刘永平，李 智

自20 世纪80 年代， 我国先后颁布了四十余个有关反兴奋剂的规范性法律文件，涉及体育法、行政法、刑法等部门法，初步建立起体现我国国情的反兴奋剂法律体系[1]。 其中，《反兴奋剂条例》（简称《条例》）于2004 年颁布，是我国第一部由国务院出台的规范反兴奋剂工作的行政法规， 是反兴奋剂法律法规体系的主干，对其他反兴奋剂政策、文件的制定有提纲挈领的指导意义[2]。 不过，《条例》自颁布以来，仅在个别字句上做过形式调整， 未在体系和实质条款层面修订，相较我国当前反兴奋剂工作的发展，呈现出一定的局限性。 其中的一些概念、权属内容、规则冲突需要厘清、明确和协调。 新修订的《中华人民共和国体育法》（简称《体育法》）将“反兴奋剂”单独列章（第53—第60 条），对反兴奋剂问题进行了专门规定，充分彰显了反兴奋剂工作的重要性，为《条例》的配套修改提供了契机。国家体育总局制定的《反兴奋剂工作发展规划（2018—2022）》指出要进一步完善反兴奋剂法治体系，积极推动国务院《条例》修订。为此，结合《体育法》《世界反兴奋剂条例》以及各国规定的最新变化，对《条例》修订的发展特点、基本路径进行分析论证，为《条例》修订提出具体建议。

1 《条例》修订的发展特点

现行《条例》制定伊始，反映了当时反兴奋剂的规则体系和治理水平， 展现了反兴奋剂治理的时代发展，对我国反兴奋剂立法、工作机制建立具有指引作用，是我国反兴奋剂工作规范发展、与时俱进的基础。近年来，无论是国际还是国内反兴奋剂的规则体系和运行机制都发生了较大的改变， 对我国反兴奋剂治理体系的完善提出了新的时代要求。 《条例》修订是在规则上对反兴奋剂治理工作作出的总结和回应，其时代意义不言而喻。

1.1 《条例》修订的新发展

我国反兴奋剂规则体系的形成和发展具有鲜明的时代特征。 《条例》的颁布和实施填补了当时反兴奋剂领域行政法规方面的空白， 提高了我国反兴奋剂治理工作的立法层级， 在我国反兴奋剂治理工作中起到基础性、指导性作用。《条例》在我国当时体育行业反兴奋剂制度优势的基础上， 进一步扩大了反兴奋剂工作参与主体范围， 构建了以国务院体育主管部门为中心、各行政部门协同的治理架构。在兴奋剂检查、 结果管理、 争端解决等方面作出了执行规范， 为我国当时的反兴奋剂治理工作提供了有力的法律支撑。 在国际规则和兴奋剂违规行为不断变化的情况下，我国的反兴奋剂工作始终能依托《条例》作出合法、适时、适度的调整，完善其他配套规则，从而使反兴奋剂工作能保持先进性， 并取得了很大的成效。 然而，单就《条例》本身来看，由于《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》（简称《公约》）形成于《条例》制定之后，在《公约》框架下，世界反兴奋剂规则发生了较大变化，《条例》 应该作出回应和调整。 过往二十余年我国反兴奋剂工作的成就应在《条例》中得到体现。

2022 年，我国《体育法》进行了修订，设置了反兴奋剂专章。为回应我国反兴奋剂工作的新特点、新变化、新问题，2023 年5 月，国家体育总局政策法规司发布了《条例》（修订草案），由原来的6 章47 条增至8 章71 条，包括总则、反兴奋剂职责、兴奋剂源头治理、反兴奋剂义务、兴奋剂管制、反兴奋剂教育和科研、法律责任、附则。 《条例》（修订草案）的设计充分贯彻落实了我国新修订的《体育法》的需要，聚焦反兴奋剂工作的重点、难点、痛点，推动构建更为完善的反兴奋剂治理体系， 为推进我国反兴奋剂工作提供了坚强有力的法治保障。

1.2 《条例》修订的时代特点

首先，《条例》 修订是对我国反兴奋剂法治思想和工作实践的总结与凝练， 反映了新时代反兴奋剂工作的发展。近年来，我国加快了反兴奋剂法治保障体系的构建[3]，形成了“坚决推进反兴奋剂斗争，强化拿道德的金牌、风格的金牌、干净的金牌意识，坚决做到兴奋剂问题零出现、零容忍”的工作思路。 在此指导思想引领下，我国反兴奋剂工作在立法、组织运行、教育、检查与调查、检测、保障、结果管理、程序公正等方面都取得了长足进展[4]，在《条例》的法律框架下进一步优化，基本形成了既符合中国国情，又与国际通行做法接轨的反兴奋剂管理体制。 反兴奋剂治理的价值追求与中国经验， 有必要通过修订《条例》凝练和固定。 在《条例》修订中以制度设计树立“立法推动改革”的价值取向，反映我国“纵横交叉、上下联动”全覆盖的治理体系建设的改革趋势[5]，是优化完善中国反兴奋剂治理的必然选择。

其次，《条例》 修订展现了我国反兴奋剂法律法规体系的最新变化，将保持、发展其在新阶段下“承上启下”的时代地位。我国初步形成了以《体育法》为中心，以《条例》为主要依据，以《反兴奋剂管理办法》《反兴奋剂规则》 等多个法律文件为辅的反兴奋剂法律法规体系，但《条例》灵活性不足导致体系部分脱节。 新修订的《体育法》将反兴奋剂综合治理上升到法律层面，建立了体育、卫生健康、教育、公安、工信、商务、药品监管、交通运输、海关、农业、市场监管等多部门协同的反兴奋剂综合治理体系。 修订《条例》需要充分保持其承上启下的作用，辅助执行《体育法》中的纲领性规定，衔接现有的反兴奋剂法规和政策， 并协调与 《中华人民共和国刑法修正案（十一）》等其他部门法的关系，更好地发挥各层级法律在反兴奋剂治理中的“合力”。

最后，《条例》 修订回应了国际反兴奋剂治理体系的不断变化，具有引领国际新发展的时代功能。世界反兴奋剂规则从分散到统一， 执法机构多元化发展，法律救济形式不断完善[6]。 世界反兴奋剂机构、国际检查机构、 国际体育仲裁院反兴奋剂庭形成了体育行业内相对稳固的“三权分立”自治制度框架[7]。国家政府公权力积极介入，美国出台了《罗德琴科夫反兴奋剂法案》，为美国在国际反兴奋剂治理领域内超越本国国土的长臂管辖提供了法律依据[8]。 相比之下，我国《条例》中兴奋剂违规情形、法律责任等部分条款较为笼统、滞后，未与统一的国际标准形成良好衔接，需要及时调整。 同时，《条例》的修订旨在从行政法规层面推进国际合作义务的实现， 从而进一步推动构建共商、共建、共享的国际反兴奋剂合作平台[9]，发展合作共赢的反兴奋剂“公私合作框架”和多维法治体系。

2 完善《条例》修订的基本思路

新时代背景下，《条例》的修订体现了我国反兴奋剂规则体系的重构， 实现协调和平衡反兴奋剂治理与运动员权利保障的关系， 同时是对世界反兴奋剂治理最新发展的积极回应，以国内外协同为路径，解决我国反兴奋剂工作中出现的现存问题。

2.1 以规则体系构建为目标导向

经过三十余年的积累，我国形成了以检查检测、用药管理、听证制度、对外交流等在内的一系列反兴奋剂政策和规则[10]。 但现有反兴奋剂规则在体系化上尚有提升的空间：第一，反兴奋剂规则呈“碎片化”状态，行业规则的“更新迭代”使不同位阶制度间的衔接存在滞后性。 我国反兴奋剂法律规范层级既有高位阶的《体育法》，也有低位阶的规范性文件；既有强制性的公法介入， 也有宣告性和纪律性的行业内部规范，法律治理模式较为复杂。 多元化、分层次的反兴奋剂法治体系更需要由稳定性较强的《条例》协调各层级规则的规制范围。第二，反兴奋剂多元联动综合治理机制在工作实践中可能存在一些模糊、交叉、冲突的现象，需进一步细化各部门在反兴奋剂工作中的职责与分工。 比如，根据《反兴奋剂规则》第54 条，运动员管理单位、有关全国性体育社会团体、国家运动项目管理中心、省级反兴奋剂机构、中国反兴奋剂中心都有权对运动员阳性检测结果展开调查，但相互间的权责划分和程序衔接并无明确规定，会造成职能的交叉与重叠[11]。

因应以上现象， 以规则体系构建为核心导向，《条例》（修订草案）进一步梳理我国各行政部门在反兴奋剂工作中的职责与任务。首先，厘清《条例》的功能及定位。从法律位阶层次分析，《条例》属于行政法规， 规范内容较其他行政规章、 规范性文件更加宏观，调整对象既包括体育行业内的社会团体，也包括国家机关在内的其他组织和个人。 《条例》（修订草案）明确其作为行政法规的规范作用，指引各部门在反兴奋剂工作中依法行政，以其独特的功能定位形成反兴奋剂法律体系的无缝对接。 其次，以规则架构规范各部门的权责划分和协调联动。 通过《条例》修订，全面整合了我国反兴奋剂治理架构，明确国家反兴奋剂机构的法律地位，发挥各级政府工作部门在反兴奋剂工作中协同治理的综合效能，构建政府行政部门间有主有次、分工负责、相互配合的综合管理机制。

2.2 以权利保障为核心思想

当前世界反兴奋剂规则体系逐步将运动员权益保障作为反兴奋剂工作的重要内容[12]，我国体育行业内部在实践中也对权利保障的模式和方法提供了一些可行的思路[13]。但在立法层面，《条例》对运动员权利保护还可进一步加强。 第一，《条例》对“反兴奋剂的义务”“法律责任”都进行了专章规定，强调以政府为主导打击兴奋剂行为， 更注重对兴奋剂违规行为的处罚和责任追究。 但《条例》针对体育参与者在兴奋剂检测、 结果管理和处罚中的合法权利规定较少，权利救济力度有待加强[14]。第二，新修订的《体育法》将兴奋剂纠纷纳入我国体育仲裁范围，以独立的纠纷解决制度框架和专业的反兴奋剂仲裁员名单，为我国兴奋剂纠纷提供外部救济途径。 《条例》中对兴奋剂纠纷解决的机制构建和程序衔接规范较少，在实践中可能出现体育仲裁制度与行政规制衔接不畅的问题，可操作性欠佳。

可见，修订《条例》需在权利保障的核心思想基础上，完善兴奋剂违规的结果管理、初审、上诉程序，统筹考虑体育行政管理与行业自治的关系， 明确对运动员原则性权利、 实体性权利和程序性权利的保护[15]。 2021 年版《世界反兴奋剂条例》加强了对运动员个人权利的保护[16]，《反兴奋剂运动员权利规则》（Athletes’Anti-Doping Right Act）也以专门文件的形式为反兴奋剂工作中的运动员权利保护提供了正当性和合法性的支持[17]。有鉴于此，《条例》（修订草案）中结合国际反兴奋剂规范最新动态， 充分归纳总结运动员权利的保护要求，在“兴奋剂管制”章节中从检测方法、检测规则以及处罚审查等具体程序方面，明确了对涉嫌兴奋剂违规人员实施的审查、通知、临时停赛、听证等结果管理流程，保护了运动员等主体所享有的权利[18]。 既要规范体育行业内部的程序正义，又要加强其他行政机关的监督职能，使反兴奋剂行动与运动员权利保护相协调[19]。

2.3 以国内外协同为基本路径

反兴奋剂工作全球化是解决兴奋剂问题的必要路径[20]。 作为国际反兴奋剂治理框架体系的重要组成部分，我国既要落实反兴奋剂治理的国家责任，又要加强国家间反兴奋剂的国际交流合作。第一，以健全的国家制度和完善的机构设置积极回应世界反兴奋剂组织提出的国家义务， 加深与国际体育组织的平等合作[21]。 以世界反兴奋剂组织为中心的国际反兴奋剂治理体系由于结构性不足、 独立性不强等受到公信力等方面的质疑， 打击能力和力度不足。 因此， 反兴奋剂组织和国家政府紧密合作的全球化反兴奋剂治理新模式是现阶段的改革方向[22]。第二，美国以《罗德琴科夫反兴奋剂法案》冲击国际反兴奋剂治理体系的法律框架， 以严厉的刑事措施处罚美国本土界限外的兴奋剂违规行为[23]。 面对美国单边主义的打击， 我国应在互利共赢的基础上倡导国际多边主义发展，在《公约》基础上加强与各个国家的反兴奋剂合作， 维护世界反兴奋剂法律体系的统一性与完整性， 通过国际合作推进反兴奋剂全球化治理水平的提高[24]。

为实现上述路径，《条例》（修订草案） 既从立法上体现了我国对反兴奋剂合规工作的重视， 又要推广中国特色反兴奋剂法治思想和工作成果。 《条例》（修订草案）以设立专章的形式明确了反兴奋剂教育和宣传工作的重要性。 我国反兴奋剂工作的先进经验是世界反兴奋剂领域的宝贵财富， 世界反兴奋剂机构前主席理查德·庞德曾说，中国反兴奋剂工作的最大特点是政府参与，多部门联合行动。但由于反兴奋剂舆情引导工作不足，“中国经验” 有待进一步总结和分享。 《条例》（修订草案）梳理了国家体育行政部门、体育组织、学校的反兴奋剂教育职责，并新增科学技术激励机制和保障机制等规定， 从而增强中国在国际反兴奋剂事务中的影响力和话语权， 分享中国经验，推广中国模式[25]。

综上所述，现行《条例》为我国反兴奋剂工作提供了重要法律基础和立法保障， 但在国际反兴奋剂规则不断发展、 国内反兴奋剂机制逐步完善的背景下略显滞后。《条例》的修订应契合新时代内涵，展现民族精神和制度优势，关注个人权利的实现，推进国际反兴奋剂治理体系的联动。

3 《条例》修订的现实进路

《条例》修订可以通过发挥法治对反兴奋剂事业的指导规范作用， 从而构建反映国际规则最新变化的、 政府与国际反兴奋剂组织协同合作的反兴奋剂治理范式。在明确《条例》修订的时代意义、思路和路径的前提下，建议对《条例》（修订草案）的相关条款作以下修订，以明确相关概念、定义、规范，加强权力的制衡安排，确保多元化主体合作参与，推动国际与国内治理体系的协调统一。

3.1 完善对兴奋剂定义的国内外衔接

《条例》作为我国反兴奋剂工作的专项立法，应充分落实世界反兴奋剂机构对签约方和国家政府的要求，参考世界反兴奋剂规则体系调整《条例》内容，确保我国行政法规与国际反兴奋剂治理规则的同步[26]。 其中，应考虑在“兴奋剂”定义、范围上与世界反兴奋剂体系适用的《禁用清单国际标准》相衔接。

《条例》（修订草案）第3 条与第4 条沿用了现行《条例》中采用的国务院各主管部门联合公布清单机制对兴奋剂进行定义。 这一定义突出了我国反兴奋剂工作的特色， 但未充分体现我国于2006 年签订《公约》 后国内法对国际法的转换适用。 《公约》将《禁用清单国际标准》作为附件，列明了体育运动中确定的禁用物质和禁用方法， 对签约国具有国际法上的约束力。 因此，我国作为《公约》的签约国，在采用国务院各主管部门联合公布清单机制的同时，也应重点关注世界反兴奋剂机构对 《禁用清单国际标准》的修订，及时同步相关信息。 建议在《条例》（修订草案） 第4 条设置联合公布清单机制的同时引入《禁用清单国际标准》作为兴奋剂定义的参考，在第4 条原文基础上增加 “禁用物质和禁用方法根据世界反兴奋剂机构年度《禁用清单国际标准》确定”，将参照条款作为联合公布清单机制的补充， 保障世界范围内兴奋剂定义的一致性，避免行政执法、违规认定中产生误差， 也可为刑法等其他领域定义兴奋剂提供参考。

3.2 细化兴奋剂违规类型与违规处罚方式

兴奋剂违规的认定及处罚是反兴奋剂治理工作的重点内容，也是《世界反兴奋剂条例》规范的重点问题。 《条例》作为我国反兴奋剂工作的指导性法律文件， 应该进一步加强我国兴奋剂违规认定及处罚工作的统一性和准确性， 保证兴奋剂违规处罚可以在可预见的范围内统一实施， 以防止兴奋剂纠纷的产生。

第一，2021 年版《世界反兴奋剂条例》将列举的兴奋剂违规行为增加至11 条，主要分为检测阳性兴奋剂违纪和非检测阳性兴奋剂违纪两类。相较而言，现行《条例》第三章第22 条第1 款列举了3 种兴奋剂违规处罚的类型， 数量偏少， 相对简单。 《条例》（修订草案）删除了该条款，未详细列举兴奋剂违规的具体类型。同时，新修订的《体育法》也未详细列举兴奋剂违规类型， 因此规范我国反兴奋剂法律体系内的兴奋剂违规类型这一工作应由《条例》来完成，以明确违规认定，也为刑法等其他法律提供参考。建议《条例》修订进一步细化兴奋剂违规认定和处罚的类型，采用“列举＋概括”的形式，结合《世界反兴奋剂条例》和我国《反兴奋剂管理办法》的规定，从检测阳性和非检测阳性两个方面总结我国体育社会团体主要打击的兴奋剂违规类型。

第二，现行《条例》第40 条规定了运动员辅助人员兴奋剂违规处罚的后果， 但违规处罚规则相对宽松，有待调整。 《条例》（修订草案）在第七章“法律责任”中优化了对运动员辅助人员违规处罚的表述，但在处罚期限表述为“一定时限内”，可能导致处罚中自由裁量权的过度适用。 《世界反兴奋剂条例》的要求包括：一是，通过立法处置兴奋剂违规官员；二是，对过去6 年内因兴奋剂违规而受罚的人员不予任用；三是，不干扰国内反兴奋剂检测实验室的活动等[27]。建议结合《世界反兴奋剂条例》和我国的《反兴奋剂规则》《国家体育总局兴奋剂违规责任追究办法》，加强对兴奋剂违规单位和政府工作人员的监督管理与责任追究。 将运动员辅助人员故意的兴奋剂违规行为禁赛期增加至4 年， 且其他处罚方式上也应满足《世界反兴奋剂条例》要求的政府工作义务。

3.3 新增兴奋剂纠纷解决机制

新修订的《体育法》设立了“体育仲裁”专章，国家体育总局发布的 《体育仲裁规则》《中国体育仲裁委员会组织规则》 也于2023 年1 月1 日起施行，给我国兴奋剂纠纷解决带来了新突破。 目前，《条例》（修订草案） 仅在第49 条规定：“兴奋剂违规处理中发生的纠纷， 当事人可以向中国体育仲裁委员会申请仲裁。”建议《条例》在兴奋剂争端解决机制上尝试模式创新，实现规则引领，为进一步完善兴奋剂争端解决设立专门条款，建立既符合中国国情，又与国际接轨的兴奋剂争端解决机制。

第一， 明确中国体育仲裁委员会在我国兴奋剂纠纷解决机制中的地位， 统一规范兴奋剂纠纷的上诉解决途径。 中国体育仲裁委员会于2023 年2 月11 日成立，其独立的仲裁程序设置符合世界反兴奋剂机构及国际体育仲裁院对国家纠纷解决机制公正性的要求[28]。同时，中国体育仲裁委员会为兴奋剂纠纷设置了专门的仲裁员名册， 进一步加强了对兴奋剂纠纷解决的专业性[29]。 因此，根据《世界反兴奋剂条例》第13.2.2 条及我国《反兴奋剂规则》第136 条，中国体育仲裁委员会是现阶段解决我国国内兴奋剂纠纷的唯一适格主体。 建议在《条例》中明确中国体育仲裁委员会在我国多元化兴奋剂纠纷解决体系中的地位， 并通过授权条款完成与体育仲裁规则等相关法律的衔接。

第二， 划定中国体育仲裁委员会在我国兴奋剂纠纷解决领域内的管辖范围， 完善体育仲裁与现有多元化兴奋剂纠纷解决机制的衔接。 根据《体育法》第92 条及我国《体育仲裁规则》第3 条的规定，中国体育仲裁委员会的受案范围主要包括竞技体育活动中运动员等因不服相关主体的管理行为而引起的纠纷，暂不涉及全民健身、青少年和学校体育等领域的体育纠纷[30]。 相较之下，《条例》规制范围更广，不仅包含青少年和学校体育、 全民健身等领域的反兴奋剂治理， 也涵盖了体育主管部门和其他行政机关及其工作人员的法律责任问题。因此，需要在《条例》条文中明确体育仲裁机构的管辖范围， 避免实践中产生管辖权冲突。同时，应明确体育仲裁对兴奋剂争端解决的权威性和终局性，有效协调体育自治、政府监督和司法管辖之间的关系， 更好地与国际体育治理结构衔接协调[31]。

综合以上两点， 考虑到行政法规的稳定性和可操作性， 建议参考 《体育法》 和我国 《反兴奋剂规则》，将《条例》（修订草案）第49 条修改为：“对体育社会组织、运动员管理单位、赛事活动组织者按照反兴奋剂管理规定作出的取消参赛资格、 取消比赛成绩或者禁赛处理决定等不服的， 可以向中国体育仲裁委员会申请仲裁。 体育仲裁委员会的设立办法和仲裁规则另行规定。 ”

4 结束语

修订我国《条例》是现阶段构建完善的中国反兴奋剂治理体系的法治化要求。 《条例》修订不仅需要从中国国情出发， 总结我国过往先进的反兴奋剂工作经验，充分实现机构权责划分，还需要关注世界反兴奋剂治理体系的最新变化， 强化国际和国家间的协同治理模式构建。 通过《条例》修订，回应新修订《体育法》的最新变化，将现有“碎片化”的反兴奋剂法律法规串联成一个逻辑整体， 引领我国反兴奋剂规则体系的完善， 进而推动世界反兴奋剂法治体系发展，实现“公”“私”合璧的反兴奋剂治理框架，为政府参与反兴奋剂治理提供范式。