香港和日本地铁TOD发展模式对西安地铁建设的启示

2023-03-22□毕妤

交通企业管理 2023年1期

□ 毕妤

一、TOD 概念与背景

TOD（Transit-Oriented Development）即“公交导向开发”，是以公共交通为导向的城市开发模式，即主要通过快速链接城市公共交通系统与城市核心区来减少交通时间，以高密度的建筑形式和功能复合提高土地的利用价值TOD 模式，也称为“交通引导开发”。它由美国规划学者彼得·卡尔索普1989年提出，是为了适应当时美国的城市无限扩大而采用的这种以公共交通为主导的城市规划方式。以地铁车站为核心，以400 ～800米（约5 ～10分钟徒步车程）的半径实施高密度发展，建立能够适应居家、办公、商务、休闲、交通、娱乐等需要的综合性街区，达到工作生活环境的和谐一体化。TOD车城一体化工程把多元化的都市设施集中布局于公共交通车站附近，建立人气聚集、交通快速、便捷的都市生活，使人们真正做到自主发展、自我生存。

二、香港和日本地铁TOD 发展模式及异同

全球及世界范围内的高密度人口的国际都市，包括日本东京、大阪、中国香港、新加坡等，均采用了TOD综合发展模型，优化了都市空间结构，重塑城市形态，提高了都市能级，并成为都市活力提升的重要范本。

1.香港地铁TOD 发展模式及特点

香港西九龙市区面积有限，人口密度大，采取填海模式解决人多地少的局面。为了克服填海土地偏远且远离市区，住宅无法实现售卖，采取了开通地铁直达市区，以吸引无力承担在市中心置业的消费者在郊区购买住宅。随着商业、教育、交通设施等配套设施不断完善，香港西九龙TOD 成为香港TOD 发展范本。截至2020年，80%的香港居民依靠地铁巴士等公共交通出行，45%的香港居民居住在地铁500 米范围内。

香港地铁公司作为世界上少数盈利的城市轨道交通企业，采取“轨道+商业”的模式，一方面完成交通和用地规划，另一方面有高品质及可靠的交通服务作为保障，地铁可以发挥规划和安排生活的作用。通过在公共交通节点附近实施复合空间和高密度发展，重新调整城市用地资源的配置，带动城市交通空间结构的变化，建立轨道交通沿线独特的物业和城市开发形式，增加都市空间和发展功能，从而实现综合开发的效益反哺轨道交通投资和经营的巨额资本缺口。TOD 模式成为了大型城市的轨道交通建设和支持城市可持续发展的必由之路。

世界上轨道交通发展成熟的大都市其轨道交通经营主要依赖政府财政补帖，如首尔的轨道交通经营平均每年亏损约20 亿元人民币，而巴黎票务投入仅能覆盖经营成本40%，伦敦轨道交通经营则由政府负担100%的工程投入和经营投入。然而，香港地铁高度市场化，盈利率高居世界地铁城市前列。

2.日本地铁TOD 发展模式及特点

（1）运用民营资本创造盈利机会。日本成熟的TOD模式也同样处于盈利模式。民营铁路在日本TOD发展模式中作用发挥明显。东京首都圈44.16%的出行由市郊轨道进行，其平均日客流量超过3 000 万人次。日本都市地铁的许多主要运营主体，包括日本公营轨道交通、私铁企业、第三经营部门，日本铁路建设公团，以及东京都轨道交通株式会社等，形成互为补充、互相竞争的关系。

日本采用了区别于一般铁道建设的方法促进了城市的发展。一般的铁道建设方法是，当存在着两个共同发展动力的既存的城镇后进行建设，其容易产生“交通追随型”。而日本则采用了逆向方法，以城市轨道交通建设促进经济开发，利用城市先行建设轨道交通系统以实现城市沿线发展的多元化经营。日本私铁的开发经历了购买铁道建设土地—购置车站附近的储备土地—敷设轨道并建造新站房—开发站点及附近农田、房屋等不动产建设—利用轨道车站附近建立的企业，带动沿线经济，保证稳定的收益来源，最终日本私营铁路通过获取土地加以开发来实现商业价值弥补铁路经营造成的损失。

（2）站城一体化，地铁TOD 垂直发展。日本TOD体系现已成为“站城一体化”，以枢纽站为都市的服务核心，与附近社区实现了一体化发展。以新京都车站TOD 系统为例。新京都车站不但是都市的服务核心，而且是日本知名的观光目的地，年均客流达到了4 000万人次以上，涵盖了旅馆、剧场、百货公司、商店、都市公共空间等设施。在经营业务上，从单一的城市轨道交通开发转为的地产开发，并同时介入到百货公司、休闲场所等的商业运营中，同时进一步寻求利用地铁对建筑物所带来的升值机会，并逐步成长为混业经营公司，其运营公司更侧重物业开发、铁道运营等不同业务单元模块。日本的TOD 开发因为“站城一体”，可以带动城市区域开发，不仅达到了本身的可连续运行，同时联合利用道路物流设计与建筑、用地开发等，推动了建筑的进一步开发。

日本国房地产的高度私有化，由于建设时间、周期等原因，铁道企业在原有的TOD 建设时，往往是在原建筑上加以翻新改建。比如，JR 博多城，因其地处九州铁路网的中心日本福冈市，而成为了全国铁道企业（JR ）TOD 发展的典范，TOD 面积高达20 万平方米，堪称“九州和东南亚的新玄关”。JR 博多城由原站房改建而成，由于原站房地处最大密度的城市中心区而没有扩容余地，因此JR 企业利用现有空间加以提升，建设了11 个商铺和1 座屋顶花园。目前，JR 博多城TOD 面积约为原站房的6 倍，其商铺面积比例超过了50%，为日本首位。车站综合楼原为AMU 博多商场商城，并引入了日本百货公司阪急百货公司店，城市功能完善。

综合来看，日本东京TOD 模式以私企为开发主体，通过政府“政策引导+市场开发”主导来实现，香港TOD开发模式以公有的港铁为开发主体通过“轨道交通+物业”模式发展，西安地铁TOD 均可以借鉴建设实践经验。

三、西安地铁TOD 建设优化的必要性

截至2022年6月30日，我国内地共有51 个城市投运城轨交通线路9 573 公里，其中，地铁7 529公里。2022年上半年全国主要城市轨道交通系统运行的总里程排名中，西安以252.62公里位列第九位，2021年全年西安地铁客运量10.2亿人次位列全国第七位，客流强度位列全国第三位。西安地铁已形成“8 线运营，7 线共建”的局面，到2025年将建成12条地铁线路，预计轨道交通将承担西安60%的公共交通出行。地少人多的城市终将采用TOD，以站点400 ～800米为半径范围，建立起交通、居住、工作、商业等功能一体的站城一体化中心是必然选择，西安TOD 建设发展前景广阔。

在《我国综合立体公共交通网络发展规划大纲》中，针对TOD 的开发提出，要推进城市枢纽一体化发展，遵循站城合一，产城结合、综合开放的原则，进行开发空间预留、建设用地空间控制，发展时间统筹。但是，目前西安TOD地铁建设还处于以场段上盖开发为主的阶段，同时，民众对其品牌认可度不高、地铁运营公司欠缺开发经验，需要向国内外其他地铁TOD建设发达成熟的城市学习。另外，西安地铁和我国多数内陆地区地铁公司一样，绝大多数为国有企业，为实现社会公益化，地铁票务收入和地铁建设、运营成本不对等，地铁公司亏损严重，而香港地铁和日本地铁盈利状况良好，可从中借鉴学习建设思路和经验。

四、香港和日本地铁TOD 发展模式对西安地铁建设的启示

西安地铁TOD模式发展至今经历了三个阶段：第一阶段“轨道交通追赶城市建设”。西安市进行的TOD模式探索不是由交通引导城市区域发展，初衷是要缓解出行压力，集中于人口密集区和已开发成熟区。例如，小寨、北大街站，其标志性建筑例如赛格购物中心、西安国际贸易中心、飞旋广场、大兴善寺等在地铁2 号线建设以前便存在。这些建筑大多高容积率，可再开发空间极少，规模和业态难于地铁物业一体化。第二阶段“大建设+大开发”。在一系列规划重塑、功能重组和产业重置之下，一些交通枢纽或换乘站发展为TOD。第三阶段，我国将支持在城市地下铁道上覆物业中建立相应数量的社会保障性出租房屋，以及《西安市“十四五”保障性租赁住房发展规划》中倡导强化公共交通导向的TOD模式的背景下，西安地铁逐步开始尝试主导二级开发。例如，2022年7月西安市住建局公布的西安地铁5 号线雁鸣湖站保障性租赁住房项目，作为西安第一个国家住建部推广的轨道交通引领示范保障性租赁住房项目得到了业界的广泛关注，西交轨道公司将其定义为西北地区首个融合轨道交通站点与保障性租赁住房及其配套商业的综合开发项目。根据香港与日本港铁TOD 运营方案的最佳实践，可以得出如下启示。

1.加快站点向站城转变

西安地铁三期规划的建设完成，西安地铁换乘点将直接增加到37 个，换乘站作为“站城一体化”TOD模式的潜力区域，大概率将成为片区中心，是城市格局的重构契机，更是助推大城市转型升级的“利器”。根据仲量行研究结果：西安市的249个地铁站点中，具备TOD 开发属性的地铁站点共有38 个，占总站点数的15.3%，其中包含一般站点21 个、换乘站点17 个。从价值属性来看，这些站点具备商圈属性的有18 个、商务属性站点10 个、产业属性站点5 个、文体属性站点11 个、复合属性站点8 个。

双寨站是西安市首个高架地下“零距离”换乘站，跨度达500 米，是普通车站的2 倍，依靠全运会开发的奥体板块，在TOD 开发方面已经初步展示出集商业、居住、休闲于一体的TOD 雏形。但是，无论双寨站，还是以赛格为代表形成的小寨站TOD、以熙地港为代表的行政中心站TOD，均是在二级市场上依靠房地产开发商等企业进行投资，参考香港、成都等轨道交通集团，改变“交通追赶城市建设”的模式，应逐步主导二级开发，推进TOD 模式的深度应用，为城市创造重要增长级。西安轨交集团在多个招标公告中也已经提出了TOD 概念，10 号线规划打造成“一条TOD 开发的中轴线”，15 号线将统筹实施TOD站点一体化综合开发，2022年7月莲湖区政府规划提出以地铁8 号线为依托的红庙坡TOD 项目将争取纳入2023年城市更新计划。

2.塑造产城相融的消费场景、生活场景等推动TOD 站城模式发展

TOD 将运用其交通便捷性能有效引导和形成城市消费人口的聚集，并通过对立体化的城市商业空间的纵向开发与利用，逐步形成了“地下商铺+地上集中商铺+地铁连廊商铺”的立体化消费空间，并着眼城市层级、片区级、邻里级的消费格局，以差异化方式布局大体容量、全业态的复合型商场，景观化、情景式的公园型商场，以及小而美、特色化的社区式商场。同时，将现代商业与生活美学空间结合，打造艺术、人文、时尚、商业的融合体，引入新零售主力店，满足年轻化、时尚化消费体验，营造全客层覆盖、全时段运营、全业态融合、一站式满足的站城空间。对于老城区，如钟楼站、北大街、大差市站，基于传统商业的衰落，多家大型商业中心破产停业，可学习日本福冈JR 博多城，优化地铁TOD，创新设计驱动，完善城市休闲功能、加强TOD 综合体的商务功能等。

3.构建TOD+智慧交通+智慧城市系统

采用建筑数据模型（BIM）、城市信息模型（CIM）等现代信息技术，建立了城市TOD 大数据底座，形成了数字孪生TOD，以实现地上建筑物、结构、客流活动、运输调度、库内设备和地下管线、管廊等的可视化显示、可视化控制，实现站点管理数字化智慧化升级，统筹图像采集终端和感知终端的布局和应用，稳步推进“智慧+”城市TOD 运营管理的深度融合。同时，将潮流商业、产业办公、高端居住、交通枢纽融入未来数字智慧场景，创造数字智慧交通+数字智慧城市。