申宇冰 徐州全

(山西省财政税务专科学校,山西 太原 030024)

一、研究县域财政运行综合绩效评价的必然性

县域作为地方政府财政体系的基础单位,承担着提供一系列公共产品和服务的重要责任。随着财政预算绩效管理的深入推进,国家对县域财政运行综合绩效评价越来越关注。对县域财政运行的综合绩效评价不仅深刻影响地方财政的健康和可持续性,也直接或间接地决定了该地区居民的生活质量和社会福祉。为此,构建一套科学、合理的县域财政运行综合绩效评价体系显得尤为重要。该体系将助力地方政府优化财政综合管理,实现更有效的资源分配,促进经济和社会的平衡发展。

研究县域财政运行综合绩效评价具有重要的理论和实践意义。在理论层面,县域财政运行综合绩效评价作为一个全新的评价模式,融合了项目、部门、政策等多个层面的绩效评价,更加全面系统地反映了财政运行的实际情况,有助于加深对财政运行规律的认识,推动财政理论的创新和发展。在实践层面,通过县域财政运行综合绩效评价,可以更精确地评估县域财政资金的使用效率和效果,更科学地进行财政决策和管理,更有效地提高财政运行的规范性和可持续性。此外,县域财政运行综合绩效评价能够提高财政透明度,增强公众对财政运行的理解和信任,为社会经济的持续健康发展提供更有力的财政支持。因此,研究县域财政运行综合绩效评价对于推动财政改革、提升财政管理效能、促进社会公平公正具有重大价值。

二、县域财政运行综合绩效评价的研究现状

随着县域财政运行综合绩效评价理念的推广,各地开始尝试构建自己的评价体系。但由于地域、经济、文化等差异,各地的实施现状存在较大差异。总体来说,这些指标体系都力图从不同维度全面评价财政运行的绩效。北京市以“五性”维度体系为代表,旨在通过一系列具体指标回答财政运行的基本问题,如“钱是否够用”“成本是否节约”“管理是否规范”等。山东省的指标体系强调了财政可持续发展和全面“体检”,并尝试通过详尽的评价指标来推动预算管理规范、财政发展健康等目标的实现。浙江省、江西省等地采用以“财政管理+政府履职”为导向的评价体系,注重政府履职状况的量化,尝试将财政管理和政府履职综合起来评估。总的来说,各地的经验为构建和优化财政运行综合绩效评价指标体系提供了重要参考,但山西省仍需要根据地方特色和实际需求进行调整和完善,以提高其适应性和准确性。

三、县域财政运行综合绩效评价指标体系的构建——以山西省A县为例

(一)A县财政运行基本情况

山西省A县2022年全年常驻人口为260 081人,总面积为1 178平方公里。全县地区生产总值为448.92亿元,排名居所在市第二位;增速8.8%,排名居所在市第三位。全县地区生产总值三大产业结构的比重为1.93∶81.55∶16.52。A县2022年一般公共预算收入完成264 291万元,占年初收入预算任务236 433万元的111.78%,一般公共预算支出为352 690万元,同比增加30.45%,增支82 336万元。

(二)指标体系设计的关键点

1.绩效指标框架设计理念。财政运行综合绩效评价指标体系的设计理念汲取了来自不同地区的成功实践经验,强调财政运行综合绩效评价与财政管理综合绩效考核的联系与区别,关注社会、经济和环境绩效,使其更广泛地反映地方政府的多元职能。按照“财政运行行为—政府预算实现的产出和结果”的分析框架,围绕A县2022年度预算管理工作重点、国家及山西省战略任务、省直管县财政体制改革目标、山西省政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见,突出政府财政运行在基本公共服务领域及其他战略性支出方向上发挥的效益、财政可持续性、社会公众及市场主体的满意度,构建A县政府财政运行综合绩效评价指标体系。

此外,在设计过程中采用逻辑模型(LM)及相关方法以系统性的方式衡量政策和项目的效果,明确政策目标和预期结果,提高财政资源的配置效率。综合上述设计理念,A县财政运行综合绩效评价指标体系旨在最大化利用公共资源,提升政府绩效,推动地方高质量发展,满足市民需求,促进社会全面进步。

2.界定政府财政综合运行成效维度与边界。对于产出评价,应结合A县政府财政预算管理工作重心,深化预算管理制度改革实践,重点评价重大战略任务、重大投资项目和重点民生项目完成情况。对于结果评价,要避免将财政运行结果等同于政府履职绩效,不合理地扩大财政运行成效的倾向,要突出政府财政运行公共领域,尤其是基本公共服务领域及其他战略性支出方向上发挥的效益。

3.强化成本控制理念。成本控制是财政运行综合绩效评价的核心。为实现高质量的发展和避免不必要的浪费,应深化对投入与产出比的重视,避免不计成本、铺张浪费和好大喜功的行为。因此,现有的评价指标增加了重大项目的成本控制以及落实过紧日子要求等评判标准。

4.评价标准的确定。确立评价标准是衡量财政运行状况的关键。各地的差异性、开展绩效评价时间短和缺乏经验,导致目前各地绩效标准体系尚未形成共识,构建A县政府绩效评价标准困难重重。因此,在深入研究财政综合绩效评价基本规律的基础上,本文认为A县绩效评价标准应从实证层面和规范层面制定。从实证层面的标准来看,对于那些已有明确标杆值或目标值的指标,如税收收入占预算比重、资金支付进度等,将直接采用现有标准。这些标准主要来源于相关法律法规、财政部的指导意见、省市政府的政策文件以及国际组织的正式文献等。从规范层面的标准来看,对于难以找到行业或政策标准的指标,如财力保障的充分性或投入产出比,将采用动态分析法、数据包络法等方法确定这些指标的评价标准。

5.指标分值权重分配办法。绩效评价中的一级、二级和三级指标的权重是由评价小组在行业专家领导协助下确定的,以反映各指标的重要性。设定指标分值权重,采用了Delphi和AHP的组合方法。此外,为确保权重分配的合理性,还参考了财政部门的综合管理绩效评价指标体系以及北京市、山东省、浙江省和江西省等地的绩效评价指标体系的权重分配办法,并进行了适当的修正和优化。

(三)绩效评价指标体系

A县财政运行综合绩效评价指标体系按照财政运行行为及运行绩效设置财政收入组织、财政支出保障、预算规范管理、财政可持续性以及财政运行成效等5个一级指标。二级指标对行为进行细化并反映相应的预算管理目标,设置了收入完成情况、收入质量、支出结构、成本节约、预算编制、预算执行、国库管理等18个二级指标。三级指标反映财政运行及成效的关键要素、特征、目标值、评分细则和数据来源,设置了预算收入目标完成率、税收收入占比、单位生产总值地方税收贡献率、收入真实性、国家重大战略任务财力保障、“三保”支出保障情况、有关民生支出占比、刚性支出保障情况、重大项目成本管控、落实过紧日子要求等33个三级指标。指标体系框架见表1。

四、县域财政运行综合绩效评价应用与分析

通过对上述指标体系的应用,山西省A县2022年政府财政运行综合绩效评价得分为91.55分,评定等级为“优”。

(一)主要绩效

A县政府 2022 年度财政运行总体情况良好。收入预算执行情况与经济发展状况总体匹配,收入质量稳定提高;支出结构进一步优化,兜牢基本民生底线,保障重大战略任务落地;预算管理水平不断提升,预算管理比较规范,财政运行可持续性不断提高,较好完成了2022年预定目标任务,实现了预期效益。

(二)存在问题

1.财源单一结构未从根本上改变,财政收入持续增长面临焦煤价格市场波动和煤炭资源枯竭双重压力。在 2022 年完成的21.2亿元税收收入中,煤焦行业贡献的税收高达16亿元,占比76%,税源结构单一的现状还在持续,财政收入实现持续增长面临煤焦价格市场波动和煤炭资源枯竭的双重压力。

2.2022年度“三公”经费超标严重。2022年,A县“三公”经费预算为1 168万元,比2021年预算的563万元增加了605万元。其中,公务接待费用为457万元,比上年增加了276万元。

3.市场主体及群众满意度不高。通过满意度调研,评价组发现A县市场经营主体对营商环境的满意度和A县城乡居民对公共服务情况的满意度均未达到90%。市场经营主体的综合满意度为81.26%,其中对A县融资环境满意度较低,仅为79.71%。城乡居民对A县基本公共服务的综合满意度为87.24%,主要对A县医疗卫生服务的满意度较低,为85.51%。

(三)有关建议

1.加大招商引资政策力度,建立适度举债机制,补齐短板,促进产业均衡发展。建议A县借鉴山西省综改区招商引资经验,以经济开发区为建设重点,出台补贴奖励政策,引进适合A县发展的重大项目。考虑到政府综合债务率不高、举债空间较大等事实,建议A县政府向上级争取政府债券资金,拓宽融资渠道,加大对基础设施、公益事业重大项目投资力度,支持第三产业尤其是现代服务业发展。

2.完善支出标准体系,控制“三公”经费支出。一是进一步完善预算管理,细化预算编制,强化预算执行约束,对“三公”经费严格控制调整追加,强化预算绩效目标管理。二是继续推进“三公”经费支出制度建设,完善“三公”经费管理的支出标准体系和支出管理规范,明确开支标准,从制度层面约束“三公”经费支出行为。三是深化“三公”经费公开,认真做好“三公”经费公开工作,细化“三公”经费解释说明,按照公开时间和要求扎实做好“三公”经费公开工作。

3.持续优化营商及融资环境,改善公共服务供给结构,继续提高人民幸福指数。强化金融机构融资主体职能,引导金融机构制定符合A县地方企业发展的、有针对性的专项信贷计划和融资担保计划,丰富融资产品和服务,畅通融资渠道,降低融资综合成本,为A县经济转型发展提供动力。补齐民生短板,增加对城乡医疗、教育等领域的投入,增加服务供给,持续提高人民幸福感、获得感。

五、县域财政运行综合绩效评价的应用效果

通过以A县为例,构建县域财政运行综合绩效评价指标体系是对县(市、区)财政运行绩效管理的一次探索。其指标体系的应用效果显著,不仅在A县实现了财政管理的提升和政府绩效的改进,还具有广泛推广的价值。该指标体系的应用使地方政府能够更有效地管理财政资源,提高公共服务质量,满足市民需求,同时也鼓励政府部门制定高质量政策,支持经济增长和社会进步。此外,该体系还强调财政管理和政府履职的结合,有助于地方政府更好地履行职责,引导市场发展,促进地方经济繁荣。对其他县域而言,这一绩效评价指标体系具有广泛的推广潜力,能够适应不同地方的需求,提高政府资源的有效利用,改善政府绩效,并提供科学系统的评价方法,以更好地监测政策和项目的效果。总之,A县的经验为其他地区提供了宝贵的启示,可以促进各地政府更好地履行职责,提供高质量的公共服务,推动社会全面进步,实现长期发展目标。

通过对县域财政运行综合绩效评价指标体系的深入探索及实践应用,我们认为一个有效的指标体系应具备综合性与特定性,应该考虑县域财政的多维度特点,强调结果导向,并持续进行动态调整。此外,完善的社会参与和反馈机制将使评价更加公正、公开和透明,为县域财政管理提供有力决策支持,使其更加健康、高效地发展。