□唐 超，李国辉，陈明妤

（广东技术师范大学管理学院，广东 广州 510642）

1 研究背景

统筹城乡发展既是“十四五”时期促进河源市高质量发展的战略部署，也是河源市打造粤港澳大湾区东北部核心城市的主要路径。《2021 年河源市政府工作报告》明确提出“协同推进城乡建设，补短板、强弱项，努力破解发展不平衡不充分问题”，标志着统筹城乡发展是“十四五”时期河源各级政府的重要任务，需要提升城乡融合发展质量，推动城乡深度融合。近年来，河源市城乡建设取得了较快发展，尤其是灯塔盆地国家现代农业示范区成功列入广东省城乡融合发展省级试点市县试点名单，村庄保洁实现全覆盖，全面建成市县（区）统一政务信息资源共享平台、实现大部分事项“一网通办”。尽管河源市城乡建设取得瞩目的成绩，但离城乡一体化仍路途艰辛。

已有文献主要聚焦于城乡统筹的内涵、实施路径、主要障碍和具体影响的研究等方面。在内涵方面，学者主要从城乡一体化和资源配置的角度对统筹城乡发展内涵进行解释，认为统筹城乡发展要实行统一管理，摒弃城乡不平等、城乡分治的发展思路，促进要素合理流通[1-2]。进入新发展阶段，统筹城乡发展的典型特征是城乡融合发展[3]，本质是实现工农城乡的共享发展和高质量发展[4-5]。在实施路径方面，统筹城乡发展的实施路径主要有土地利用[6-8]、技术变革[9-10]、劳动力市场转折[11]、社会金融化[12]、生产要素流动[13-14]等。在障碍方面，主要有城乡生产要素流动不顺畅、城乡公共资源配置不合理、城乡生态环境建设不平衡、城乡基础设施不完备、现代农业产业体系不健全等[15-18]。综合来看，已有文献多从理论上对统筹城乡的内涵和实施路径进行总结，缺少典型实践经验的总结，例如统筹城乡发展水平如何测度、存在哪些关键制约因素等[19-21]。这些问题的回答对“十四五”时期河源市和我国其他地区统筹城乡发展有重要启示。

2 河源市统筹城乡发展现状

2.1 城乡居民人均收入水平不断提高

近年来，河源市城乡居民人均可支配收入整体呈增长趋势。如图1 所示，2010—2020 年，河源市农村居民人均可支配收入和城镇居民人均可支配收入逐年稳步提升，其中，城镇居民人均可支配收入提高了2.1%，农村居民人均可支配收入提高了2.6%。河源市城乡居民人均可支配收入差距问题得到了显著改善；城乡居民人均可支配收入差距指数从1.9 减少到1.6，城乡收入差距指数呈缩小趋势。与全国城乡收入差距相比，河源市城乡收入差距低于全国平均水平，但高于国际警戒线。

图1 2010—2020 年河源市城乡居民收入差距情况

2.2 城乡居民消费支出差异较大

2012—2020 年，河源市城乡居民人均生活消费支出呈快速增长的趋势，但城乡消费类别仍存在一定的差距，见表1。总体来看，城镇居民人均消费支出总体高于农村居民人均消费支出。从消费类别来看，无论是城乡居民衣、食、住、行的人均消费支出情况，还是教育、医疗等其他产业的人均消费支出情况，城镇居民人均消费支出明显高于农村居民。

表1 2012—2020 年河源市城乡居民人均生活消费情况

2.3 城乡要素流动不顺畅

2010—2020 年，河源市城镇人口比例从16.88%增加到48.5%，上升了32 个百分点；城镇居民人均住房建筑面积从2010 年的5.84 m2扩大到2020 年的43.2 m2，增长了近7 倍；通过金融借贷融资等渠道，2010—2020 年河源市城乡资金流出累计达1 821.8 亿元。虽然每个时期城乡流动的要素类型不同，但河源市城乡要素流动主要从村流向城镇，其中人口要素、土地要素和资金要素等主要要素流动的规模较大，见表2。

表2 2010—2020 年河源市城乡要素流动情况

2.4 城乡产城融合有待提高

表3 为2010—2020 年河源市产城融合的情况。从整体上来看，城乡私营企业数量、个体工商业户数、雇佣人数（从业人员）都在逐年提高。从产业结构类型来看，河源第三产业批发零售业和住宿餐饮业以及社会服务业和第二产业的建筑业户数增加较为明显；2021 年第一产业农林牧渔业户数较2010 年增加了5倍，已经累计达到2 540 户，但整体增加速度与其他产业相比较迟缓；采矿业、电力燃气等私营企业户数增幅不显著。从经济上来看，第三产业生产总值从2010 年的1 702 579 万元增至2020 年的5 911 576 万元，生产总值是第二产业的1.6 倍、第一产业的4.3 倍。

表3 2010—2020 年河源市城乡产城融合情况

3 “十四五”时期河源市统筹城乡发展存在的问题

3.1 城乡间要素流动不畅

由于城乡二元结构，人口、土地、资金等要素在城乡之间流动不顺畅，阻碍了城乡融合发展。河源市存在城乡要素之间流动不顺畅的现象，主要表现为农村可流动要素类型较少，并且城乡要素双向流动性不高。截至2020 年，河源城镇人口比例达到了48.5%，大量技术人才涌向城镇，农村地区的农林牧渔业等产业建设力量严重不足，究其原因，在统筹城乡建设过程中，技术人才优势在农村地区的农业建设方面没有得到充分发挥。在金融信贷贷款资源分配方面，金融机构在农村投放信贷资金的比重低于城镇，2020 年河源各项贷款共约1 572 亿元，其中农村贷款投放共约624 亿元，市区贷款投放共约948 亿元，信贷资金投放偏重于城镇。城镇和乡村统筹发展地位同等重要，但存在城市建设更重要的思想误区，原因可能是对城乡总体统筹规划的不重视。

3.2 城乡产业支撑不足

目前，河源市城乡统筹建设中存在产业结构不合理问题。河源市产业支撑不足，其中农林牧渔业、采矿业、电力燃气及水的生产和供应业、交通和通信业等产业建设仍有待提高。具体来说，农村地区第一产业农业发展统筹规划不足，人口、土地、资金等要素没有进行充分统筹规划；在第三产业服务业方面，农村地区的第三产业发展严重不足，交通和通信等现代服务行业更是缺乏统筹考虑。第一产业和第三产业是城乡统筹最主要的两个影响因素，要想实现城乡统筹发展，必须提高城乡产业融合深度。

3.3 城乡基础设施建设滞后

在城乡基础设施建设方面，未充分考虑农村公共基础设施建设。河源市财政支出侧重于城镇，倾向发展建设金融、企业，对于公共基础设施特别是农村地区建设投入较少；部分农村街道、运动场所、绿化等基础设施建设只是停留在规划中，没有落实到位，由于城镇人居环境建设不断完善，吸引更多农民流向城镇。

在人居环境建设方面，城乡整体水环境、空气污染和噪声污染比较严重，城乡环境保护统筹不到位。

在基层党建方面，农村地区政治体制建设发展滞后，统筹考虑不足。

在农业资源投入方面，政府财政支出比重偏小，据2020 年河源市政府数据统计，农、林、水等产业在财政预算支出中仅占0.13%。长此以往，将影响农村发展建设进程，阻碍河源市统筹城乡发展进程。

3.4 城乡土地利用效率不高

从土地利用情况来看，全市土地面积15 654 km2，耕地保有量0.14 万km2，土地使用率约占全市土地面积的22%，城乡土地面积未能得到充分利用。

从人口密度来看，表现为城镇人口比例逐年增加，城镇土地利用率较大。从建设用地来看，表现为第三产业结构不断增加，第一、第二产业没有统筹考虑，特别是农牧渔业、工业、建筑业等行业建设用地使用效率不高。

从经济上来看，表现为第二、第三产业总产值不断增加，第一产业总产值增速缓慢。

总体来看，河源市城乡土地利用率整体水平不高，对土地利用率的整体统筹规划有待加强。

4 “十四五”时期河源市统筹城乡发展优化路径

基于河源市统筹城乡发展存在的城乡之间要素流动不顺畅、城乡基础设施建设滞后、城乡产业支撑不足、土地利用效率不高等问题，提出如下优化路径。

4.1 健全统筹城乡要素流动机制，加强城乡融合深度

健全的城乡要素流动机制是生产要素在城乡间双向流动的保障，政府部门应统筹管理规划。

一是要完善城乡要素流动政策，落实资金投入、人才技术、市场准入制度等方面相关政策，如增加农村财政支出、激励相关企业在农村进行生产经营、改善乡村环境、扩大农村要素可流动类型等，深化农村改革，促进农村经济发展。

二是通过制定要素流动管理机制，提高农村居民对城镇要素可获得性，推进城市和乡村发展体系衔接。

三是编制城乡地区的投入和产出表，监测城乡要素流动程度，提高城乡之间要素流动能力和水平。

四是构建城乡统筹环境评价体系，提升城乡形象，打造具有可推广性和可操作性的城乡统筹模式。

4.2 以优化产业结构为重点，提升城乡统筹发展能力

河源市各级政府应以灯塔农业科技园区、“双区”对接建设为重点任务，优化产业结构，提升城乡统筹发展能力。

一是农业科技园是衡量农业发展水平的主要标志，需要通过农民、企业以及其他多个行业多方合作来实现，有利于带动乡村产业发展，提升城乡统筹发展能力。

二是河源市是灯塔盆地国家现代农业示范区，灯塔盆地交通便利且旅游资源较为丰富，河源市应利用这一地理区域优势，加快“双区”对接建设，加强农村和城市的产业衔接，利用城市人才、技术优势带动农村发展，产业结构链越集聚，社会经济效益越高，从而推进河源城乡统筹的发展进程。

4.3 加大城乡统筹资金投入力度，完善城乡基础设施建设

资金投入是保障城乡统筹发展的前提和基础，为保障统筹城乡发展建设工作顺利开展，政府部门应加大资金投入力度，完善城乡基础设施和配套设施。

一是通过多渠道、多方面进行筹资，扩充统筹城乡发展建设资金储备，积极引入外商投资项目和资金，解决城乡基础设施建设资金不足问题，为城乡统筹接下来的工作提供支撑。

二是解决因资金问题而阻碍城乡统筹发展建设，确保财政支出的合理使用。

三是制定信息统计和管理制度，确保城乡统筹评价的科学性。

4.4 加快农村土地利用转型，激发农村地区发展活力

提高城乡土地利用效率，有助于城乡融合发展，更是统筹城乡发展的重要途径。

一是相关政府部门应对乡村土地进行转型改造，改变农村传统单一农产品供给的现状，构建具有生态、休闲、生产、文化多功能的现代乡村，如农家乐饭店，生态旅游、特色文化节等活动项目，吸引外来企业投资，激发农村地区经济发展活力。

二是出台生态、环境、管理等相关政策，避免土地资源过度开发、环境污染、生态失衡等问题出现，提高土地可持续发展能力。