杨小虎, 魏淑艳

(东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110169)

生态环境问题不仅限制人们追求美好生活,同时也是阻碍国家统筹“五位一体”总体布局的影响因素。2020年,党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)。《建议》强调要“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生。深入实施可持续发展战略,完善生态文明领域统筹协调机制,构建生态文明体系,促进经济社会发展全面绿色转型,建设人与自然和谐共生的现代化”[1]。因此,地方政府生态环境治理既是深化《建议》精神的积极性探索,同时也是构建国家“五位一体”总体布局的重要保障。

作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,我国生态环境治理仍处于初级阶段,面临着严峻的问题。这些问题表现在水土流失、垃圾污染、大气污染、噪音污染等方面,且生态环境现状表现为总体环境在恶化,局部环境在改善,治理能力远远赶不上破坏速度,生态赤字在一定程度逐渐扩大。这些问题产生的根源在于中央政府和地方政府之间的治理关系。从内部因素考虑,地方政府基于目标任务关注度的强弱选择性发力,造成生态环境治理的“假性繁荣”现象。从外部因素考虑,地方政府会受到来自多方利益体的影响产生独立于中央的地方利益[2]。但是,如同生态环境问题不是单一条件产生而存在,地方政府生态环境治理失效也不是单一条件作用的结果,而是多因素、复合型作用的产物。那么,哪些因素组合更容易导致地方政府生态环境治理失效?为解决这一问题,本研究选取2020年生态环境部公布的15个警示案例作为研究对象,通过模糊集定性比较方法分析出地方政府生态环境治理失效的多种组态,并在此基础上提出有效的纠偏路径。

一、 文献综述

生态环境作为一项全球性的治理问题,一直受到国内外研究者的青睐。西方国家由于受历次工业革命的影响,环境问题凸显,对生态环境治理的研究起步较早,积累了一定的经验。我国对于地方政府生态环境治理的研究起步较晚,在20世纪90年代初才在借鉴西方相关理论和经验的基础上进行本土化研究。对于生态环境治理问题,本文梳理了国内外相关文献后发现研究者主要集中于从责任归属、行政区划、公共选择以及政企关系等视角进行分析。

在责任归属方面环境联邦主义强调中央政府在区域环境治理中的主要责任[3]。杨志军等[4]认为地方政府生态环境治理困境是由地方政府的失责而导致。Oates等[5]认为环境保护的过度集权可能是无效的,地方政府在环境治理中更占优势。然而另外一些学者如Konisky[6]提出了不同的看法,他们认为强调地方政府的责任同样会带来失效问题。从地方政府行政区划的角度出发,谢宝剑等[7]认为传统的行政区域划分是导致区域生态环境治理的制度性根源。张紧跟等[8]认为过分地强调行政区域的边界不利于地方政府生态环境协同治理。杨龙等[9]认为地方政府生态环境治理缺乏刚性约束,导致权力滥用。从公共选择的角度出发,Qian等[10]认为,要素流动下地方政府之间的财政竞争增加了治理的机会成本,从而起到承诺的作用(竞争效应)。Frank等[11]认为在契约机制集合中,存在着一种机制可以有效地规避因信息不对称所产生的诸多环境治理问题。张凌云等[12]认为导致地方政府生态环境监管失效的原因在于现行中央和地方在事权和财权的不相匹配以及激励约束制度的不完善。从政府与企业的关系角度出发,聂辉华等[13]认为地方官员与企业合谋,为追求短期利益而造成生态环境问题加剧。王旭辉等[14]将生态环境恶化的原因归结为外部经济社会活动与地方政府制度环境和文化环境的“脱嵌”。

不可否认,对于地方政府生态环境治理问题,国内外学者从不同角度进行了深入研究,这些成果对于生态环境治理具有重要的价值。一方面,他们厘清了中央政府与地方政府在生态环境治理方面的责任归属,同时提出行政区划是造成地方政府生态环境治理失效的制度性条件;另一方面,他们将激励行为引入生态环境治理,同时引入企业这一利益相关者,这就为多维度分析提供了有效参考。但是,上述研究只分析了地方政府生态环境治理失效的部分成因,缺乏整体角度上多重因素组合的分析框架。实际上,地方政府生态环境治理失效是多种因素综合作用的结果,需要从整体的角度去把握。基于此,本文在已有研究的基础上从多因素组合的角度出发,尝试分析地方政府生态环境治理失效的多种因素组合,由此提出相对应的解决对策。本文的研究贡献在于将既有研究形成的失效原因进行整合,从整体角度出发,通过具体案例得出原因组态,并针对每一组原因组态提出相应的纠偏措施。另外,本文在多案例研究的基础上引入质性比较分析方法,将案例文本转化为可测量的数据,使得定性研究的主观性有所降低。

二、 分析框架

1. 理论依据:目标管理理论

目标管理理论作为管理学理论体系的重要组成部分,最初被应用于企业管理领域。目标管理的核心在于铸造共同的责任感,通过合作,将过程激励赋予其中进而达到理想效果。目标管理是以目标为导向的系统化管理方式,具体表现在三个方面:①目标管理与自我控制。目标管理既要强调目标导向,又要强调内部控制,即员工自我控制[15]21。这样通过参与式管理达到组织间要素的平衡从而保证政策具有激励性和动员性。②强调管理者责任。尽可能赋予每个管理人员的工作以最广泛的范围与权力,即尽可能将决定向下贯彻。③强调管理过程的沟通与协作。目标管理侧重自下而上的沟通与协作,各层级管理者共同协作制定与整体目标一致的各自目标。

生态环境治理作为中央交付地方政府的一项具体事务,具有明确的目标性,即改善本区域生态环境状况。在这一目标的引导下,地方政府通过内部的自我控制,包括强调主体责任、提升执行效率以及完善监管保证激励性与动员性[16]。同时,强调治理过程的沟通与协作,包括与社会组织之间建立联系,通过社会媒体传递信息等。目标管理理论为地方政府生态环境治理提供了行动指南,同时地方政府生态环境治理也是目标管理理论在政府管理领域的具体实践。

2. 框架构建

目标管理理论为我们提供了目标导向的分析框架。彼得·德鲁克[15]21认为通过强调自我控制、管理责任以及管理过程的沟通和协作能够实现既定目标。地方政府具有保护生态环境与自然资源的职能,在这一职能驱动下,地方政府需要加强主体责任的落实、提升政策执行的效率、完善过程监管模式[17]。地方政府的主体责任涵盖政府在生态环境治理中的决策、执行、监督等运行过程,包括建立完善的组织架构、有效的资金机制以及制定生态环境治理的程序、标准、措施。同时,地方政府在生态环境治理中要重视政策执行效率,包括生态经济体系、生态文化体系、生态安全体系、目标考核体系、制度架构体系等各方面政策执行效率[18]。地方政府要完善生态环境治理内部过程监管模式,包括内部监管部门的设立以及通过购买公共服务的方式引入第三方评估。生态环境治理需要多元主体参与。社会组织作为外部性力量,以“诉求-承接”的方式发挥“代议”作用。另外,作为公民了解信息的重要渠道,社会媒体表现出较高的积极性和参与能力[19]。作为一种外部监督手段,社会媒体在地方政府生态环境治理中的作用日益凸显,通过倡议、传播及动员的方式来强化身份认同,将环境治理话题由一定范围扩展到更广域的空间。由此,地方政府生态环境治理的分析框架如图1所示。

三、 研究方法与案例选取

1. 研究方法:模糊集定性比较分析

定性比较分析(qualitative comparative analysis,简称QCA)用于分析中小样本案例,主要呈现条件组态与结果之间的因果联系[20]。QCA方法的核心是集合论,然后以真值表的形式通过运算来得出导致结果产生的条件组合,即通常意义上的“组态”。QCA方法能够在深入剖析案例的基础上找到不同案例之间的共同点。本文探讨何种因素组合可以导致地方政府生态环境治理失效,应用定性比较研究方法可以得出有效的结论。QCA方法根据不同需求产生相应的技术手段,fsQCA因其允许变量条件以连续数值的模糊集形式出现,为解决既要关注变量类型又要关注变量水平范围变化的研究提供了新的思路。本文采取fsQCA方法分析不同类型变量对地方政府生态环境治理的影响。另外QCA方法对影响结果的条件变量设定作了相应规定,主要通过两种途径来进行:一种是通过对研究内容的既有文献进行回顾来确定影响结果的因素;另一种是选择研究内容的视角,通过案例分析来获得[21]。本文选择第二种方式。

2. 案例选取

定性比较分析对案例选取数量有一定的要求,一般条件变量大于等于5的情况下,案例数量在13～16或者大于16。除数量规定外,定性比较分析对于案例选取还要考虑两个原则,即同质性和多样性。同质性常以结果相似作为依据。多样性规定选取案例要涉及多类事件,涵盖不同方向。基于上述规定,本文在借鉴已有相似研究的基础上制定如下选择标准[22]:所选生态环境治理案例均为治理失效案例,以满足同质性要求;所选案例应尽可能涵盖生态环境治理的所有项目,以满足多样性要求;所选案例具有文本内容支持。据此,本文从生态环境部公布的警示案例中选取15个案例作为研究内容,见表1。

四、 变量设定与结果分析

1. 变量设定

(1) 条件变量

目标管理理论指导下的分析框架为条件变量的设定提供了思路。既有研究认为影响地方政府生态环境治理的因素包括主体责任、政策执行、过程监管、政社协同[23]以及媒体监督[24]这五个方面。因此从逆向思维的角度出发,笔者认为地方政府生态环治理失效的因素为上述五个条件的负面维度,即主体责任缺失、政策执行不力、过程监管缺位、政社协同不足、媒体监督低效共同构成地方政府生态环境治理失效的条件变量。具体变量的操作化定义及赋值标准如下。

第一,主体责任缺失。地方政府在生态环境治理中需要承担的主体责任包括上级理念的落实、设置合理的执行机构、制定完善的规章制度[25-26]。生态文明观作为党和国家治理生态环境的重要理念,具有正确的引导作用。缺乏正确的思想指引则必然导致实践的成效不足。另外,合理的组织机构设置与完善的规章制度是保证生态环境治理达到理想效果的重要基础,也是地方政府责任履行的重要表现。基于此,本文通过案例中是否存在上级理念落实不到位、组织机构设置不合理以及规章制度不完善来对地方政府生态环境治理中的主体责任缺失程度进行衡量。具体赋值依据:案例同时满足三个条件赋值为1,满足两个条件赋值为0.67,满足一个条件赋值为0.33,无满足条件赋值为0,下同。

第二,政策执行不力。公共政策作为党和国家在一定时期内实现经济、政治、文化、生态、社会等诸多方面目标所采取的行动准则,具有权威性、整体性的特点[27]。生态文明政策是地方政府生态环境治理中需要执行的主要政策,能够为其行动提供依据。然而从分析具体案例以及已有研究来看,一部分地方政府存在着政策执行不力的情况,具体表现为执行意愿不强、执行过程敷衍以及执行结果走样等情况。基于此,本文以上述三个表现作为衡量地方政府生态环境治理失效中政策执行不力的标准。

第三,过程监管缺位。地方政府在生态环境治理的监管对象包括企业与地方政府自身。地方政府需要加强对企业生产过程的监管,促使其重视生态环境的保护[28]。但现实中地方政府并未对企业生产进行全方位、全过程监管,而是抽查式地进行监管,这就很容易使得地方政府的监管失效。另外,在生态环境治理中,地方政府对自身在治理过程中的履职行为没有监管,导致地方政府成为企业的“保护伞”,肆意破坏生态环境。因此,过程监管缺位便成为制约地方政府生态环境治理的重要因素,主要表现在缺乏专门监管部门、缺乏配套监管设施、缺乏专业监管技术。基于此,本文以上述三个表现作为衡量地方政府生态环境治理失效中过程监管缺位的标准。

第四,政社协同不足。生态环境问题会存在环境群体性事件发生的可能[29]。为防止环境群体性事件产生,需要在正式决策出台前开启“社会组织参与”的渠道,以制度化规定形成代议机制。一方面,社会组织参与可以解决公民与政府、企业之间的利益纠纷;另一方面,政府也需要社会组织在组织动员上发挥作用,减轻政府的压力。然而通过分析具体的案例后发现,在生态环境治理的过程中,鲜见社会组织参与的身影。政社协同不足也会造成生态环境治理失效,具体表现为缺乏有效沟通机制、缺乏人员参与机制、缺乏资源投入机制。基于此,本文以上述三个表现作为衡量地方政府生态环境治理失效中政社协同不足的标准。

第五,媒体监督低效。既有研究表明,媒体获取利益的方式在于其发行量和受众的多寡,注重在公民之中的口碑和影响,因此更加愿意选择能够引起公众产生共鸣的事件进行报道[30]。但需要注意的是,媒体除了在一定程度上扮演利益追逐者角色之外,还具有监督政府的作用。作为一种有效的外部监督方式,媒体可以通过对环境污染问题进行披露从而达到监督政府及企业的目的。但从搜集的案例研究发现,媒体的监督存在低效的问题,主要表现在:一是地方媒体对环境污染事件报道不及时,即未在事件还处于可控状态下进行报道;二是媒体挖掘事实真相的能力不足;三是舆论引导能力不强。基于此,本文以上述三个表现作为衡量地方政府生态环境治理失效中媒体监督低效的标准。

(2) 结果变量

结果变量主要测量地方政府生态环境治理失效的程度,简单地将其进行是与否的划分不能体现失效的具体程度。因此,本文基于第二轮中央生态环境保护督察三个批次(本文撰写时,中央生态环境保护督察组第二轮第三批次督察开始实施,因此纳入考察范围)在15个案例的督察程度的基础上构建地方政府生态环境治理失效的结果指标:将被中央生态环境保护督察组多次通报的案例定义为高程度失效,赋值为1;初次被中央生态环境保护督察组通报,后续无整改定义为中程度失效,赋值为0.5;初次被中央生态环境保护督察组通报,但后续作出整改,定义为低程度失效,赋值为0。综上所述,本文构建的地方政府生态环境治理失效的条件变量、结果变量及赋值表如表2所示。

(3) 数据转化及建立变量隶属度表

将条件变量、结果变量的各项指标及赋值依据确定后,就需要搜集与案例相关作为条件变量及结果变量赋值的佐证材料,通过对材料的加工形成原始数据,进而构建出模糊集定性比较分析的真值表。本文先将每个案例进行编码,然后搜集案例的相关资料。材料收集完整后,根据条件变量以及结果变量的指标及赋值标准将文本内容转化为数据,形成案例的变量隶属度表,最终将其导入fsQCA 3.0软件进行下一步的分析。

2. 结果分析

(1) 条件变量的必要性分析

揭示单个条件变量是否构成影响结果变量的必要性条件是模糊集定性比较分析的首要步骤。衡量条件变量是否为必要性条件的标准是一致性高低,通过将前期准备的变量隶属度表导入fsQCA 3.0软件可以得到各个变量的一致性和覆盖度值,见表3。从表3分析结果可知,地方政府主体责任缺失这一条件变量一致性值为0.969,可以被视作治理失效这一结果变量的必要性条件,另外过程监管缺位一致性值为0.873,介于0.8～0.9,可以被视作影响结果变量的充分性条件。但导致地方政府生态环境治理失效并非单一变量影响下的结果,而是条件变量的不同组合导致。因此,需要对导致结果变量产生的不同组态进行分析。

(2) 条件变量组态分析

模糊集定性比较分析的重点内容在于条件变量组态的求解,在进行分析之前,需要对案例的阈值及一致性阈值进行设定。对于样本容量较小的情况,一般将案例阈值设定为1,而一致性阈值既有研究认为应不低于0.75。基于以上考虑,本文将案例的阈值设定为1,又因本文的样本容量属于中小程度,为更好地体现一致性,遂将一致性阈值设定为0.85。

通过运行fsQCA 3.0软件,可以得出导致结果变量产生的三组解,即简单解、复杂解和中间解。相较于简单解和复杂解,中间解由于将具有存在意义的“逻辑余项”纳入考虑的范畴,因而更多地被用来进行结果的解释。本文也采取对中间解进行进一步的分析,基于对结果变量的考虑,本文选定条件变量都存在的情况下所形成的中间解。在条件组态的呈现上,本文采用图示法进行展示,具体包括核心条件、补充条件以及每一个组态的一致性值、原始覆盖率和唯一覆盖率。具体结果如表4所示。

表4呈现了地方政府生态环境治理失效的三种组态,分别为C1组态:主体责任缺失*政策执行不力*过程监管缺位*媒体监督低效(政策执行不力与过程监管缺位为核心条件)。C2组态:主体责任缺失*政策执行不力*政社协同不足*过程监管缺位(政策执行不力、政社协同不足及过程监管缺位为核心条件)。C3组态:主体责任缺失*过程监管缺位*政社协同不足*媒体监督低效(政社协同不足和过程监管缺位为核心条件)。三种组态中主体责任缺失这一必要条件都存在,与前面的必要性分析结果一致,表明组态结果的效度较高。从表4也可以看到,地方政府生态环境治理失效的总体解的一致性水平较高,为0.821。另外,总体解的覆盖度达到0.731,表明所用组态可以解释地方政府生态环境治理失效73%的案例,解释力度较高。另外,唯一覆盖率也是fsQCA分析的重要内容。三个组态中,C2组态与C3组态的唯一覆盖率较高,分别达到0.112和0.129,表明有11.2%和12.9%的案例可以通过这两种组态进行解释,这两种组态也成为解释结果变量的最优组态。

(3) 稳健性检验

为了进一步检验地方政府生态环境治理失效组态的可靠性与非随机性,需要对结果的稳健性进行检验。本文采取一致性水平(一致性水平从0.874提高到0.892)和改变案例频数(将案例频数由1提高到3)两种方式进行稳健性检验,并借助张明等[31]提出的QCA结果稳健的两个标准(不同组态的集合关系状态和不同组态的拟合参数差异)进行评判。最后发现,本文的研究结论依然稳健。

五、中国地方政府生态环境治理失效的纠偏路径

1. 主体责任缺失的纠偏探讨

地方政府生态环境治理失效的三种组态中,主体责任缺失这一条件变量成为必要性变量,一方面验证了必要性分析的正确性,同时也从侧面反映出地方政府在生态环境治理中主体责任的重要程度。观测三种组态中(C1、C2、C3组态)对应的典型案例可以发现地方政府生态环保责任意识淡薄,治理过程弄虚作假追逐利益;没有严格践行绿色发展理念,对固体废物污染排查整治不到位,导致环境污染问题长期未能彻底解决。因此,针对地方政府生态环境治理中的主体责任问题,尝试提出解决办法。

(1) 建立生态环境治理目标责任机制

相较于使地方政府主动承担生态环境治理责任而言,上级政府通过压力传导将目标责任压实在地方政府身上的方式更加具有成效。因此,在生态环境治理中中央政府可以通过施压的方式与地方政府签订“责任协议”,以生态环境治理效果作为政府绩效考核的重要指标,驱使地方政府承担相应的主体责任。需要注意的是,鉴于压力型机制的弊端,也会存在诸如地方政府的策略应对、官员压力动力失衡、政府与群众疏离等问题,因此地方政府要及时与上级政府沟通,在信息共享的基础上签订协议,同时要建立公民参与机制,将解决公民诉求纳入责任履行范畴。

(2) 建立生态环境治理终身责任追究机制

面对地方政府在生态环境治理中所形成的失责困境,建立生态环境治理终身责任追究机制成为必要的纠偏路径。在地方政府生态环境治理追责上,首先要明确区分责任的不同归属,厘清政府与党委的责任、集体与个人的责任以及前任与后任的责任,针对不同的责任制定不同追责制度。另外,对于追责时效也要进行突破。终身责任追究适用于道德、行政及政治责任,但更高程度上的刑事责任具有一定的时间限制(20年)。对于生态环境治理而言,其涉及整个国家经济、政治、文化、社会诸多方面的发展,一旦出现问题将会造成不可挽回的损失,因此需要特别强调地方政府的法律责任。为突破刑事责任的失效限制,可以采取加大行政以及道德追责的力度来进行有效弥补。

2. 政策执行不力及政社协同不足的纠偏探讨

地方政府生态环境治理除履行相应的主体责任外,对生态文明政策的有效执行以及协同社会组织参与环境治理的能力也应得到必要的重视。观测C2组态中相对应的典型案例发现地方政府存在政策体系不健全的问题,造成生态环境破坏问题时有发生;亦有地方政府未认真落实国家产业政策,未遵守环保法律法规,放任企业长期违规违法生产。另外,15个典型案例中对社会组织参与情况未详细说明,尤其沟通机制、人员参与机制以及资源投入机制的建立等。因此,针对地方政府生态环境治理中存在的政策执行问题以及政社协同问题,尝试提出如下解决办法。

(1) 建立政策执行与环保理念耦合的作用机制

从地方政府生态环境治理中政策执行困境的现实角度考虑,造成这一困境的原因在于地方政府未形成正确的环保理念。从环保理念的角度去审视政策执行是具有建设性的做法,可以有效地推动地方政府以积极的态度去执行生态文明政策。另外,环保理念作为一种思想引导,必须借助一些具体的行为和工具来发挥作用,公共政策作为一种有效的治理工具可以将环保理念转化为具体的实施细则,进而通过有效执行实现既定目标。因此,建立政策执行与环保理念之间的耦合机制可以进一步深化地方政府的环保意识,同时也将增强地方政府政策执行的意愿,转变政策执行的态度以及实现政策执行的目标。

(2) 建立社会组织参与的“委托-代理”机制

社会组织因其具有灵活、高效且贴近群众的优势,在环境冲突的解决中更能得到民众的信任,另外地方政府也需要借助社会组织的力量来同民众进行有效的沟通。因此,在地方政府、社会组织与民众之间就形成了“委托-代理”的关系,相应的“委托-代理”机制也应运而生。这一机制包括两方面内容:①建立信息沟通机制。政府、社会组织及民众之间要建立完善的信息沟通渠道,同时由社会组织中的专业性信息人才以及民众中有较高群众基础的公民组成专业信息组织,以满足民众合法利益的诉求。②建立风险防范机制。社会组织要科学理性地发挥动员作用,在环境冲突的解决上,以防止社会风险发生为底线,积极引导民众采取理性的行动来表达诉求。

3. 过程监管缺位与媒体监督低效的纠偏探讨

过程监管缺位作为导致地方政府生态环境治理失效的充分性条件,在C3组态中的表现更加明显。观测C3组态相对应的典型案例发现地方政府存在监管严重失职,过程监管“蜻蜓点水”;对项目监管不闻不问、听之任之;对企业环境违法和环境管理问题长期重视不够、监督管理不力等偏差。媒体监督作为一种有效的外部性手段,在地方政府生态环境治理中具有重要作用。但观测C3组态案例发现仅有浙江衢州绿色产业集聚区环境违法问题突出案例中有地方媒体参与前期曝光,其他案例中均未发挥出媒体监督的有效作用。因此,针对地方政府生态环境治理中存在的过程监管与媒体监督问题,尝试提出解决机制。

(1) 建立“双重顾客满意度”评价机制

“顾客满意度”这一概念来源于工商管理领域,主要是指顾客对购买的产品或接受的服务已达到心理预期的程度,进而影响企业后续的战略调整[32]。将“顾客满意度”评价机制引入地方政府生态环境治理是一种有益的做法,能够从一定程度上解决内部监管与第三方评价存在的问题。对于地方政府而言,生态环境治理中存在两个客体,即中央政府与公民。这两个客体也就构成了接受地方政府服务的两个“顾客”。在此基础上便可以建立“双重顾客满意度”评价机制。这一机制包括两方面内容:一是要建立常态化公民评价地方政府生态环境治理机制,在地方政府的绩效考核中加大公民考核的分量。二是中央环保督察的常态化机制,包括常设环保督察机构来进行日常化管理,派出环保督察人员常态进驻地方政府中的职能部门,构建环保行政公署来监督指导工作。

(2) 构建“媒介融合”的监督机制

从当前地方政府生态环境治理的现状来看,媒体的监督作用未得到充分发挥,尤其随着互联网发展进程的不断加快,传统媒体逐渐在舆论监督上失去话语权。为此,要使得媒体监督在地方政府生态环境治理中占据一席之地,新旧媒体间的有效融合成为新的着力点。相较于新媒体,传统媒体尽管传播渠道单一,但其拥有强大的影响力和丰富的社会资源,通过新媒体进一步推动舆论监督的发展。另外,“媒介融合”监督机制的落实也需要法制性的保障,一方面以刚性的法律规定将媒体监督纳入社会主义法制化建设中,另一方面以法律约束网络媒体虚假信息传播等不良行为。

六、 研究结论

地方政府生态环境治理受到内部驱动和外在监督的双重影响,因此不能将研究局限在解决某一个矛盾上面,需要从多方面因素着手。基于此,本文从目标管理角度出发,构建了地方政府生态环境治理的分析框架,选取了生态环境部公布的15个警示案例,以模糊集定性比较分析方法进行研究,结论如下。

第一,内部因素驱动是优化地方政府生态环境治理的关键条件。地方政府生态环境治理有效的重要前提条件在于主体责任的履行。一方面,地方政府要继承中央政府的生态环保理念,并在其指导下形成富有地方特色的治理模式。另一方面,要在中央环保督察的激励控制下不断改革内部组织结构,通过制度体系完善和横向职能拓展进一步提升生态环境治理的能力。地方政府要善于发现和总结自身存在的问题,基于存在问题和客体需求,进一步完善过程监管的方式。

第二,地方政府生态环境治理失效是多种因素组合影响下的结果,需要结合具体案例提出相应对策。从研究结果来看,地方政府生态环境治理失效是多因素作用下的复杂因果关系问题,针对每一个组态的现实状况进行机制性探讨有助于地方政府生态环境治理能力的提升。具体包括:基于主体责任落实的纠偏路径、基于政策执行与政社协同的纠偏路径、基于过程监管与媒体监督的纠偏路径。这些路径为地方政府生态环境治理提供了新思路,但从综合性角度出发,上述路径中包含的机制并非只属于哪一组态,在具体实践的过程中可以就实际情况进行调整和替代。

尽管本文分析了地方政府生态环境治理失效的多种组态,提供了一种新的研究思路,但需要承认的是本文的研究还存在一定的局限性。就研究方法而言,需要进一步对数据进行校准。另外,尽管多案例研究可以就研究目的形成丰富的结果解释,但对于生态环境这一复杂问题而言,需要后期在多案例普遍性结果的基础上结合特殊案例进行更为细致深入的探索,这也为日后的研究拓展了新的方向。