张世均

(西南民族大学旅游与历史文化学院,四川 成都 610041)

中华人民共和国建立后,中央人民政府从国家的整体利益、长远利益出发,根据中央人民政府制定的外交政策与原则,同周边国家就边界问题进行了一系列的协商与会谈,为建立同周边国家间的睦邻友好关系奠定了重要的基础。中国政府在解决与周边国家边界问题的实践中,提出并遵循坚持国家关系正常化、坚持平等互利、坚持和平谈判、坚持睦邻安邦、坚持照顾历史与观照现实、坚持国家核心利益至上、坚持树立典范、坚持照顾边民情感、坚持安全前瞻等原则。这些原则在实践中妥善地解决了维护国家领土主权与稳定周边国际环境的问题,既构建了睦邻友好的周边关系,又较圆满地解决了中国西藏与周边部分国家在历史上遗留下来的边界问题,成为了中国政府应对中国西藏与周边国家边界问题的重要经验。这些经验对解决当今仍未解决的中印、中不边界问题,维护国家主权利益,铸牢中华民族共同体意识都具有重要的作用和启示。

中外学术界对中国西藏与周边国家边界问题的研究已有许多相关成果问世,如英国学者阿拉斯泰尔·兰姆的《中印边界》、澳大利亚学者内维尔·马克斯韦尔的《印度对华战争》;中国学者王宏纬的《喜马拉雅山情结:中印关系研究》、朱昭华的《中缅边界问题研究》等;主要论文有张世均的《中印领土争端问题的危机管控机制》、杨勉,张乐的《中印、中缅边界问题截然不同处置结果的背景与原因分析》、穆阿妮,王群燕的《中尼边界谈判进程的历史考察及启示》、陈宇的《不丹对印度的极不对称安全困境:基于小国/弱国对大国/强国的“安全交换”解释》等①论著对中国西藏与周边国家边界问题进行了论述,但都缺乏对中国西藏与周边国家解决边界问题的经验总结。本文利用《人民日报》和档案材料,对中国政府解决中国西藏与周边国家边界问题的经验进行理论总结,希望既能对解决中印、中不历史遗留下来的边界问题提供借鉴作用,又能为构建中国与周边国家睦邻友好的关系,铸牢中华民族共同体意识发挥更大的效能。

一、坚持国家关系正常化的原则

国家边界问题是需要当事国共同面对的问题,而且与当事国间的国家关系联系密切。在当事国间的国家关系处于正常状态时,当事国间包括边界问题在内的许多问题,都能在友好的气氛中通过和平谈判进行公平合理的解决;相反,在当事国间的国家关系处于非正常状态时,一般都无法就两国间存在的问题进行谈判协商,即使谈判协商也无法解决存在的问题。中华人民共和国建立后,中国政府与周边国家解决边界问题的历史进程都反映了这样的状况。中缅、中尼边界问题的成功解决充分反映了这一明显的特征。

缅甸是第一个承认中华人民共和国的非社会主义国家,也是第一个与中国通过和平协商解决边界问题的周边国家,为中国周边其他国家处理与中国的外交关系以及解决边界问题做出了良好的示范作用。1949年12月16日,缅甸政府“决定承认中华人民共和国,并期望外交关系之建立与使节之互换”。[1]1718日,周恩来总理复电表示:“中华人民共和国中央人民政府同意在贵国政府与中国国民党反动派残余断绝关系的基础上,建立中华人民共和国与缅甸联邦之间的外交关系,并互换使节。”[1]1728日,缅甸政府宣布“断绝同国民党政府的关系,并解决中缅边境居民的冲突等”。[2]521950年6月9日,“中华人民共和国和缅甸联邦宣布建立外交关系并互派大使”。[3]9月5日,缅甸总统苏瑞泰(Sao Shwe Thaik)表示:“我国政府和我对于推进中缅两国较为密切的亲善关系,当尽最大努力。”[4]1211954年12月,缅甸总理吴努在访华时就把解决边界问题作为重要议题提出。1956年开始,“中国政府正面回应缅甸政府不断提出的关于解决边界问题的要求,并与缅甸政府进行直接的外交接触和磋商。”[5]1960年1月28日,中国政府和缅甸政府签署了《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于两国边界问题的协定》,“标志着历史遗留下来的中缅边界问题最终得以全面‘彻底的解决’”。[6]25-27中国与缅甸之所以能顺利地成为第一个解决边界问题的国家,其成功的重要因素之一就是中国政府和缅甸政府建立了外交关系,实现了两国关系正常化。政治互信是解决边界问题的必要前提。

尼泊尔王国是中国西藏地区重要的周边国家之一,边界线长约1414公里。中华人民共和国建立后,尼泊尔政府虽表示愿同中国友好,但又一直持观望态度,加之尼泊尔国内政局动荡,无暇顾及与中国建立外交关系的事情。1954年6月,尼泊尔政府致电中国驻印度大使袁仲贤表示愿意在和平共处五项原则指导下建立尼泊尔与中国的外交关系。1955年8月1日,中国政府和尼泊尔王国政府公布《关于建立正常外交关系的联合公报》,指出“两国政府亟愿在两国间建立友好关系,同意在中华人民共和国和尼泊尔王国间建立正常外交关系,互派大使。”[7]1956年9月20日,中国和尼泊尔签署了“《中华人民共和国和尼泊尔王国保持友好关系以及关于中国西藏地方和尼泊尔之间的通商和交通的协定》,解决了中国西藏地方和尼泊尔间的通商和交通等问题”。[8]120-123随着中国与尼泊尔两国关系的正常化,解决边界问题的议题也随之提上了日程,1960年3月21日,中国与尼泊尔两国正式签订了《中华人民共和国政府和尼泊尔国王陛下政府关于两国边界问题的协定》,“标志着中国与尼泊尔边界谈判取得重大成果,”[6]49-50“中尼边界条约的签订,使这个两国历史上遗留下来的问题,获得了永久的全面的解决。……中尼边界问题的迅速而顺利的解决,为国与国之间用和平协商办法解决彼此间存在的问题,树立了又一个良好的范例。”[9]1962年开始,中尼边界联合委员会在实地进行勘界竖桩工作。中尼边界联合委员会成功地完成了中尼边界条约所赋予的建立永久性界桩的任务,从而“明确地、正式地标定了中国和尼泊尔间的边界线,使中国和尼泊尔间长达1414公里的边界成为一条明晰、友好的边界。”[7]中国与尼泊尔边界线是在和平共处五项原则的基础上通过外交谈判正式划定、勘定的第二条明晰的陆地边界线。

中华人民共和国与缅甸联邦的边界线、中华人民共和国与尼泊尔王国的边界线是中华人民共和国建立后与周边国家解决历史遗留问题,最先划定的两条边界线。事实证明:实现国家关系正常化是解决边界问题的前提条件。

二、坚持平等互利的原则

“平等互利”原则是来自于“和平共处五项原则”的内容之一。1953年12月31日,周恩来总理在接见参加中印关于中国西藏地方与印度之间关系问题谈判的印度代表团时,第一次完整提出了和平共处五项原则,这些原则为印度政府所接受。1954年4月29日,中国政府和印度政府签订了《关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》,“将和平共处五项原则写进序言中作为指导两国关系的准则,从而确定了中国西藏地方与印度之间新型的正常关系”[10]5-9,同时获得了中国周边邻国,如尼泊尔、缅甸、巴基斯坦、阿富汗等国的支持,消除了对中国的疑虑而转向对中国持友好的态度。6月28日,中国、印度、缅甸共同倡导“和平共处五项原则”作为处理国际关系的原则,“世界新型国际关系从中国首倡‘和平共处五项原则’开始。”[11]

“互谅互让”是和平共处五项原则中“平等互利”原则的具体体现,是周恩来总理在处理中缅边界问题谈判时提出来的谈判原则。“互谅互让”原则是指当事国双方在解决边界争端问题的过程中所采取的既合理地提出本国的诉求,又要尊重对方的合理关切,在平等协商的基础上,就所争议问题做出适当的让步,以实现解决争端的一种方式。 中国在处理同周边国家边界问题时,努力构建以“国家关系正常化,实现相互信任”为基础,再通过“互谅互让”的友好协商,力争实现双方都能够接受的折中方案,如20世纪50—60年代中国政府与缅甸政府在边界问题的谈判中运用的“土地互换”方案就是典型的“互谅互让”和“平等互利”原则的体现。

中缅边界问题是近代中国的历史遗留问题,产生于晚清时期,发端于英国殖民者对缅甸北部地区的侵略。中华人民共和国成立时,中缅两国边界问题已经历了漫长的历史发展,情况变得非常复杂,解决的难度较大。中国政府与缅甸政府对于两国边界争端的焦点主要集中在南段“一九四一年线”②、中段猛卯三角地区、北段尖高山以北地区的三大区域。面对中缅两国政府对于边界问题的不同主张,周恩来总理指出:“我国政府一贯主张,我国和其他国家之间所有悬而未决的问题,都应该通过和平协商的途径,求得公平合理的解决。中缅边界问题由来已久,问题本身也很复杂,因此,政府从着手处理这个问题的时候起,就采取了审慎从事的态度,有准备、有步骤地寻求这个问题的解决。”[12]基于上述的认识,中国政府本着互谅互让的精神,提出合情合理的解决方案。

周恩来总理代表中国政府提出的一系列处理意见,充分体现了互谅互让的精神,并得到了缅甸政府的赞同。1960年10月1日,缅甸政府吴努总理和中国政府周恩来总理在此基础上签订了“中华人民共和国和缅甸联邦边界条约”[13]14-27,使历史遗留下来的中缅边界问题最终得以解决。

中国政府在处理中国与缅甸边界问题上倡导的“互谅互让”精神成为了中国与其他周边国家解决边界问题的重要经验。在中缅边界问题获得圆满解决以后,中国继续贯彻“互谅互让”的精神,妥善解决了与尼泊尔、蒙古国、巴基斯坦、阿富汗等周边国家的边界问题。20世纪末,中国政府根据“互谅互让”的精神又先后与俄罗斯、哈萨克斯坦、越南、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦等周边国家陆续签署了边界条约,合理地解决了与这些周边国家之间的边界问题。

中国政府在解决与周边国家边界争议问题时,以国家间“互谅互让”的友好协商来解决历史遗留下来的边界问题,在平等互利的基础上缔造中国与周边国家间通过和平谈判解决历史遗留问题的“双赢”结果。事实证明:“互谅互让”原则是行之有效的解决边界问题的基本原则和成功的经验。

三、坚持和平谈判的原则

1945年4月25日,联合国宪章规定:各会员国用“和平方法解决国际争端”[14]807的基本原则,为会员国解决国际争端规范了行为。1954年6月28日,中国、印度、缅甸三国共同倡导“和平共处五项原则”作为处理国际关系的准则。中国作为联合国创始会员国和“和平共处五项原则”的倡导者一直模范地遵守“以和平方法解决国际争端”的原则同周边国家通过和平谈判的方法来解决历史遗留下来的边界问题。

中华人民共和国和尼泊尔王国划定的边界线是新中国成立后,继中缅边界线南段划定后的第二条通过和平谈判划定的第二条明晰的边界线。在历史上,中国西藏地方与尼泊尔接壤,但是两国从来没有正式划定、勘定过边界线,都是按照沿喜马拉雅山脉中段而行的一条传统习惯线进行领土管辖。1957年1月,中国政府主动提及中尼两国边界问题,指出“中国和尼泊尔是由伟大的喜马拉雅山以将近一千公里的共同边界连接在一起的。”[15]171959年10月,周恩来再次指出:“关于中尼边界问题,两国边界未正式划定过,但两国间有一条习惯线。我们愿意表明,在边界未正式划定前,我们同意双方维持这一条习惯线,和平共处,互不侵犯,同时为表示中尼友好,在亚洲树立范例,如尼政府同意,我们也愿立即就边界问题进行谈判,并且经过勘测,划定边界。”[15]2601960年3月21日,中国政府与尼泊尔政府按照“平等、友好的,和中缅边界协定相仿”[15]290的模式签订《中华人民共和国政府和尼泊尔国王陛下政府关于两国边界问题的协定》,标志着中尼边界谈判取得重大成果。

分析中尼两国迅速、顺利地解决历史遗留下来的边界问题成功的因素,除坚持国家关系正常化、互谅互让等原则外,坚持和平谈判的原则是成功解决中尼边界问题的又一个重要因素。如中尼两国政府在关于珠穆朗玛峰的主权归属问题上,充分体现了“互谅互让”原则和“和平谈判”的原则:毛泽东主席“表示接受尼泊尔地图的画法,即把珠穆朗玛峰画在边界线上。”[16]尼泊尔首相柯伊拉腊表示关于珠穆朗玛峰问题,“我们认为,许多分歧已经消除了。”[17]中国政府与尼泊尔政府经过和平谈判、友好协商,圆满地解决世界名山——珠穆朗玛山及山峰的主权归属问题,划出了中尼两国和平和友好的边界线,成为了中国政府处理历史遗留的边界问题的又一典范之作。

尽管目前中国与不丹、中国与印度的边界问题还没有最终解决,但是中国政府在处理中尼边界问题、中印边界问题上也充分反映了中国政府坚持“和平谈判”的原则。中国与不丹边界全长约550公里,大部分沿喜马拉雅山分水岭而行,边界线中国一侧为西藏自治区。中不边界从未以条约或协定正式划定,但两国间存在着一条传统习惯线,边境地区基本上是稳定的。1984年,中不双方正式启动边界问题部长级磋商,截至 2021年,中不双方共进行了二十四轮边界会谈,就解决边界问题的指导原则达成一致,同意通过互谅互让解决边界问题。1998年12 月,中不两国签订了《关于在中不边境地区保持和平与安宁的协定》。中国政府与不丹王国政府关于解决边界问题的和平会谈虽然受到了不丹王国国内一些政治势力、域外的印度势力的阻扰,但是中不两国坚持和平谈判解决边界问题的决心和信心没有改变,双方于2021年10月14日签署了《关于加快中不边界谈判“三步走”路线图的谅解备忘录》,成为了中国与不丹两国近40年来坚持和平会谈,共同努力和真诚合作的结果。

事实证明:“和平谈判”原则是构建中国与周边国家边界地区和平与安宁的重要手段,也是中国与周边国家解决历史遗留下来的边界问题的重要方法。

四、坚持睦邻安邦的原则

边界争议问题一般不是单纯的由领土争端引起的国际问题,而是国家关系正常与否的反映,是地缘邻国关系好或坏的具体表现。处理好同周边国家的关系,为国家发展与安全提供良好的国际环境,即实现睦邻安邦的目标是解决边界问题最理想的结果,也是促进周边国际关系发展的终极目标。

中国传统文化中讲“远亲不如近邻”,其道出了平时邻里之间交往关系的重要性,在平时就与邻里多交往、多亲近,使邻里之间有了一种甚于远方亲戚的感情,关键时刻邻里比远方亲戚更能给予及时的帮助,国际关系即是如此。“亲仁善邻”是中国千年传承的优良传统,中国政府对于周边国家奉行“与邻为善、以邻为伴”的外交方针和“睦邻、安邻、富邻”的外交政策,充分反映了中国政府对周边国家关系的高度重视。

中国政府一直非常重视与周边国家之间边界问题的处理。在中国第一代领导者们看来,处理好与周边邻国之间的边界问题具有非常重要的意义。1953年12月,周恩来总理在接见印度政府前来北京商谈中国西藏地方与印度政府的关系时,就提出了“和平共处五项原则”的建议,其目的就是要与周边国家构建良好的国际关系,解决边界争议问题,实现“睦邻安邦”的目标,为刚建立不久的新中国创造一个良好的周边环境。周恩来总理曾经指出:“我们把中缅边界谈好,使四邻相安,这样可以起示范作用,争取亚洲国家和平共处,也有利于社会主义国家的和平建设,使我们国家强大起来。”[18]1311

中华人民共和国成立初期,中国领导人就抱着“睦邻安邦”的想法来处理中国与周边邻国的边界问题,投入了极大的热情和精力,并对其将产生的影响抱有较高的期望,特别是周恩来总理不知疲倦地奔走于印度、缅甸、尼泊尔、苏联等周边国家,宣传中国的和平外交政策,商谈解决中国与周边国家的边界问题。中国政府在20世纪50-60年代,先后与缅甸、尼泊尔、印度在“和平共处五项原则”的基础上,根据“互谅互让”的精神展开了解决历史遗留下来的边界问题的和平谈判,分别与缅甸、尼泊尔签署了边界条约,成功地解决了因帝国主义侵略而遗留下来的国际问题,为中国与缅甸、尼泊尔双边外交关系的巩固和进一步发展消除了隐患,成为外交关系发展的重要推动力,实现了构建与周边国家的睦邻友好关系。尽管中国政府与印度政府没能解决边界问题,但中国政府通过和平协商、边界“和平主张”等措施,稳定了中印边界争端问题,缓和了中印两国边界地区的冲突,为中印关系的改善创造了条件。

20世纪80年代,中国政府在吸取20世纪50-60年代解决与缅甸、尼泊尔、阿富汗等周边国家边界问题成功经验的基础上,通过与还存在边界问题的周边国家改善国际关系,实现与之关系正常化,先后与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、越南、老挝等周边国家解决了边界问题,实现了中国与周边国家边界地区的和平与安宁,形成了中国与周边国家解决历史遗留下来的边界问题的第二个高峰期。

21世纪初期,面对新时代出现的新问题,中国政府先后提出了“世界和谐”“人类命运共同体”的国际关系新理念,特别是习近平总书记面对复杂的国际形势,于2013年3月提出了构建“人类命运共同体”[19]的新理念;9-10月,习近平主席又提出了“一带一路”倡议[20],成为“人类命运共同体”的构建路径;10月24日,习近平主席又提出了“亲、诚、惠、容”[21]的周边外交新理念,坚持“与邻为善、以邻为伴”周边外交方针和“睦邻、安邻、富邻”周边外交政策,构建“睦邻安邦”的周边国家外交新理念。可见,当中国政府与周边大多数国家通过和平谈判的方式解决了边界问题后,又以构建“人类命运共同体”的新理念来筑牢中国与周边国家“睦邻友好关系”,实现“安邦富邻”的战略目标。

事实证明:在国家关系处于正常或友好状态时,国家之间往往不会发生边界争端,即使国家之间发生边界争端问题,一般就能在友好的气氛中通过和平协商的方式进行公平合理地加以解决。相反,在国家之间的关系处于敌对或恶化状态时,国家之间存在的边界争端问题就会被放大,甚至原来没有争议问题的地区也有可能成为边界地区新的争议地区。在国家之间无法就两国之间存在的或新出现的边界争议问题进行平心静气的谈判协商,即使进行谈判协商也根本不可能解决问题,甚至可能导致国家的安全危机。20世纪50年代末期,中国与印度关于边界争端问题就是一个典型的事例。所以,国家关系正常化是解决边界争端问题的前提,但是解决边界争端问题又是实现“睦邻安邦”的重要路径,是实现国家之间边疆地区和平与安宁的重要路径。

五、坚持照顾历史与观照现实的原则

1949年9月29日,中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》就指出:“对于国民党政府与外国政府所订立的各项条约和协定,中华人民共和国中央人民政府应加以审查,按其内容,分别予以承认,或废除,或修改,或重订”、“凡与国民党反动派断绝关系,并对中华人民共和国采取友好态度的外国政府,中华人民共和国中央人民政府可在平等、互利及相互尊重领土主权的基础上,与之谈判,建立外交关系”。[1]1中华人民共和国中央人民政府重申:“中国政府将会把帝国主义在我国的残余势力清除一下”、“打扫干净屋子再请客”。[22]50中国政府在外交实践中,对中国历届政府与其他国家签订的包括边界条约在内的大部分“不平等条约”并没有进行废除,而只是采取了承认和部分修改的态度,并在承认的基础之上与当事国订立新约。

中华人民共和国与缅甸联邦共和国通过和平谈判,成为了中国历史上第一个与周边国家圆满解决历史遗留下来的边界问题的典范案例,其中中国政府与缅甸政府都贯彻了既照顾历史,又观照现实的原则,最终划定了中缅两国边界线,使中缅两国的边界成为了友好、和平的边界线。但是,我们研究中国与缅甸解决边界问题的过程时,通过当时两国领导人的讲话与回忆文献,就自然会发现双方在边界问题上存在的分歧以及双方又是如何按照既照顾历史,又关照现实的原则来化解两国政府之间的分歧,最终实现圆满地解决边界问题的演变。

为了解决中缅边界问题,周恩来总理“查阅汉朝以来的有关历史记载,弄清了中国历代政府对中国边境地区的管辖情况。……还研究了边境地区双方居民的民族分布、居住和耕作情况,以及国际法有关处理边界问题的论述和国际惯例。最后,把所获得的全部材料,同中缅两国的关系和中国的对外政策联系起来,通盘地作了研究。在这个基础上,提出了一个既考虑历史背景,又考虑当前实际情况的公平合理、切实可行的方案。确定了互谅互让、友好协商的方针。”[15]23周恩来总理正是通过亲自查阅历史文献、请教专家、了解中缅关系和中国的对外政策,提出了“既考虑历史背景,又考虑当前实际情况”的原则,使中国与缅甸的边界问题获得公平合理的解决。

中缅两国签订《关于两国边界问题的协定》后,缅甸联邦政府总理吴努评论道:“可回忆1954年12月12日当我结束访华时所发表的联合公报有下述一段文字:‘鉴于中缅间的边界线没有完全划定,两国总理认为有必要在适当时候本着友好精神通过正常外交途径把这问题加以解决。”③

中国政府与周边国家在解决边界问题时,按照国际法原则和国际惯例,对于历届政府签订的边界性条约和协定一般是予以承认和继承。所以,中国对于旧边界条约及其划定的边界,依照国际法的一般原则予以承认,如有争议或需要调整,则以旧条约为基础进行互谅互让的谈判磋商,达成一个新条约取代旧条约;中国政府在解决边界争议问题时,还考虑到了未定边界和历史资料的使用问题,主张既要考虑历史形成的传统习惯线,又要照顾已经形成的现实边界,认为要注意到历史变化并正确对待历史资料。从中国疆土的四至来说,清朝末年、北洋政府、国民党政府三个时代的材料是可以作为领土主张的法律依据。中国政府正是“按照国际法惯例来处理涉领土性旧条约,并坚持以和平方式解决边界争端问题,最终才能以和平方式与周边邻国圆满解决边界问题。”[23]

六、坚持国家核心利益至上的原则

领土完整和国家统一是国家主权的核心内容和核心利益,涉及国家的生存、独立和发展等方面的利益需求,是独立国家拥有主权的象征和符号。因此,中央政府“通过对国家边界的有效管控可以确保在本国领土范围内实行独立自主的政治、经济和社会文化制度,以及国家利益不受侵害;增强国民对国家的认同感。”[24]

中国政府在解决同周边国家边界问题时,始终把国家核心利益放在第一位,从维护国家领土完整、国家统一的视域出发,通过和平谈判的方法解决与周边国家的边界争议问题,做到在谈判开始前的精心准备;在谈判中的策略上,从谈判大局出发,根据形势发展变化,灵活、机动地处理非原则性的细节问题,追求在谈判桌上寻求实现国家核心利益最大化和最优化,绝不会以牺牲国家的核心利益来实现解决边界问题,做到审时度势,不一味纵容或无原则地妥协、退让。

中国和印度都是世界上的文明古国,又是亚洲地区最大的两个邻国,“边界线长达1700多公里,但是两国的边界线在历史上从未以正式的条约或协定划定过,只是存在着一条传统习惯线。”[10]31958年12月14日,印度“尼赫鲁总理以‘中国地图’问题为借口,正式向中国提出一系列的领土要求,将中印边界争端问题提上了两国的政治议程。”[25]31

中国政府面对印度政府提出的领土要求,既有一定的心理准备,又积极酝酿并形成了相关的应对的策略,坚决维护国家的领土完整和主权利益,如早在20世纪50年代中期,中国外交部就曾经对如何处理历史遗留下来的中印边界问题发出过“内部指示”[26]244,分析了中印边界问题的历史、现状,以及印度政府的企图,指出了中国政府应遵循的基本方针——在外交交涉中坚持立场和原则,维护我国领土主权的完整。

由于中国政府事前做了比较细致的预备方案,因此对于印度尼赫鲁总理提出的领土要求问题并没有采取回避的态度,而是立即给予了正面的回应。1959年1月23日,周恩来总理对尼赫鲁总理的来信进行了答复,阐明了中国政府对中印边界问题的基本立场。随后,周恩来总理在1959年对尼赫鲁总理先后四次关于边界问题的来信进行了回复,指出了印度扩张主义者的错误言行,阐明了中国政府对中印边界争端问题的态度、立场和解决办法的建议。

1960年4月19-25日,周恩来总理在外交部长陈毅元帅的陪同下访问印度,为缓解中印局势与印度尼赫鲁总理进行会谈。周恩来总理指出“中国政府与印度政府在边界问题上存在六个共同点或接近点”[6]83,“全面反映了两国边界的现状、分歧的焦点,并提出了解决这些分歧的办法,照顾到双方的感情和利益,合情合理,但是依然被印度政府所拒绝。”[27]180-182

印度政府不仅多次拒绝同中国政府和平谈判解决边界问题,而且不断加紧对边界地区中国领土的蚕食,使中印边界局势变得更加复杂。1959年4月,印度政府趁中国政府忙于平定西藏农奴主的叛乱,擅自调整中印边界东段“麦克马洪线”在实际地面上的位置,并在这些地区设立了哨所,导致了8月25日“朗久事件”。10月20日,印度边防巡逻队在中印边境西段非法越过传统习惯线,发生“空喀山口事件”。1961年5月至1962年10月之间,印度军队在中国领土上设立了43个据点,有的据点甚至切断了中国哨所的后路,侵占中国领土达4000 多平方公里,并有步步逼近的趋势。中国政府在和平解决中印边界问题的努力遭到失败后,于“1962年10月20日至11月20日发起边界自卫反击战,在中印边界东段将印度军队赶回到‘麦克马洪线’以南地区、在西段中国一侧扫除了印度军队设立的四十三个据点”[28]230-235,对印度扩张主义政策进行了有力的回击,加强了中国政府对中印边界地区的危机管控能力,实现了维护国家主权利益的目的。

事实证明:在坚持“和平谈判”原则并不能解决边界争端问题,而对方势力又不断危及国家领土主权等核心利益的时候,采取军事行动来维护国家核心利益也是一种不得已而为之的重要手段,体现了一个主权独立的民族国家维护国家核心利益的立场。

七、坚持树立典范的原则

中华人民共和国建立初期与周边国家的边界线一直没有划定,成为影响中国政府与周边国家改善关系的重要因素。因此,在20世纪50年代中期,中国政府希望同周边国家在“和平共处五项原则”的基础上,通过和平谈判的方式,在“互谅互让”的精神下,解决同周边国家的边界问题,为中国的发展创造一个良好的周边环境。

中国政府希望首先在西南边疆地区通过同印度的和平谈判解决历史遗留下来的边界问题作为同其他周边国家解决边界问题的突破口,借以推动中国政府与其他周边国家解决边界问题,建立睦邻友好的周边关系,构建中国周边良好的国际环境,促进中国国内建设事业的发展。1958年12月14日,印度尼赫鲁总理写信给周恩来总理,“用友好的语调赞扬中国取得的进步,同时提出两国的边界问题。”[29]211中国政府对印度政府抱有极大的诚意,为中印边界问题的会谈取得成果进行了大量的准备。但是,印度政府继承了英帝国主义的扩张主义政策,对中国政府提出多达12万多平方公里的领土要求,并在中印边界地区不断侵占中国领土,酿成中印边境流血冲突,致使中国政府不得不在1962年10月进行边界自卫反击战,维护国家领土完整。

中印边界冲突发生后,中国政府决定首先以解决中缅边界问题为突破口。“当时中缅边界和中印边界类似的是都存在着三条线,即北段(传统习惯线)、中段(勐卯三角地)、南段(‘1941年线’)。”[30]1956年1月和2月,缅甸联邦总理吴努两次写信给周恩来总理,提出“希望尽快解决中缅边界问题,并具体要求中国军队先撤出‘一九四一年线’。”[26]151中国政府对缅甸政府的要求有着不同的考量,主张“必须通盘考虑,‘一揽子’解决;在正式商谈以前,双方都不宜采取单方面的行动,应该先‘搁置争议’并‘维持现状’。”[31]3反映了中缅两国政府在边界问题上存在较大的分歧。1956年10—11月,缅甸联邦反法西斯人民自由同盟主席吴努与周恩来总理就边界问题进行了四次会谈后,宣布中缅共同采取“互谅互让”的行动以推进中缅边界问题解决,为解决中缅边界问题提供了有利的基础。随后,中国政府在坚持原则的同时,尊重缅甸政府的意见,尽量照顾缅甸人民的感情和边界现实的基础上,于1960年1月28日签署了《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于两国边界问题的协定》,确立了中缅两国政府解决历史遗留下来的边界问题的指导思想和基本原则,为全面、彻底地圆满解决历史遗留下来的两国边界问题创造了条件。10月1日,中国政府和缅甸联邦政府正式签订了《中华人民共和国和缅甸联邦边界条约》,“今天生效的这个边界条约,在我们两国之间确立了经过无拘无束的谈判后互信同意的、因而是友好的边界,一条将永久存在的边界。……它象征着我们两国和两国人民之间的深厚的和日益增长的友谊和了解。”[32]“这是亚洲国家之间解决帝国主义遗留下来的历史问题的一个光辉范例。”[33]

中国政府与缅甸政府在“和平共处五项原则”的基础上,本着“互谅互让”的精神,通过和平谈判解决了历史遗留下来的复杂的边界问题,表明了中国政府对邻国没有领土野心,真诚地希望同周边邻国通过和平谈判解决历史遗留下来的边界问题,建立睦邻友好的周边关系的良好愿望。在中缅两国和平谈判解决边界问题的示范作用下,中国政府又很快同周边邻国——尼泊尔、巴基斯坦、阿富汗等国家解决了边界问题,形成了20世纪60年代前半期中国政府与周边国家通过政治对话、外交谈判解决历史遗留下来的边界问题的“第一个高峰期。”目前,中国与十四个周边陆上国家中仅有印度、不丹的边界问题还没有获得解决,但都与之签订了一系列维护边界地区和平与安宁的协议。

事实证明:中国政府把与缅甸联邦政府通过和平谈判解决历史遗留下来的边界问题作为突破口以后,中国周边一些邻国看到了新中国通过和平谈判,并在“互谅互让”的精神下解决历史遗留下来的边界问题中体现出来的诚挚愿望,对中国政府产生了信任感、赞赏感,出现了尼泊尔、巴基斯坦、阿富汗等邻国迅速同中国政府缔结边界条约的局面。

八、坚持照顾边民情感的原则

目前,“全世界有2000多个民族,分布在200多个国家和地区。”[34]中国是由56个民族组成统一的多民族国家,其中许多民族居住在边界地区,形成了在地域上跨两国或更多国家的跨境族群。我国云南省就有25个世居的少数民族,在中缅边境地区生活着包括汉族、傣族、景颇族、佤族、傈僳族、苗族、哈尼族、拉祜族、怒族、阿昌族、独龙族、布朗族、德昂族等十多个民族。④“中缅边境地区的民族长期抵边而居,相互通婚,互为亲友,成为中缅跨境民族交往交流交融的重要枢纽”。[35]

由于边境地区居住着许多民族,能否妥善处理跨界民族问题,也是影响边界问题能否顺利解决的关键问题之一。对于边境线可能将有关民族分隔开的情况,要照顾历史发展及两国边境民族的利益,以此确定友好的边界并促进两国边界民族的亲密友好关系。因此,兼顾跨境民族问题,照顾边境地区各民族的利益是解决边界问题中人性化的体现。例如,在解决中缅边界问题的实践中,中国的政策就很好地体现了照顾边界各民族利益的特点。

20世纪50年代后期,中国政府在与缅甸政府关于边界问题的谈判中,中国政府就注意到了中缅边境地区的跨境民族问题。1957年3月,周恩来总理在云南省昆明市多次召开各界及少数民族代表参加的座谈会,认真听取他们对中缅划界问题的意见,并进行耐心、细致的解释工作。7月9日,周恩来总理兼外交部长在第一届全国人民代表大会第四次会议上作《关于中缅边界问题的报告》时指出:“中缅边界问题直接地关系到聚居在中缅边境的各民族的利益。因此,在解决中缅边界问题的时候,就特别需要照顾这些民族的利益。我们知道,两国之间的边界把聚居在边境的同一民族划分为二是常见的事。这是历史发展的结果。在中缅已定界的各段,在我国和许多其他邻国的边界上,我们都可以看到同一个民族分居边界两边的情况。我们在解决中缅未定界问题的时候必须事先估计到,有关民族被边界线分离是难以避免的。鉴于这种情况,我们就更加需要同缅甸政府协商采取措施,使将来划定的边界成为和平友好的边界,进一步发展两国边民之间的亲密联系。”[8]347

中缅双方在划界的实际工作中,都努力对边境地区少数民族的利益作细致和周到的照顾,如“通过合理调整,尽可能保持每个村寨的完整,分别划归中方或缅方;对大量边民过耕过牧的问题,采取交换或补贴的办法处理”等。[18]1010-1011在“一九四一年线”上有不少骑线寨,出现一个村寨同一家族的人由于住宅位置的不同而被划为两个国家管辖,给边民日常生活带来了不便。在这次中缅边界划分过程中对此作了合理的调整,保持了每个村寨的完整,整村划分给中国或者缅甸;“一些地区河流改道难以维持河道中心线,依据双方早已形成的统治所及和边民已有的活动范围,尊重历史关系,酌情商定过河管理地区划定边界线”[36]等。在中缅划界的过程中,对于跨境民族问题的处理得到了中缅边境地区跨界民族民众的理解和支持,促进了中缅两国政府圆满地解决历史遗留下来的边界问题。

事实证明:在解决历史遗留下来的边界问题时,对于民族问题要坚持国家利益和民族意愿相统一、尊重历史与照顾现实相统一、兼顾国家关系与族际关系相统一的原则,既反映国家核心利益至上的原则,又体现关注各民族现实需求的人性化诉求,就自然能够获得民众的支持和理解,对于解决国家之间的边界问题起到积极的促进作用。

九、坚持前瞻性的安全原则

20世纪50年代后半期,中国政府与缅甸政府谈判解决边界问题时,就期望将未来划定的中缅边界线设计成为一条“友好的边界线”,反映了中国政府在解决与邻国边界问题上具有关乎国家安全的前瞻性战略思维。1957年3月16日,周恩来总理兼外交部长在中国人民政治协商会议第二届全国委员会第三次全体会议上作《关于中缅边界问题》的专题报告中说明“就边界问题举行谈判的基本政策是依据我国的国策,即首先是争取世界形势的和缓;第二是要与亚非国家真正和平共处,把帝国主义的侵略和包围打开一个缺口;第三是预防大国主义情绪。”[15]261957年7月9日,周恩来总理兼外交部长在第一届全国人民代表大会第四次会议上作《关于中缅边界问题的报告》中再次指出“我们的国家自从开国以来在国际事务中一贯奉行的政策,就是争取世界局势的和缓,争取同世界各国特别是同我们的邻国和平共处。这个政策有利于我们国家的社会主义建设,也符合世界各国人民的利益。我国政府在处理中缅边界问题时所根据的,也正是这个基本的和平外交政策。”[8]345-346周恩来总理在谈到中缅两国边界地区民族的问题时又指出:“我们就更加需要同缅甸政府协商采取措施,使将来划定边界成为和平友好的边界,进一步发展成为边民之间的亲密联系。”[8]347周恩来总理的讲话,充分说明了中国政府对解决边界问题具有长远的、前瞻性的战略眼光与格局。1961年1月4日,中缅两国政府举行《中华人民共和国和缅甸联邦边界条约》批准书的互换仪式,周恩来总理指出“中缅两国人民渴望已久的一条永久和平友好的边界,将从此正式建立。”[37]缅甸联邦政府吴努总理说道“今天生效的这个边界条约,在我们两国之间确立了经过无拘无束的谈判后相互同意的、因而是友好的边界,一条将永久存在的边界。”[38]周恩来总理和吴努总理的讲话都反映了中缅两国政府和人民对边界条约的充分肯定,具有长远的战略远见。

20世纪60年代初期,在中国政府与尼泊尔政府解决边界问题的谈判中,两国各自提供的地图对喜马拉雅山珠穆朗玛峰归属的画法不一,存在比较大的差距。中国政府根据“互谅互让”的精神,“表示接受尼泊尔政府的画法,即把珠穆朗玛峰画在边界线上。”[39]随着中国政府与尼泊尔王国政府之间关于珠穆朗玛峰归属问题的顺利解决,周恩来总理再次指出:中国与尼泊尔“两国有天然的界限,有高而难攀的喜马拉雅山,这为我们提供了建立永久和平友好的边界的有利条件。像我们这样的边界,除了为了和平,还能有什么别的呢?我们两国应该保证永久的友好相处。我们希望中尼两国的友好关系也同中缅两国的友好关系一样得到发展。让和平共处五项原则发扬光大,光芒普遍照射到其他友好的邻国。”⑤周恩来总理的讲话表达了中国政府希望中国与尼泊尔将来永远成为友好邻国的愿望,说明了中国政府与周边国家通过和平谈判解决历史遗留下来的边界问题不是权宜之计,而是实现国家安全的长久之计,是具有前瞻性的战略部署。

事实证明:在解决遗留下来的边界问题时,中国政府要胸怀大局,展现世界大国的风采,在坚持和平共处五项原则的基础上,在边界问题的外交谈判中注意将中短期利益与远利益兼顾,且以长远利益为主,用前瞻性的战略远见来争取实现国家边界的长治久安,使中国与周边国家的边界成为一条永久的、和平的、友好的边界。

十、 结语

20世纪50年代末至60年代初期,中国政府和西藏地方接壤的缅甸联邦政府、尼泊尔王国政府通过和平谈判,顺利地解决了历史遗留下来的边界问题,为新中国与缅甸联邦、尼泊尔王国建立长期的睦邻友好关系奠定了基础,并改善了新中国在国际上的形象,提高了新中国在周边国家中的地位。中国政府在与缅甸联邦、尼泊尔王国解决历史遗留下来的边界问题时,形成了坚持国家关系正常化、坚持平等互利、坚持和平谈判、坚持睦邻安邦、坚持照顾历史与观照现实、坚持国家核心利益至上、坚持树立典范、坚持照顾边民情感、坚持安全前瞻等“九大原则”,成为了中国政府解决与周边其他国家存在的历史遗留下来的边界问题的基本准则,为20世纪60年代至21世纪初期中国政府成功地解决与周边的巴基斯坦、阿富汗、蒙古、朝鲜、越南、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、老挝等国家的边界问题树立了典范。同时,中国政府与缅甸联邦、尼泊尔王国在解决历史遗留下来的边界问题中形成的“九大原则”, 对解决与中国西藏地区接壤的印度共和国、不丹王国之间历史遗留下来的边界问题,维护国家领土完整和主权利益,加强民族团结,铸牢中华民族共同体意识都具有重要的借鉴作用。