李铁男，郭微微，杨阿龙

（1.黑龙江省水利科学研究院，150080，哈尔滨；2.黑龙江省龙研水利规划设计有限责任公司，150080，哈尔滨）

一、黑龙江省“清四乱”工作开展情况

黑龙江省江河湖泊众多、水系发达，根据2011年全国水利普查统计，流域面积在50 km2以上的河流有2881条，常年水面面积在1 km2以上的湖泊有253个。受寒温带与温带大陆性季风气候影响，河流水位季节变化较大，河漫滩发育较好，堤防距主河道最远可达4 km有余，水域岸线面积广大，损害河湖的行为由来已久、积弊深重。2018年开展河湖“清四乱”专项行动以来，发现河湖问题2万余个，约占全国总数的15%，呈现“点多、线长、面广”的特点，临水建设厂房、开荒种地、成片造林、采砂堆砂行为不规范等问题众多。经过4年集中整治，河湖“清四乱”工作取得重大效果，通过全面整治、集中攻坚、巩固提升“三场战役”，侵占河湖重大问题实现零增长，历史遗留问题大幅度减少，一大批影响行洪泄洪的问题得到彻底解决，治理成效凸显。

1.畅通行洪通道

多年想解决而未解决的河湖“四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）“顽疾”得以清除，特别是对呼兰河口湿地公园内、嫩江齐齐哈尔市浏园景区内阻碍行洪的建筑物实施清除，对穆棱河行洪区内历史遗留村屯369户693人实施整体搬迁。河道功能得到极大恢复，被占用的水域、滩地逐步还河还湖，行洪通道更加畅通，湖泊蓄洪空间逐步扩大。在河道流量500 m3/s的情况下，2022年河道水位比2021年降低了0.27 m，防灾减灾能力大幅度提高。

2.改善河湖面貌

截至2022年9月底，黑龙江省河湖“清四乱”专项行动累计清理整治“四乱”问题2.5万余个，拆除侵占河湖的违建1497万m2，清理非法占用岸线9800 km，清除河道内垃圾431万t，清除非法围堤7400 km，打击非法采砂船只746艘。通过集中清理整治，河畅、水清、岸绿、景美的美丽河湖景象初步显现。

3.提升水环境质量

2021年，扣除自然本底影响，全省135个国家地表水考核断面中，水质优良（Ⅰ～Ⅲ类水质）断面占比70.4%，同比提升1个百分点；劣Ⅴ类水质断面2个，同比个数减少4个；城市生活污水收集率达到65%，农村生活污水治理率达到18%，河湖水环境质量呈现向好态势，优质水资源保障粮食总产量达到786.77亿kg，筑牢粮食安全“压舱石”。

4.恢复水生态空间

实施有效的生态修复工程，腾退河湖岸线空间，水域岸线空间从杂乱无章的利用到一览无余的干净。因地制宜建设景观绿地，构建滨江亲水平台，建设水利风景区，打造沿江绿色生态廊道、示范河湖、幸福河湖，形成以河湖为轴线的优美生态空间，有效提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。

二、主要做法

各级河湖长率先垂范，形成“高位推动—跨界联动—规范标准—系统排查—督查督办—宣传引导”的行动链条，全面推动河湖“清四乱”行动。

1.坚持高位推动，层层压实责任

省总河湖长签署省总河湖长1号令，号召各级河湖长“挂帅出征”，集中整治河湖突出问题。同时，针对全省流域面积1000 km2以上河流和水面面积1 km2以上湖泊，开展河湖“清四乱”专项行动“百日攻坚战”，在以副省长任总指挥的省河湖长制作战指挥部统筹领导下，市县两级逐级组建指挥机构，强化组织保障，层层压实责任，实行挂图作战、专班推进。仅2019年度，省级就落实了8项挂图作战清单、2858项具体任务，召开调度会议12次；各市（地）党委和政府主要负责同志及分管负责同志批示66次，召开落实会议57次，印发文件115份。

2.严格督查考核，倒逼责任落实

充分发挥督查整改作用，坚持照单销号，强化督办，全面建立“明查+暗访+督办+约谈+述职+考核”管理监督模式。省委省政府连续4年开展高规格河湖长制专项督查，将“清四乱”规范化常态化作为重点工作内容，开展进驻式指导，有力推动地方整改。每年组织不少于2次的暗访督查，对发现问题全部挂牌督办，选取典型问题制作暗访工作纪实片，在总河湖长会议上播放，以案例督促地方加快整改。同时，发挥考核“指挥棒”作用，将河湖长制列入省人大监督、省委巡视、市（地）经济责任目标考核重要内容，将河湖“清四乱”列入河湖长制考核内容，全面开展对市（地）、省直责任部门和市级河湖长3个层面年度考核，倒逼责任落实。

3.强化法治保障，提升整治成效

水利、司法、公安、检察建立河湖管理领域常态化执法协同联动机制，对以建筑物、构筑物侵占河湖，围垦河道和湖泊，倾倒矿渣、煤灰、残土、固体废物等违法违规行为进行全面清理整治。联合省公安厅、检察院部署河湖“清四乱”和松嫩两江私设围堤清理整治，对自行恢复围堤行为释放严厉打击信号，对涉黑涉恶的“保护伞”和心存侥幸的违法者形成了强烈威慑。公安机关侦破涉河违法案件932件，抓获犯罪嫌疑人1209人。仅2019年，检察机关对涉河领域制发诉前检察建议866件；结合扫黑除恶侦破黑恶案件21件，抓获犯罪嫌疑人31人。

4.跨界协调联动，推动生态补偿

探索联合河湖长制，统筹上下游、左右岸协同治理和系统治理，实施水环境生态补偿，实现多主体协同、多要素发力推进的跨区域河湖联防联控。与吉林省、内蒙古自治区联合开展跨省流域治理保护，加强松花江、嫩江、绥芬河等流域生态治理保护。开展挠力河、呼兰河、穆棱河、倭肯河、乌裕尔河等跨区域河湖联防联控试点建设，对解决跨区域河湖治理与保护工作中存在的机制不完善、责任不明确、配合不紧密等突出问题起到积极示范作用。水利、自然资源和林草等部门联合制定政策标准，严把政策界限，指导河道内围堤战线长、林地复杂、违建体量大等疑难问题科学整改。在穆棱河和呼兰河流域跨行政区界实施水环境生态补偿，2022年，两条河流共扣缴生态补偿金4710万元，补偿2700万元。庆安县、铁力市获得全部补偿；望奎、海伦、绥棱、青冈和肇东5个县（市），全部扣缴，没有获得补偿；哈尔滨市、绥化市和兰西县既有补偿，又有扣缴。生态补偿政策实施以来，流域内水质相比历年同期有所改善。

5.规范标准程序，增强管理效能

结合地方河湖管护实际，研究出台总河湖长1号令，部署集中整治河湖突出问题专项行动。制定印发《黑龙江省河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准》，切实规范问题认定、整治标准和程序，落实工作职责，有力推动专项行动落地见效。制定印发《松花江、嫩江两江围堤清障专项行动方案》，明确了两江围堤清障行动目标与任务。部署“百日攻坚战”，强调依法依规组织实施，强化“清四乱”组织攻坚。同时，强化科技支撑，依托黑龙江省测绘地理信息系统，利用卫片并辅以无人机航拍等手段，对河湖管理范围内疑似“四乱”点位比对核查，助力河湖监管。依托“水利一张图”，建立河湖长制管理信息系统，拓展开发挂图作战、问题销号、自动排名、划界定界、巡河App等5项升级功能，为信息化管理提供技术保障。

6.全面系统排查，严格清单管理

为全面准确掌握“四乱”问题，深入开展自查自纠，实行清单化管理。利用实地核查、日常巡查、遥感监测、群众举报等多种手段，建立“地方自查+上级抽查”排查模式，开发了“黑龙江省河湖‘四乱’问题核查整改系统”和“河湖巡查通App”，全覆盖拉网式开展排查。由“核查系统”建立排查问题台账，明确类型、位置、内容、责任河湖长、整改进度等，提高排查进度、精准度。建立河湖“清四乱”省级规范化常态化暗访工作制度，采取“地毯式”暗访模式，形成暗访问题台账，推动地方整改。坚决做到排查不留死角，整改不留空白。

7.强化宣传引导，营造浓厚氛围

在黑龙江省委宣传部、团省委等部门的鼎力支持下，河湖长制宣传工作更加深入人心，全民参与氛围更加浓厚。黑龙江电视台、黑龙江日报对“清四乱”跟踪报道，在全省新闻联播滚动播放监督举报电话1个月，仅省级就受理举报问题44个，并在媒体曝光水污染问题37个。省市县三级206支志愿队伍约10万名志愿者同步开展护河志愿周活动。发动全省高等院校和中小学开展河湖长制“八个一”进校园活动。哈尔滨、牡丹江、佳木斯、双鸭山、鸡西、大兴安岭等地设立了形式多样的民间河湖长，哈尔滨吸收水上搜救协会、无人机行业协会等社会组织成员，聘为民间河长，无偿为河湖管护提供技术装备；佳木斯发动老党员干部、老支书、企业负责人等社会人士担任民间河长，参与巡河监督；牡丹江通过主题征文竞赛、红领巾河道认领、摄影绘画比赛等多种形式，推进水脉与文脉有机融合，大力发展教师河长、学生河长、家长河长，让河湖长制工作深入人心。

三、难点分析

1.已整改问题反弹时有发生

“乱堆”和“乱占”问题由于流动性大、随机性强、隐蔽性高，特别容易出现前面整改、后边反弹的情况。由于黑龙江省河漫滩地发育，在河道管理范围内开荒种地，围堤随推随堆，在洪水即将漫滩之时，农户为保护自家农田不被淹没，围堤白天清理晚上重堆时而发生。

2.农村河湖清理整治任务繁重

农村河湖线长面广，村民在河道内堆放生活垃圾、秸秆等“乱堆”问题较为普遍，河道内畜禽散养等“乱占”问题时有发生，河湖管理保护及岸线清理整治任务艰巨。日常巡查、监管与科技手段尚未融合，基层河湖巡查工作常态化、规范化制度有待完善，河道保洁员、巡河员、河湖管护员等基层管护队伍人员数量、经费渠道及金额都无法保证，与当前及今后深入推进“清四乱”任务不匹配，基层河湖监管效能低，是纵深推进河湖“清四乱”的重点和难点，是打通河湖管护“最后一公里”的瓶颈。

3.变相损害河湖行为界定难度大

随着河湖监管不断强化，大规模的河湖违法违规行为日趋减少，但也存在打“擦边球”现象，对河湖造成不同程度损害。比如，以减碳为理由，在河道、湖泊沼泽滩地建设光伏等新能源项目；将小型有地基彩钢房桩基础安装轮子后，伪装成临时、可移动建筑；借河道、水库清淤疏浚偷挖、滥采河砂；以建设湿地公园、风雨廊桥等为由，在河道内进行商业行为。近两年在河湖暗访中新发现的问题，对“清四乱”提出更高要求。

四、对策建议

1.强化依法依规管理保护

完善河湖管理相关法律法规，加快水法及地方河道管理条例修订研究，总结提炼全省河湖长制和河湖管理成熟经验入法。加快推动河湖保护治理条例地方立法，聚焦社会热点难题，从规划编制、治理和修复、保护和监管、河湖长制、法律责任等，全面对河湖保护治理予以规范。构建严格严密的水生态保护制度，进一步完善河湖规划、岸线保护利用、河道采砂许可、排污许可、取水许可、河湖监督管理、基层河湖长履职、河湖保洁、河湖保护和治理考核等相关制度，规定针对河道管理范围内的风雨廊桥、光伏发电等情况，明确河道管理范围内的禁止性和限制性行为和活动，有效解决基层河湖长履职意识不到位、职责不清、工作盲目被动的问题，为河湖空间管控提供法律依据。加大行政执法力度，各级水行政主管部门加强对涉河项目许可、建设等环节的监督，严厉查处违法侵占河湖行为，对违法违规的责任主体依法依规进行处罚，对有关责任单位和责任人依法依纪严肃问责，为加强河湖管理提供坚实的法律保障。

2.完善政策标准和规划体系

健全河湖“清四乱”相关政策标准。建议国家层面进一步建立健全水域岸线管理的上位法，梳理总结近年水域岸线“清四乱”经验及存在的主要争议和问题。在河湖“四乱”问题的认定、查处和清理整治等方面进一步完善和细化相关政策标准，及时修订现行的《河湖管理监督检查办法（试行）》，细化“四乱”分类标准，进一步规范“查、认、改、罚”各环节工作。区别历史成因和客观事实，细化河湖“四乱”问题类型，分类制定相关政策标准，规范清理整治程序，加强对历史遗留问题、疑难复杂问题认定标准研究，明确稳妥可行的清理整治措施，提高针对性和可操作性。对涉及历史民生的大体量“四乱”问题清理整治，制定相关补偿机制，强化“清四乱”保障措施。加快编制河湖管理相关规划，推进河湖岸线保护利用规划、采砂管理规划的编制和审批工作，落实岸线分区管控和用途管制制度，为进一步规范涉河建设项目审批，加强水域岸线空间管控和河道采砂管理提供依据。

3.进一步强化河湖监管

加强监督检查，强化河湖日常巡查管理，履行河湖管理主体责任；建立完善各级监督检查体系，开展常态化监督检查。对地方整改落实情况进行抽查复核，确保监管不留空白、检查不留死角。加强涉河项目监管，严格落实河湖管理范围内建设项目审查权限，强化涉河建设项目事前事中事后监管，严厉查处批建不符、弄虚作假等突出问题。营造良好舆论氛围，向社会发布一些具有典型意义、社会普遍关注的典型案例，以正面典型为榜样，创新河湖“清四乱”工作举措；主动曝光河湖“清四乱”中发现的违法违规典型案例，进一步发挥警示震慑、舆论引导的作用。健全河湖“清四乱”考核问责机制，加强河湖“清四乱”工作推进、完成情况阶段性总结和年度评估，对已整治出现反弹、属地未主动上报而被督查暗访发现的“四乱”问题，将列入河湖长制年度绩效考评。健全“清四乱”工作的问责机制，对“四乱”问题长期得不到解决、重大问题隐瞒不报、清理整治弄虚作假的，对有关责任单位和责任人严肃追责问责；对已完成自查自纠的河湖，在水利部、省级暗访督查，新闻媒体曝光及群众监督举报中仍发现有台账外重大“四乱”问题的，出台相关办法，对责任单位和责任人进行追责问责。

4.加强农村河湖治理能力建设

强化农村河湖水域岸线管理，加快推进农村河湖管理范围划定，编制河湖岸线管理规划和方案，明确岸线功能区划；开展河湖水域空间管控行动，逐步退还被挤占的河湖水域空间，严厉打击违法种植养殖、垃圾乱占乱倒等侵占河湖的行为。建立农村河湖管护长效体系，推动黑龙江省河湖长制体系向小微水体延伸，结合农村人居环境整治、宜居村庄建设、农村黑臭水体治理、水系连通及水美乡村建设和生态修复、水环境综合整治等项目，统筹实施综合治理，解决农村房前屋后臭水泡难题。健全长效管护机制，通过购买服务、设置公益岗位等方式，建立河湖长、河湖管理单位、第三方机构相结合的河湖巡查管护体系，加大对农村河湖岸线、小微水体维护和保洁日常管理力度，推动实现河湖管护的市场化、专业化，降低河湖“四乱”问题反弹风险。加强信息化建设，建立健全覆盖农村河湖的信息化平台，在河湖基础数据、水质检测、岸线监控等方面，有效提升农村河湖管护效率和水平。 ■