常淑芳 于发友

（中国教育科学研究院，北京 100088）

“教师是教育工作的中坚力量”[1]，是建设高质量教育体系、实施高质量教育的根本支撑[2]。党的二十大报告明确要求把高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务来抓，教育领域的核心任务则是“加快建设高质量教育体系”，“培养高素质教师队伍”。[3]工资待遇关系教师切身利益，直接影响教师队伍稳定和质量水平。[4]当前培养高素质教师队伍的关键是不断提高教师工资福利待遇。[5]党的十八大以来，习近平总书记曾多次要求不断改善教师待遇，让教师成为令人羡慕的职业。经过十年的不懈努力，中小学教师待遇①不断得到改善，职业吸引力明显提升，为全面打造新时代高质量教师队伍夯实基础、提供保障。

一、习近平总书记关于不断改善教师待遇系列重要论述的基本内涵

党的十八大以来，习近平总书记持续高度关注教师工作，发表了系列重要讲话，作出了系列重要指示批示，形成了系统的关于教师工作的新理念、新论述和新观点。其中，关于改善教师待遇的重要论述，以教师重要地位作用为立论基础，集中阐释了改善教师待遇的丰富内涵，为改善中小学教师待遇、建设新时代高质量教师队伍提供了根本遵循。

（一）立论之基：高度肯定教师重要地位作用 [6]

首先，习近平总书记多次从个人成长的角度强调一个人遇到好老师是人生的幸运，[7]并在多个场合多次指出教师是人类文明的传承者，不仅承担了“传播知识、传播思想、传播真理”的历史使命，还肩负着“塑造灵魂、塑造生命、塑造新人的时代重任”，[8]因此要求广大教师要努力争做学生锤炼品格、学习知识、创新思维、奉献祖国的引路人[9]。上述论述无不昭示着教师在个人发展中独一无二、无可取代的作用和价值。

其次，习近平总书记还多次强调广大教师在发展教育事业的过程中肩负着不可推卸的重大责任和光荣使命[10]，夯实了教师队伍建设的战略地位[11]。他强调教师才是立教之本和兴教之源，不仅肩负着每个孩子健康成长的责任，还承担着办好人民满意教育的重任。[12]为此，他多次鼓励广大教师不仅要为贫困地区的教育事业发展和祖国下一代的健康成长继续作出应有贡献[13]，更要为发展具有中国特色、世界水平的现代教育作出突出贡献[14]，同时多次要求各级党委和政府务必把加强教师队伍建设作为教育事业发展最重要的基础工作来抓[15]。2018 年9 月召开的全国教育大会上，习近平总书记将“坚持把教师队伍建设作为基础工作”[16]列入教育改革发展的“九个坚持”之一，再次强调了教师对教育事业发展的极端重要性。

此外，习近平总书记还多次强调，当前党的发展、国家富强、民族振兴均急需一大批好老师。他指出，今天的学生正是未来实现中华民族伟大复兴中国梦的主力军，广大教师则是打造中华民族这支“梦之队”的筑梦人。[17]为此，他多次要求广大教师要为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦积极贡献自己的智慧和力量[18]，更要“不忘立德树人初心，牢记为党育人、为国育才使命”[19]。在党的二十大报告中，习近平总书记再次强调要“坚持为党育人、为国育才”基本原则，“聚天下英才而用之”，为“加快建设教育强国、科技强国、人才强国”提供战略性支撑。[20]上述论述不仅将教师与党的发展、国家的繁荣、民族的复兴紧密相连，更明确了教师在教育、科技、人才“三位一体”发展战略中的重要地位，“筑梦人”的角色定位也将教师价值提到前所未有的历史高度。

（二）核心要义：优先保障教师工资待遇

1.改善教师待遇是各级党委和政府的应尽职责，也是优先性和基础性工作

2013 年9 月，习近平总书记明确要求，各级党委和政府要坚持把加强教师队伍建设作为教育事业发展最重要的基础工作来抓，不断改善教师待遇，维护教师合法权益。[21]2014 年9月，习近平总书记在同北京师范大学师生代表座谈时再次强调，各级党委和政府要不断提高政治站位，从战略高度认识教师工作的极端重要性地位，满腔热情关心教师，积极改善教师待遇，维护教师权益。[22]2020 年9 月，习近平总书记在同湖南基层代表座谈时指出，各级党委和政府务必要积极关心关爱广大基层教师，全力落实好工资、社保、医疗等各项政策。[23]习近平总书记对各级党委、政府作为改善教师待遇责任主体的反复强调，是对各地制定切实改善教师待遇具体措施、优先解决中小学教师待遇问题的直接督促和根本要求，也为将中小学教师工资待遇列入各级党委和政府督导督察优先或重点工作，并将结果作为党政领导班子和有关领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要参考提供了直接依据。

2.大力改善乡村教师待遇

高质量乡村教师队伍是有效助推乡村教育发展和乡村振兴的重要力量。党的二十大报告强调“全面推进乡村振兴”事关“推动高质量发展”大局。但乡村教师待遇短板问题依然突出，严重制约了乡村教师队伍建设高质量发展和乡村振兴的进程。习近平总书记对此给予了特别关注。他在同北京师范大学师生代表座谈时指出，现在很多地方的老师还比较清苦，特别是农村基层小学老师很辛苦，不但收入不高，物质生活也很不宽裕，有些家庭负担较重的老师生活更困难，为此要求各级党委和政府要关心广大老师特别是生活工作有困难的老师，努力为他们排忧解难。[24]在2014 年的中央民族工作会议上进一步强调，“老师的工作生活条件要有基本保障。对扎根边疆、扎根乡村的教师，要给予更多关爱和培养。国家教育经费要注意向民族地区、边疆地区倾斜”[25]。在2018 年的全国教育大会上再次强调，教师是办好乡村教育的关键，要在政策上和待遇上给他们更多倾斜，让他们进得去、留得住、教得好、有发展。[26]习近平总书记关于加大乡村教师待遇和政策倾斜力度的要求，为制定实施专门的乡村教师待遇保障政策，集中解决乡村教师“下不去、留不住、教不好”等问题提供了根本指引和具体要求。

3.加快建立健全中小学教师工资待遇长效联动保障机制

我国教育经费投入长期存在的“重物轻人”等倾向，不仅严重限制了教师发展，也使教师待遇始终得不到有效改善。为此，习近平总书记在2018 年全国教育大会上强调，随着办学条件的不断改善，教育投入要更多向教师倾斜，不断提高教师待遇，让广大教师安心从教、热心从教，关键是要不断完善教师待遇保障机制，逐步建立健全中小学教师工资长效联动机制。[27]这一论述不仅指明了教师待遇经费投入不足是导致教师待遇偏低的关键原因，同时也是对今后教育投入重点将从“物”转向“人”的明确指示。这就要求各地各相关部门尽快调整、优化教育经费投入支出结构，优先保障改善教师待遇所需经费，“在经济上积极为教师谋福利，在物质条件上满足教师的需求，最大限度地改善教师待遇”[28]；同时要加快推进长效性的机制建设，保障教师待遇不断提高，确保教师长期从教、安心从教。

4.加大编制、岗位、职称等综合管理制度改革力度

在党的二十大报告中，习近平总书记强调要“弘扬尊师重教社会风尚”[29]。之前他也曾多次号召全党全社会要大力营造尊师重教的良好社会风尚，努力“让教师真正成为最受社会尊重和令人羡慕的职业”[30]，要“让广大教师安心从教、热心从教、舒心从教、静心从教，让广大教师在岗位上有幸福感、事业上有成就感、社会上有荣誉感，让教师成为让人羡慕的职业”[31]。但从实践层面看，仍有不少地方存在编内编外教师工资待遇差距大，不少教师受限于高级岗位结构比例设置要求不能正常晋升，导致工资待遇水平无法正常晋级等问题。“三让”的要求充分考虑了教师待遇保障制度的复杂性和现实性，对改善教师待遇提出了更高要求。各级党委和政府、全社会必须从各个方面和机制上尽最大努力提高教师职业的保障力，不断推进教师编制、职称、岗位等管理制度改革，为改善教师待遇打下良好的制度环境基础。

二、习近平总书记关于不断改善教师待遇系列重要论述的实践成就

党的十八大以来，在习近平总书记有关不断改善教师待遇系列重要论述精神的指引下，各级各部门协同并进、综合施策，中小学教师待遇改善工作成效显著。

（一）待遇政策保障更加有力

为提高教师待遇水平，先后印发一系列政策文件，修订完善相关法律条款。2012 年，《国务院关于加强教师队伍建设的意见》 提出强化教师工资保障机制，依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平（以下简称“不低于”）等要求。2015 年，新修订的 《中华人民共和国义务教育法》 提出“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件”，从法律上进一步完善教师待遇。同年，《乡村教师支持计划（2015—2020 年）》 强调必须依法为教师缴纳住房公积金和各项社会保险费等。2018 年，《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》 再次强调完善中小学教师待遇保障机制，确保落实“不低于”目标等，并明确了“不低于”的对比口径是“工资收入”，不仅包括平时的工资，还必须加上年终各种绩效奖励等，大大提高了义务教育教师整体收入水平的保障力度。同年，《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》提出财政教育经费要优先保障中小学教职工的工资发放，力争三年内解决义务教育阶段教师工资待遇问题。此后，《新时代基础教育强师计划》 等文件也多次要求加大经费保障力度，切实解决义务教育阶段教师工资拖欠及社会保险费等的欠缴问题。2021 年，国务院教育督导委员会出台 《教育督导问责办法》，提出建立教育督导“长牙齿”长效机制，确保教师工资待遇政策落实落地。上述教育政策及法律法规已为改善中小学教师待遇提供了较为完备的政策制度支持体系，从根本上保证了教师待遇改善工作有章可循、有法可依、违法必究。

（二）经费保障机制趋于完善

持续加大教育经费投入力度，并始终坚持“把教育经费花到最需要的地方”[32]。据统计，2012 年以来，国家财政性教育经费占GDP 比例已连续10 年不低于4%。[33]在此基础上，印发了《财政部 教育部关于切实加强义务教育经费管理的紧急通知》 《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》 《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》 等一系列文件，逐步建立城乡统一的义务教育经费保障机制，不断优化教育经费支出结构，确保优先保证中小学教师工资按时足额发放。随着义务教育经费保障机制的不断完善，义务教育经费投入总量迅速增长[34]，义务教育教师待遇经费更加充足。据统计，2012 年以来，义务教育财政性教育经费占国家财政性教育经费比例稳步提升，教师工资福利占义务教育财政性经费比例也已连续多年超过50%，有力促进了教师待遇的显著提升（见图1）。

图1 义务教育教师工资福利经费占比情况②

（三）基本工资标准持续提高

2015 年，人社部和财政部印发 《关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》，决定从2014 年10 月1 日起，调整事业单位工作人员基本工资标准，并建立定期调整机关工作人员基本工资标准的制度，原则上每年或每两年调整一次。中小学教师作为事业单位工作人员，其基本工资水平也随之得到较大幅度提高。2016 年7 月、2018 年7 月、2021年10 月，机关事业单位工作人员基本工资标准按规定进行了调整。其中，2018 年7 月调资时，在以往基本工资标准提高10%的政策倾斜基础上为义务教育教师单独制定了工资标准，进一步加大倾斜力度。

（四）“不低于”目标基本实现

2018 年国务院办公厅专门印发相关通知，明确要求各地用三年时间实现“不低于”政策目标。近年来，从中央到地方通过加大经费投入、优化资金调度、调整支出结构、专项督导、重点督促等一系列举措，全力保障义务教育教师工资按时足额发放，确保落实“不低于”目标。截至2021 年，全国2846 个区县均实现了“不低于”目标，并正式建立了义务教育教师待遇保障的长效机制及工资收入随当地公务员待遇调整的联动机制（以下简称“双机制”）。[35]这是全国所有区县首次落实了 《中华人民共和国义务教育法》 《中华人民共和国教师法》 等提出的教师工资收入“不低于”政策要求。[36]

（五）乡村教师待遇水平不断提升

一是全面实施乡村教师生活补助政策。2013年，教育部、财政部印发 《关于落实2013 年中央1 号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》，要求各地落实好乡村教师生活补助政策，中央财政对已经实施的地方给予奖补。截至2021 年底，中央累计安排约250.1 亿元用于补贴乡村教师生活，覆盖中西部22 个省份725 个区县约7.6 万所乡村学校的130万教师。[37]在中央奖补政策的辐射带动下，2020年全国有1056 个非连片特困地区县也积极实施了地方性奖补政策，总投入高达141.8 亿元。[38]二是乡村教师同享乡镇工作补贴。2015 年，人力资源和社会保障部、财政部印发 《关于乡镇机关事业单位工作人员实行乡镇工作补贴的通知》，要求从2015 年1 月起对包括乡村教师在内的乡镇机关事业单位职工实行乡镇工作补贴，补贴标准不低于月人均200 元，并向条件艰苦的偏远乡镇和长期在乡镇工作的人员倾斜。三是多次提高“特岗教师”工资性补助标准。2012年起，特岗教师工资性补助标准提高为西部地区人均年2.7 万元，中部地区人均年2.4 万元。[39]2014 年10 月起，又提高至西部地区人均年3.1万元，中部地区人均年2.8 万元。[40]2016 年7月，继续提高至西部地区人均每年3.46 万元，中部地区人均每年3.16 万元。[41]2018 年7 月起，再次提高至西部地区人均每年3.82 万元，中部地区人均每年3.52 万元。[42]四是乡村教师住房困难问题得到有效缓解。从“十二五”起至2022 年底，已累计安排中央投资超过269 亿元，支持边远艰苦地区建设了约61.6 万套农村学校教师周转宿舍，累计入住教师超过85 万人。截至2021 年底，全国有26 万乡村教师通过公租房保障解决了住房困难问题。

（六）教师职业吸引力显著增强

党的二十大报告提出要把各方面优秀人才集聚到党和人民事业中来。随着教师待遇的不断提高，教师的职业吸引力明显增强。一是教师资格证考试热度持续不减，报名人数由2012 年的17.2 万人次跃升至2022 年的1144.2 万人次（见图2），[43]趋近2022 年高考报名人数1193 万[44]。二是师范类院校高考报名人数呈井喷之势，录取分数线逐年飙升。2021 年，在天津、云南等一些省份，部属师范院校如华中师范大学的录取线仅比清华大学、北京大学低13 分，东北师范大学录取线则超浙江大学，其他非部属师范院校的录取线也涨高了。[45]三是新教师岗位竞聘“一岗难求”。2021 年，天津市的报名人数与岗位职数比例达到26∶1，宁夏回族自治区的比例超过21∶1。此外，社会公众对教师职业的认可度逐渐提高，教师群体对教师职业的认同度也逐年提升，说明教师职业吸引力越来越高，并受到一定欢迎。

图2 教师资格考试报名人数情况③

三、进一步贯彻落实习近平总书记关于不断改善教师待遇重要论述精神的政策建议

打造新时代高素质教师队伍，必须清醒看到改善中小学教师待遇仍存在一些亟待解决的困难和问题。一是部分地方仍对落实教师待遇政策重视不够，仅以政府推动为主，部门间的沟通协调机制尚不健全，存在推诿扯皮等现象；二是由于疫情、经费保障责任主体重心过低等原因，多数地方财政收支平衡压力大，部分地方主要通过降低或不发放公务员奖励性补贴的方式实现“不低于”，各地落实“不低于”的比较口径也不统一，未从国家层面建立公务员和教师工资收入水平统计比对长效机制，不少地方落实“不低于”仍存反弹隐患；三是编制管理相对滞后等因素导致不少地方仍存在大量编外用人情况，但又缺乏相应的工资待遇保障体系，编外编内教师工资收入差距巨大；四是地区经济发展不平衡、中央财政投入不足等因素导致东、中、西部教师工资收入差距明显，“中部塌陷”尤为严重，省域内、县域内、城乡间教师工资收入差距进一步扩大；五是绩效工资制度并未有效体现多劳多得、优劳优酬的基本原则，且缺乏相关监督检查、评价反馈机制；六是教龄津贴、乡村教师生活补助等教师倾斜政策仍存短板，激励作用不明显。为解决上述问题，从加强制度保障和改进政策落实的角度提出如下建议。

（一）不断加大督导检查问责力度

各级党委、政府部门要主动改进工作方式，按职责加大督导检查问责力度，探索将国务院教育督导机制升格为中央教育督察机制。各级教育督导委员会要切实发挥“长牙齿”作用，严肃核查中小学教师工资、“五险一金”、津补贴等待遇落实不到位的情况，严肃问责履职不力、保障不到位等情况，督促整改落实。教育部门要继续通过信访、举报、调研等方式了解教师反映的问题，核查实际落实情况。财政部门要将中小学教师工资作为“三保”关注重点，发现拖欠、欠缴等问题要及时督促妥善处置。

（二）逐步建立健全领导、组织和协调机制

针对政策落实过程中出现的统筹不够、部门合力不足等问题，要充分发挥各级党委的领导、组织、协调作用，建立教师待遇保障工作议事制度，完善组织、人社、财政、教育等部门间的沟通协调机制，推动相关部门落实应有之责。党委议定的事项，由教育工作领导小组负责统筹，教育督导委员会负责督促落实，组织部、人社部、财政部等部门负责工资待遇政策的制定及完善，发改委、住建部等部门负责教师住房保障等，财政部门负责经费投入，教育部门负责协调跟进落实。

（三）进一步完善“不低于”政策保障机制

针对部分地方落实“不低于”存在反弹隐患等问题，国家和地方要扎实推进“双机制”落地落实落细，完善相关制度体系，确保“不低于”可持续落实落地。目前，最关键的是要抓住“不低于”比较口径这个关键环节和教师最为关切的焦点问题，进一步完善教师工资结构，改善教师工资待遇，切实提升教师获得感。如明确将公务员普遍发放的各类奖励性补贴及公车补贴、通讯补贴等改革性补贴等额发放给教师，明确不将教师课后服务补助费④等纳入“不低于”比较口径，杜绝部分地方政府扭曲“双减”政策初衷，避免让教师的辛苦付出变成“无偿劳动”。

（四）进一步完善绩效工资制度体系

针对中小学教师绩效工资分配及发放中存在的一些问题，要制定科学的评价指标体系和分配方案，进一步完善绩效工资制度。一是建立“人岗相适”的评价指标体系。依据教师岗、管理岗、服务岗等岗位特点，广泛征求各方意见，分别建立各具特色的评价指标体系，杜绝“管理岗位拿上限、服务岗位拿下限、教师岗位拿平均数”的现象。二是坚持“多劳多得，优劳优酬”的基本原则。加大奖励性绩效占比，分配突出岗位贡献、业绩权重，如课时量和课程质量等。三是确保过程公平。设立包括管理人员代表、教师代表、工勤代表、家长代表和社会人士等利益相关方在内的校务委员会，共同参与绩效评价各个环节，防止暗箱操作。

（五）加快改革完善教师工资待遇保障制度体系

教师工资待遇与教师编制、职称、岗位等密切相关。解决教师工资待遇“卡脖子”问题，亟须破除相关制度壁垒。一是加强编制保障，提高编制使用质效，优化教师配备。统筹考虑学校规模、班额大小、地理位置、生源变化趋势及教师工作量等因素，细化教师编制配置标准；设立符合教师专业发展和职业特点的机动编制，建立教师编制动态调整机制。二是加大中央财政保障力度。改革“省级统筹、以县为主”的财政保障体系，由中央财政“兜底”保障教师工资和医疗、养老保险等基础性福利待遇，缩小地区收入差距，确保教师队伍稳定。三是提高高级教师岗位比例。借鉴江苏、浙江等地方经验，尽快从国家层面修订中小学岗位设置管理规定，将高级岗位比例由目前的10%提高到30%及以上，支持中、初级岗位统筹使用，通过提高教师高级岗位比例整体提高教师工资待遇水平。四是进一步加大倾斜激励政策力度。落实党中央、国务院决策部署，提高教龄津贴标准。扩大乡村教师生活补助范围，加大中央奖补资金力度，遵循“越是艰苦，待得越久，补助越高”的原则，按照岗位环境的艰苦程度和教师的奉献程度等科学划分奖补等级。保障特岗教师享受与地方公办教师同等工资待遇（包括“五险一金”等），继续上浮中央财政工资性补助标准。五是进一步加大中央预算投入力度支持农村教师周转宿舍建设，积极改善教师工作环境、居住条件。⑤

一分部署，九分落实。打造新时代高素质教师队伍，落实党的二十大精神，必须把不断改善教师待遇重要论述精神切实落到实处，不断加大力度持续改善教师待遇，才能使教师真正成为令人羡慕的职业，继而吸引更多优秀人才为党和人民的教育事业作出突出贡献。

注释：

①全面薪酬理论认为薪酬包括直接薪酬、间接薪酬、非货币性薪酬三个部分。前两类集中体现为工资待遇等货币型报酬。据此，“教师待遇”既包括教师的货币性报酬，也包括工作环境、成就感及获得感等非货币性报酬。本研究所述中小学教师待遇主要涵盖城乡义务教育阶段教师的各类待遇。

②数据来源：中国教育经费统计年鉴汇总（2012—2020 年）。

③数据来源：中国教育科学研究院实施的一项有关新时代教师队伍建设成效的实时监测数据。

④按照“双减”文件的规定，教师课后服务补助经费作为增量纳入绩效工资部分，但并不作为次年正常核定绩效工资总量的基数。不少地方政府认为，根据其他相关文件，教师课后服务补助费作为绩效工资应纳入比较口径，但一线教师认为，课后服务是额外劳动，将课后服务补助费纳入比较口径明显不合理。

⑤ 《教师工作环境的经济价值：基于地区经济地理特征的工资成本补偿》 等多项实证调查研究表明，工资水平对提高乡村教师工作满意度具有显著作用，但不是唯一要素，照顾家庭、个人专业发展、乡村教师津贴等也具有显著作用。促进乡村教师队伍稳定发展需进一步优化津贴制度，保障工资收入，并更加关注非货币性激励因素，如住房保障、子女教育、个人专业发展等。