张文艳，王 琳

（1.邢台开放大学，河北 邢台 054000；2.河北开放大学，河北 石家庄 050080）

一、基层政府在突发公共卫生事件中应急管理现状

1.呈现“命令型”特点

在应对突发公共卫生事件时，基层政府能够迅速而积极地响应上级安排和部署，及时成立专门的组织机构，逐级传达贯彻各级行政指令，并适时作出调整，整个工作凸显了行政命令的特点，对社会管控的效果也得到不同程度的强化。但同时也暴露了行政不作为或乱作为的状况，凸显出基层应急管理能力的短板。

2.能够迅速作出响应

随着治理结构和模式的变化，基层政府涵盖的社区和村委的职能也相应调整，行政性相对突出，社区村干部逐渐公职化，基层党组织建设不断强化，使行政指令能够迅速深入基层，便于基层政府作出快速回应。[1]因此，基层政府在接到指令后，对内利用各种方式和渠道广泛动员社会的各种力量共同参与其中，及时做好便民服务工作，防止情况扩散蔓延。在突发公共卫生事件管理中，大喇叭作为宣传动员的主要工具被基层政府广泛采用，对广大群众了解形势、做好个人防护起到了一定作用。在管理过程中，基层组织为村民提供了系列保供服务，这些细微而周到的服务，提高了基层组织服务水平，为基层治理效能提升奠定了良好基础。

3.中坚力量的回归和影响

外出务工人员和学子给基层突发公共卫生事件应急管理工作注入了新鲜的力量，体现在以下三个方面：一是信息沟通更为流畅。在外地工作人士和在外求学的学子是社会的中坚力量，他们大多能够熟练使用互联网，知识相对丰富、经历和眼界也更加宽广，能主动关注和交流突发公共卫生事件动态信息。二是主动参与到突发公共卫生事件中来。在突发公共卫生事件发展过程中，产生了一批志愿者，他们能主动参与到突发公共卫生事件中来，体现了积极参与社会治理的意愿和社会责任感。三是增强了代际互动和沟通。返乡群体给家庭带来的代际互动起到了一定的正面作用，在“年轻人”的不断督促下，多数“老年人”在突发公共卫生事件防护中的意识也在不断增强。

二、存在的风险和问题

1.人口流动性强增大了风险

人口流动是影响突发公共卫生事件的重要因素，而基层尤其是农村流动人口数量大、成分复杂，这无疑增大了突发公共卫生事件的风险。这主要表现在以下两个方面：一是外出务工人员多。一旦因为突发公共卫生事件遭遇停工停产，返乡避险往往会成为农民工迫不得已的首要选择。突发公共卫生事件形势好转后企业的复工复产也同样加剧了人口流动。二是流动人口成分复杂。近年来城市居民对于绿色、生态、健康出游需求显著攀升，美丽乡村吸引了大量市区游客的到来，人口流动从单向的农村流向城市转变为农村与城市之间的双向流动，无形之中增大了突发公共卫生事件外部输入的风险。

2.信息透明度下降加大了管理难度

受传统习俗和生活习惯的影响，村民习惯于走村串户，特别是城乡接合地区流动人口多、外出务工人员多，易出现群体聚集，突发公共卫生事件管理潜在风险较大。同时，村落住宅结构和村民隐私权意识有限导致信息透明度降低，无形中为突发公共卫生事件管理增加了难度。虽然基层有关部门利用大数据加强管理，及时进行追踪、筛查，发现异常情况及时报告处置[2]，但是，由于法律意识淡漠，而大数据的通报时间有所延迟，这中间的时间差往往加大了突发公共卫生事件传播风险，这也从侧面反映了今天基层突发公共卫生事件管理面临的复杂局面。

3.物资需求和供应依赖加大了基层压力

突发公共卫生事件之下基层政府物资保供能力也面临严峻考验，主要体现在对物资的需求和物资供应两个方面。一是基层居民对生产生活物资需求的依赖。现阶段城镇居民物资供应主要依赖社会供应，而以往能够自给自足的农村居民由于生活方式的变化、种植方式的单一，很多生产生活物资也都依赖社会供应，对社会物资的需求依赖极强。这就要求基层在做好突发公共卫生事件管理的同时，还要做好基层民众的物资生活保供，以维持正常生产生活秩序。二是突发公共卫生事件对基层农村物资的生产、流通、销售都造成了很大影响，很多物资进不来、出不去，供应、销售渠道不畅。所需要的种子、农药、化肥等生产物资进不来，影响了农业生产，而农民所生产的农副产品以及农产品加工业在原材料和产品的运输和销路上也同样存在困难。基层农业生产、流通、销售的任何一个环节出现问题，都有可能波及整个产业链，这些都为基层增加了工作难度和压力。

4.公众信息甄别能力低加剧了破坏性

信息发布的公正、公开、透明、及时在突发公共卫生事件中具有非常重要的作用，而信息的取得和提供是影响信息发挥作用的关键。在突发公共卫生事件中，公众容易产生紧张、恐慌情绪，尤其是基层的农村民众，由于农村劳动力老龄化，加上村民使用手机大多用于娱乐、社交等，相对于城市居民更容易受到虚假信息、网络谣言等伪信息因素干扰，越发凸显了伪信息扩散在突发公共卫生事件中的负面作用。而政府的舆论导向性作用发挥往往晚于事态发展，只能事后辟谣，而不能防患于未然，这无形中给突发公共卫生事件管理增加了难度。如何通过各种渠道迅速及时地将有关信息传达给基层民众，使他们能够甄别虚假信息、网络谣言，不受到伪信息因素干扰，进而采取过度应对措施，是基层亟须解决的问题。

5.运行机制不畅增加了管理成本

在突发公共卫生事件萌芽阶段，危害程度相对较低，管理成本和代价也相对较低。而当突发公共卫生事件蔓延开来甚至大面积暴发之时，管理成本将会成倍增加，而此时各种不足之处往往会暴露无遗，这时就需要付出巨大代价去抵御危机，而机制的完善、政令的统一和有序协调将会有效降低这种可能。此外，基层的突发公共卫生事件管理工作发展不平衡，相对而言，农村比社区的突发公共卫生事件管理更严格。这些都说明基层运行机制不畅，各职能部门间应急联动能力较低。

三、基层突发公共卫生事件应急管理能力的提升策略

1.机构建设

建立一个职能明确、责权分明、组织健全、高效统一、运行灵活的机构是保障突发公共卫生事件期间政令统一、实现部门间高效协调运作的前提。这种机构不应该是临时性机构，而应该是常设性的核心决策机构，能够统筹协调政府各职能部门的职责权限，及时正确作出科学应对措施，并不断总结经验教训，加强基层和社会公众之间的沟通交流。在此基础上，建立健全相关议事规则，进一步完善“党委领导、政府统筹、卫生部门主管、相关部门配合、社会各界支持、市场有效介入、群众广泛参与”的应急管理体系。因此，要从以下几个方面加强工作：一是加强组织领导，制定工作方案、议事规则和工作流程，优化人员配置，补齐短板和薄弱环节，确保责任落实到位。二是加强宣传引导，丰富宣传内容、频次和形式，加大宣传力度，及时处置不良舆情，防止炒作，有效回应社会关切，科学引导社会舆论。三是设置联合管理组，增加联防联控力量，加强统筹协调和人员配备、轮换值守、分流检查等制度建设，强化重点地区重点人员的督查排查，向重要点位倾斜，增派人手，增设监测点。四是加强内部管理监管力度，完善责任追究机制，将各项职责落实到部门和人头，形成责任闭环。

2.队伍建设

一是加强专业人员队伍建设。基层卫生机构的专业化队伍建设问题尤为突出，基层村医不能只是一个简单的公共卫生“登记员”，而应该是健康的“守门员”，承担起基层的医疗工作。要按照需求导向原则，建设应急管理专业技术队伍，加强基层卫生机构人才储备，提升村医专业能力水平，加强村医诊疗传染病的培训，强化专业的医疗知识储备，提高临场反应能力，不断提升生命救治能力。二是加强对基层实际管理者的培训。突发公共卫生事件的处理不仅需要专业化的队伍，更需要基层管理者的配合，应急管理的主要决策者是基层领导，他是处于核心地位的。而基层的最高决策者就是村干部，他们是新时代农村建设的骨干力量，直接担负着整村发展任务的核心。村干部的能力更是直接关系着村居的发展、突发公共卫生事件处置安全等重任。因此，要约束、引导广大村干部加强和规范日常工作，切实发挥基层核心引领作用，加强对基层领导干部尤其是村干部的培训，不断提升他们的决策能力、危机处理能力、宏观统筹能力。三是加强对公众的危机教育和培训，提升公众的危机意识和正确解决问题的能力，将伤害降到最低。在此基础上，加强应急管理的新技术和新设备研发，打造专业应急设备。同时，动员全社会的力量，增强社会力量的参与程度。

3.平台建设

在突发公共卫生事件中，如何利用信息化手段提升基层政府尤其是农村应对突发公共卫生事件的能力，打通农村突发公共卫生事件管理“最后一公里”尤为重要。首先，要建立一个全国统一的平台。当前，突发公共卫生事件数据分析技术日趋完善，推进突发公共卫生事件管理信息统一，简化检验步骤，化繁为简，建设统一平台，正是民众目前迫切的需要，可以有效降低各地自建平台的技术压力与管理成本。通过统一平台，汇聚各地数据，在确保安全的情况下分析运用，有利于统筹各地突发公共卫生事件管理工作，指导广大群众出行、娱乐、生活，释放出庞大的“数据红利”。其次，拓展平台应用。在突发公共卫生事件管理中充分利用信息化手段是贯彻落实党中央乡村振兴战略的需要，还可以提高突发公共卫生事件管理的智能化、科学化、精准化水平，因此打造一个集信息采集、发布、上报、监控等多功能于一体，可以通过手机、电脑、电视以及多媒体触屏操作的全覆盖、无线数字化的综合信息服务平台，可以保障农村突发公共卫生事件管理工作落实到户、落实到人，不留死角。同时，不断优化平台的功能，助力突发公共卫生事件管理工作的高效开展。一是通过平台加载具有地方特色的突发公共卫生事件管理专题信息，建设覆盖乡村的智能云广播系统，实现远程管控功能，提高村民对突发公共卫生事件形势和管理措施的认识和理解。二是搭建突发公共卫生事件监控和自助填报系统，为乡村人员流动管理提供信息化解决方案。通过在村管理点及卡口安装视频监控，建成乡镇派出所、村委会、村镇主要出入口等重点区域监控调度网，实现联防联动，为监督管理提供便利。三是设置平台便民服务模块，将办事指南统一上网，便于村民查询各类补贴，享受国家政策红利，提高村民办事效率。通过平台及时解决和反馈村民反映的问题，架起和村民沟通的桥梁，实现服务群众“零距离”，提高村民的满意度。[3]

4.机制建设

基层政府的突发公共卫生事件管理具有与城市截然不同的特点，而基层政府面临的新形势又使突发公共卫生事件管理面临更多的变数和不确定性，因此，必须加强相关保障机制建设，保障受突发公共卫生事件影响的群众尽快恢复正常生产生活秩序。一是要持续开展困难群众走访排查，坚持广泛参与、社会协同原则，充分发挥急难临时救助作用，全面了解受突发公共卫生事件影响群众的生活状况，主动发现生活困难的群众。加大保障对象、外来务工人员、灵活就业人员排查力度，将受突发公共卫生事件影响导致基本生活出现困难的社区和农村居民，及时纳入相应救助范围。二是畅通社会救助服务热线，及时回应群众诉求。三是加强对重点人群的帮扶，尤其是加强对农村特殊困难群众的照料服务，做好相关救助政策的有效衔接。

5.法制保障

基于各类突发公共卫生事件的紧迫性，各级基层政府往往在没有授权的情况下以规范性文件的形式发布了很多行政指令，事后由各级人大常委会进行确认，为行政应急行为提供法治依据，但这种事后确认一定程度上影响了法律的权威性。因此，完善相关法律规章，明晰政府各职能部门的职责已成为迫切需要解决的问题。一是完善突发事件法律法规。现行《突发事件应对法》自2007 年公布施行以来，为突发公共卫生事件等提供了重要法律制度保障，发挥了重要作用。但是，面对新情况新问题，如工作领导和管理体制、信息报送和发布渠道、应急保障制度、权益保障等，需要通过修订完善法律予以解决。二是推动巨灾保险立法。巨灾保险对由于突发、无法预料、无法避免且危害特别严重的如地震、飓风、海啸、洪水、冰雪等所引发的大面积灾难所造成的人身伤亡和财产损失能够给予切实的保障，可以有效分散风险。通过保险业参与灾害防治与救助，将政府应对重大灾害的事后救助模式转向以市场化保险手段为主体的事前安排，能够充分发挥保险业在灾害评估管理和灾后保险服务等方面的优势，这些优势都需要立法得以确保和维护。

四、结语

尽管基层政府在应对突发公共事件中积累了丰富的经验，提升了应急管理能力，但是还应该在实践中不断探索和反思，总结出适合基层特色的突发公共卫生事件应对模式，在机制建设、机构建设、队伍建设、平台建设、法制保障等多方面进一步加强基层突发公共卫生事件应急管理能力建设，以保障社会的稳定和健康有序，保障人民生命财产安全，从而为国家和社会的健康发展保驾护航。