没有建立起部门间的数据共享系统，使部门之间形成了彼此独立且单一的信息供应链条，而不是互通互联的信息网络，彼此孤立的信息锁链最终形成了一个个“信息孤岛”。

（二）由记录载体差异而形成的“时间孤岛”

在我国电子政务体系建设发展以前，国内政务信息档案多以纸张等实物载体记录。自从“无纸化办公”运动开展以来，政务工作的留痕方式多以电子载体的形式出现，政务信息的记录方式多变换为电子档案形式。但在工作方式转换的过程中，并非所有部门都将过去的工作记录进行转型，也存在工作信息转型过程中信息记录错位层出不穷的情况。因此，工作信息随着载体的变化出现了割裂的状况，由于过去的政务信息与新时期的政务信息无法形成连贯性，而在不同时间下所形成的工作记录便在之后的发展中成为不同时间内的“数据孤岛”。

（三）由部门利益差异而形成的“数据烟囱”

由于我国政府部门体系建设受传统“科层制”领导结构的影响，政府机构更加偏向于垂直化管理。相比于美国分权制衡的政务运行模式，我国政府部门间的制衡相对较少。因此，在纵向交流的层面中，下级部门与上级部门之间会保持绝对畅通的信息交流，以此作为确保工作系统正常运转的重要基础。相比于纵向部门之间的沟通模式，部门间横向的信息交流相对较少，在数据采集及数据挖掘的过程中，存在不同部门进行相同的工作，造成了行政资源的浪费。从这一角度看，“信息孤岛”并不是单纯的信息技术问题，更是部门交流与权利态度的问题。在数字经济时代的大环境下，数据资源化日渐成为时代的重要特征，社会信息也就成為进行政务管理的重要资源。尤其对于政府部门而言，对于社会信息多寡的掌握往往决定部门的权威性和社会影响力。因此，许多部门将获取的社会数据信息视为自己部门的私有产品，出于对机构利益的考虑，这会极大地打击部门间信息共享的积极性，会强化“信息壁垒”的建立，导致部门间信息互动程度严重不足，使之后的数据挖掘与数据加工工作更是变成了“一家独大”，外加相关的行政法律体系并不完善，缺乏政务信息共享规范的指导性文件，以及政务数据长期缺乏确权机制，导致数据资源所有权之争的矛盾，以至于各部门之间不愿实行信息共享，在信息共享权限缺少与数据资源利益性的共同作用下，使得各部门不愿履行政务信息共享的相关职能。

（四）由发展程度差异而形成的“区域孤岛”

达雷尔·韦斯特在本世纪初提出的区域数字经济理论认为，一个区域的经济发展状况很大程度上决定了地方政府数字化的发展程度。但是，由于我国区域经济发展的参差不齐，导致了政务数字化发展存在很大的差异。差异化发展下的数字政务势必会导致不同地区使用不同的政务服务工具，而不同的政务服务工具的使用会导致区域间政务交流形成闭塞，长此以往，将形成区域间政务发展“各自为政”的不良局面，为区域间未来政务信息的交流障碍产生埋下重大隐患。

三、“信息孤岛”的解决方案

（一）统一技术标准，消除技术差异

建立政务信息化发展标准是基础性工作。一是统一政务技术发展标准，防止部门间政务技术发展的差异性进一步加大。建立数字发展标准化体系格局，通过EDI、ETL等技术进行政务信息化体系的二次开发或修改信息系统，实现局部地区数字信息的互通共享。二是加强与政务信息相关的基础设施盘查，加强对互联网、视频专网等相关政务系统与政务办公平台的优化升级，强化政务信息资源整合利用，构建政务数字资源分享体系。政务资源整合包括政务门户网站资源的整合，方式主要体现在业务相同、相近的部门建立相同的门户网站以及数据库资源整合。在原有的数据库基础之上，多部门共同使用存储介质，实现信息仓储整合。最大限度避免重复资源和无效资源的出现。三是充分发挥大数据管理机构的作用。针对职能部门采集数据信息集中进行数据深度加工，在提升信息价值的同时，管理政务办公平台及资源使用状况，既可以强化政务信息的有序性管理，也可以有效地控制信息泄密状况的发生。

（二）统一工作载体，促进工作衔接

应用新科技发展理念。一是梳理旧时期的工作信息，在留存纸质工作档案的同时，将纸质档案内容同步做电子档案。在连贯新老工作，加强两个时期工作结合的同时，使用新兴技术，强化“政务云端”工程的技术供应，将现有的工作信息上传至云端，实现多时段政务信息的有效整合。此外，做好原始信息的比对工作，确保原始档案内容与现存工作信息两者“碰得上、有得用、存的久”，防止过往的工作信息在转换为电子档案过程中出现错误，为新阶段的工作开展扫清障碍。二是在电子档案形成后及时进行档案更新和档案积累，在促进社会数据与时俱进的同时，确保政务信息的时效性。三是建立科学的电子档案管理制度，主要体现在信息归档、信息修改与档案保存三个方面。在信息归档方面需确保档案在归档时为最终版本；在技术层面应加强对归档信息物理载体的防护及数据备份工作，确保工作信息可以重复提取和多层利用；在档案保存方面需对归档信息进行分类管理并做保护处理，确保工作信息处于只读状态，做到无法随意修改，强化现存数据的真实性和有效性，并定期对电子档案进行安全检查。在信息修改方面建立严格的审批程序，针对信息的上传及修改都应及时记录在案。

（三）完善共享机制，破除部门壁垒

由于绩效考核竞争的长期存在，政府部门之间的利益隔阂无法消除。而政府部门之间的良性竞争关系会促使公共部门内部提高管理效率，进一步带动公共部门的发展。因此，破除部门间的交流障碍，首先需要协调部门之间的利益关系，建立利益补偿机制，将部门采集信息质量纳入绩效考核系统。在政府部门内部树立正确的数据观，在淡化部门意识的同时，强化部门内部的公共服务理念，促使多部门形成数字化服务共识。建立数据共享责任机制，在促进部门间同平台办公的同时形成信息互用体系，在彼此间进行信息共享的同时相互监督，这样就可以有效控制信息共享工作的落实状况，通过互相监督有效提升政务信息真实性，形成部门间相互制衡的新局面。

（四）强化区域合作，打破区域隔阂

平衡地区之间的公共服务技术体系发展的差距，可以从两个方面考虑。一方面，强化府际间的政务信息交流，在不同区域之间形成优势互补，汇总不同地区的政务信息化发展经验。互通互融，形成多地认可的政务信息化发展标准，有效防止区域间政务信息程度在未来发展扩大化的趋势。缩小区域间整体发展差距，平衡区域间政务信息发展结构，从根本上打破原有局面，形成适应新时期的发展格局。另一方面，建立数字人才区域性流动机制。人员的流动会带动先进技术与高效管理方式在不同的区域间进行流通，在服务型政府转型期的当下，要将人员流动转化为服务效率流动的过程，以有效促进区域间的全方位发展。

综上所述，“信息孤岛”问题是每个国家在政务发展与信息技术碰撞后都会面对的问题。因此，要客观看待数字化时代下政务发展过程中所产生的矛盾，尤其是在当下我国由传统电子政务转型数字政务的重要时期，更需要区域间及部门间共同协作，建立通用的技术发展标准，完善信息共享机制、衔接新旧工作信息，强化地域协作，实现对传统信息节点的重新链接，打破政务信息化“孤岛式发展”的原始局面。在信息技术与社会层面深度渗透的今天，如何推动政务信息在政府内部的有效传递，正是政府转型发展过程中需要密切关注的问题。

参考文献：

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[责任编辑   兴   华]