赵 晨，彭志缐，刘 禹，唐恩斌，窦静雅，徐 刚

(1.中国铁路经济规划研究院有限公司 经济与管理研究所，北京 100038；2.中国铁路南宁局集团有限公司，广西 南宁 530029；3.中国国家铁路集团有限公司 财务部，北京 100844)

铁路具有设备联网、作业联劳的特点，为确保高效完成客货运输、实现增运增收，需要各系统各单位各部门的联劳协作、密切配合，这决定了实行运输进款清算的客观必然性。铁路运输进款清算办法对铁路运输企业的经营决策具有重要影响，受到行业内市场主体和社会各界的广泛关注。通过梳理总结我国铁路运输进款清算办法的演变历程，能够从整体上把握铁路运输清算体系的发展脉络和关键节点，清晰认识不同时期内外部环境变化对铁路运输进款清算的要求，从而为铁路运输市场化清算改革提供思路和方向，促使铁路运输进款清算办法更好地适应国民经济和铁路发展的需要。

1 各时期铁路运输进款清算办法的特点及应用效果

1.1 中华人民共和国成立初期至改革开放前(1949—1977年)

自中华人民共和国成立初期至改革开放前是铁路运输进款清算办法从无到有、逐步成型的实践探索时期。这一时期经历了3个阶段。

（1）中华人民共和国成立初期运输收入分配(1949—1959 年)。为贯彻落实中央《关于铁路财政统一的决定》精神，铁道部成立了铁路总金库[1]，并于1950 年实行《铁路直通客货运价清算办法》，对直通客货运费收入按照各铁路运输企业实际完成的工作量平均分配，后续进一步考虑了直通发送和到达作业费的补偿。

（2）六十年代初的“收支两条线”(1960—1966 年)。为落实铁路财务管理体制改革要求，充分调动各铁路局增运增收积极性，同时考虑各铁路局运输条件的差异性，1966 年出台了“收支两条线”清算办法，按各铁路局成本计划的换算吨公里单位成本与实际完成的换算吨公里挂钩清算，计算相较于实际成本的支出节约额，按各铁路局运输进款的实际完成数和计划数计算超收。成本支出节约和进款超收部分均按规定计提企业奖金，即将支出、收入分别与清算挂钩[1]。

（3）文化大革命时期的“取消清算分配、按计划考核”(1967—1977 年)。由于文化大革命时期在管理与考核等方面的形式主义，使得“收支两条线”难以真正落实。为引起铁路局对运输收入管理的重视，1972年，交通部发布的《铁路运输收入工作规程》和《铁路运输企业财务结算办法》，对各铁路局的运输收入和运输支出采用统收统支的办法，各铁路局的利润即运输进款与运输支出之差[1]。

中华人民共和国成立初期的直通运价清算办法解决了铁路财政统一后，铁路营业资金的调度问题，但并未考虑各铁路运输企业具体情况的差异。此后执行的“收支两条线”办法，主要变化体现在2 方面，一是收入与支出分别清算，方便清算收入计划与实际执行情况的对比和考核；二是在单价制定上考虑各铁路局的成本差异，改变了按平均收入率分配的模式，有利于激励铁路局增运增收。文化大革命时期，各铁路局的收入仅仅只是进款，并非应得收入，与支出不能形成配比关系，与实际完成的工作量并不挂钩，不能正确地反映铁路局的生产经营结果。

1.2 改革开放至20世纪末(1978—1999年)

这一时期，顺应改革开放后国家经济环境变化和铁路改革发展要求，围绕铁路清算办法和清算单价体系的设计和优化进行了大量的实践探索，共经历了5个阶段。

（1）八十年代初的“清算单价”(1978—1986年)。党的十一届三中全会后，经济环境发生了变化，为适应改革开放后经济责任制的推行，发挥铁路运输企业的市场主体作用，考虑各铁路局所处自然地理环境、技术设备条件、经济区域等因素导致的成本差异，1980 年将全路20 个铁路局划分为12种清算单价，以消除成本的差异性对各铁路局之间利润的影响，更客观地反映各铁路局的经营成果[2]。为进一步调动各铁路局增收节支的积极性，1981年从总收入中提取一定比例，对清算单价附加超收提成[3]。为了响应国家利改税制度的实施，1983年铁道部将清算单价调整为“一局一价”[4]。

（2）八十年代后期的“双挂钩”(1987—1990年)。为适应1986 年国家“以路建路、以路养路”经济承包责任制的推行，铁道部将计划、财务、劳资、物资、人事等方面的权力下放到铁路局，试行全行业一包5年投入产出的经济责任大包干[5]。1987年，在原“清算单价”办法的基础上，铁道部制定了“清算单价、收入分成、多超多得、调节平衡”的清算办法，各铁路局的清算收入既与完成的换算周转量和装卸排工作量挂钩，使运输成本得到合理补偿并有一定利润，以鼓励超产和提升干线运输效率；又与运输进款直接挂钩，以促进增收[6]。

（3）九十年代初的“一路多制”(1991—1993年)。1991年，在“双挂钩”清算办法背景下，“现收抵现支”办法将基本建设投资纳入经济承包，并在广州、柳州、乌鲁木齐3 个尽头局试行，以缓解资金上缴下拨的压力，保障铁路基建投资的需要[7]。1993 年，铁道部在柳州、广州、济南铁路局试行“管内归己、直通清算”(以下简称“管直清算”)办法，尝试适应铁道部政府职能的转变，建立铁路运输企业“自主经营、自负盈亏”机制。由此，全路在运输收入的清算上形成了“一路多制”的格局[8]。

（4）九十年代中后期的“管直清算”(1994—1998 年)。1994 年铁道部颁布《铁路运输企业“管直”方案实施办法(试行)》，在全路实行“管直清算”办法，铁路运输企业按照管内与直通清算收入的统一比例上缴调节收入，考虑了不同成本水平对各企业的影响[9]。后续又补充了管直清算收入调节系数。对“管直”方案不断完善，补充了清算收入调节系数，使运输收入分配趋于公平合理，有利于运输企业对成本的控制。

（5）世纪交替的“模拟区域运价”(1999—2000年)。“管直”方案虽然摆脱了实际成本对年度收入分配的影响，但是制定调节系数的数据基础是未经任何修正的历史成本。随着企业资产经营责任制实施，1999年铁道部根据不同区域运量结构、自然条件、市场环境等因素，基于标准成本分企业制定模拟区域运价，以体现追求效率的导向作用[10]。运输企业之间相互提供服务按照商定的模拟市场价格清算，模拟区域运价定价系数根据各铁路局完成同类运输产品(或作业)的标准成本与全路平均标准成本的比例关系确定[11]。

改革开放后，适应经济责任制推行的要求，如何调动各铁路局增收节支的积极性，是制定这一时期清算办法考虑的主要因素。为消除运价统一性与成本个别性的影响，在确定清算单价时充分考虑各铁路局的实际成本，在运输企业内部实行了不同“清算单价”，这种做法在实行经济责任制的初期发挥了相当积极的作用，但是清算单价的制定始终没有脱离历史实际成本，这也在一定程度上助长了各铁路局间对支出增长的攀比。因此，在20 世纪末实行的“模拟区域运价”办法尝试采用标准成本作为清算单价定价基础，这是在清算单价定价机制方面的有益探索。

1.3 承运制清算实践探索(2000—2017年)

这一时期，为贯彻国家关于垄断行业和国有企业深化改革的要求，推进铁路政企分开改革，落实铁路局资产经营责任制，铁路部门围绕客运和货运承运制清算进行了持续深入的探索和实践，共经历了4个阶段。

（1）客运承运清算改革探索(2001—2004 年)。旅客运输作为我国铁路改革的试点，2000年率先实行新的《铁路运输进款清算办法》，探索承运清算模式。按照分账核算的总体思路，铁路运输企业之间、客运与货网之间的相关服务均要求清算。旅客列车担当企业获得客票进款，直接从市场取得收入；行包专列参照旅客列车清算，普通行包维持“管直清算”[11]。

（2）客运承运清算模式实施(2005 年—至今)。自2005 年发布《铁路运输进款清算办法》(铁财〔2005〕16号)，旅客运输正式实施“承运结算”模式，并一直延续至今。按照“收入来自市场，提供服务相互清算”的原则，提供线路服务的线路资产所属企业，向旅客列车担当企业收取线路使用费，行包(邮)、集装箱及特货专列比照旅客列车办理[12]。

（3）货运执行“管直清算”(2000—2013 年)。在客运实行承运清算的背景下，货运延续“管直清算”办法，铁路运输企业获得全部管内运输进款，直通运输进款分“运行、发送、到达”不同环节，按照各企业实际完成的工作量及相应清算单价清算。但是，铁路运输企业的货运与路网合并清算，即将旅客列车担当企业支付的线路使用费纳入货网清算总盘子，按照模拟区域运价的方式清算[11]。

（4）货运承运清算探索与实施(2013 年—至今)。2013 年货运组织改革之后，中国铁路总公司以鼓励承运为导向调整直通货运服务费清算单价，推进大宗货物物流总包试点承运清算，开展货运承运清算按票模拟工作。在前期探索基础上，2017年货物运输正式实行承运制清算模式，即全程货运进款全部归属货运承运企业，承运企业按计费工作量向沿途提供服务企业付费清算，提供服务企业按车流或实际工作量清分承运企业的付费[13]。为配合承运制清算顺利实施，原中国铁路总公司、中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)在运输、调度、统计等业务环节也出台了一系列的配套制度。

2000年以来，经过持续实践探索，客运和货运承运制清算相继实施。实施客运承运清算、制定完善路网使用费收费标准，较好地适应了客运与货网分账核算的要求。实施货运承运清算，较好地解决了原清算办法对灵活变化的市场环境不适应、对运输企业拓展货运市场激励效果不明显等问题，也实现了与客运承运清算办法的衔接。

1.4 市场化清算体系的初步建立(2018年—至今)

为提升铁路企业治理体系和治理能力现代化水平，积极推进现代企业制度建设，加快铁路企业法治化市场化经营步伐，2020年，国铁集团发布《中国铁路财务清算体系管理规定》，提出以“激发动力、释放活力、提高效率、提升效益”为目标，按照“市场化、法治化、公平公开”的原则，建立健全财务清算体系，包括铁路客货运输进款清算、委托运输费用清算和单项市场化服务清算等3类[14]。

下一步，要按照建立科学合理的市场化清算方式的要求，清晰界定经济责任，激发运输市场活力，强化铁路运输企业市场主体地位，发挥其在运输市场化公平开放竞争中的主导作用，建立健全铁路运输市场化财务清算体系。

2 铁路运输进款清算办法演变的启示

2.1 结合铁路实际

清算办法是铁路运输生产过程经济关系的重要体现，紧密联系铁路运输实际是其优化调整的根本原则。我国铁路在路网结构、运输市场主体构成以及运营管理模式等方面与国外铁路有较大差异，清算办法的调整必须从我国铁路实际出发，适应不同时期的铁路发展要求。近年来，适应大规模高速铁路建设、维持铁路建设投资可持续发展需要，在充分考虑大部分合资公司尚处于培育期等因素的前提下，对客运清算办法和清算单价进行了优化调整；为扭转铁路货运市场份额逐年下滑的不利局面，提高铁路运输企业拓展货运市场的积极性，适时颁布实施了货运承运制清算办法。因此，对清算办法的优化和调整应以是否符合国家经济社会发展要求、是否能够适应和促进铁路行业发展为目标导向[15]。

2.2 适应经济环境

我国铁路发展不仅受到铁路自身内部因素的影响，还与外部经济政策形势的变化密不可分。改革开放以来，我国铁路运输进款清算办法的历次调整，都是对铁路外部经济环境和内部发展需要相适应的结果。具体来看：20世纪80年代的清算单价、双挂钩等清算政策，旨在适应利润留成、盈亏包干、以路建路等多种形式的经济责任制推行；20世纪90 年代的管直清算和世纪交替的模拟区域运价，旨在转换铁道部政府职能和铁路运输企业经营机制；而承运制清算的实施，则是落实铁路运输企业资产经营责任、适应铁路市场化改革、做大铁路运输市场的必然要求。铁路运输进款清算办法的及时调整为铁路发展创造了有利的条件，调整的方向在于进一步强化铁路运输企业的市场主体地位，激发铁路运输企业参与市场竞争的内生动力。

2.3 完善配套制度

铁路运输进款清算办法的优化调整和顺利实施，既与办法的科学性、可操作性密不可分，同时也需要相关业务配套制度和技术手段的支撑。例如2017 年出台的货运承运制清算办法，与改革前的“管直清算”模式相比，业务流程发生了较大变化，各业务部门按照承运制清算要求完善相关配套制度。货运部门推行了货运票据电子化，以提升原始数据质量，加强货运运价政策管控；发改部门对货车统计规则进行了修订，并建立了货运承运制工作量统计管理机制；财务部门完善了资金清算基础信息管理办法等。这些都是为了适应货运清算模式转变，完善业务配套制度的具体举措。

3 完善铁路运输进款清算办法的思考

清算作为衔接铁路市场化经营与内部分配的重要基础环节，是铁路运输生产业务关系经济结果的直接体现，是铁路运输市场化改革的基础。近年来，国铁集团对清算办法进行了一系列的调整和优化，取得了较大突破，但对照国家推进铁路等行业竞争性环节市场化改革的要求还有差距，清算不适应推动市场化改革的问题仍然存在。需要立足国情和铁路实际，适应新形势新要求，持续对清算办法进行优化。

3.1 优化清算办法应坚持的原则

一是公平公正原则。坚持以公平公正为前提，清算办法适用于所有以及未来参与国家铁路联合运输的铁路运输企业，应确保公平公正、公开透明。二是市场化原则。坚持以市场为导向，充分发挥铁路运输企业市场主体作用，赋予其更强的市场主体地位，通过调动铁路运输企业积极性，激发拓展市场活力。三是法治化原则。坚持以制度建设为引领，在制度层面形成统一的清算规范，明确市场各方权责，以制度规范约束清算行为，引导规范化经营运作。四是系统推进原则。坚持以业财融合为方法，统筹谋划、同步推动财务清算体系改革与财务系统、业务系统配套改革，围绕目标双向发力，一体化研究、一体化推进、一体化改革。

3.2 优化清算办法应关注的重点

（1）坚持清算办法的基本功能定位。铁路运输进款清算办法的基本功能是公平合理地分配运费收入，维护参与运输各方的利益，以推动公平公正、统一开放的高标准铁路市场化清算体系的建立。对清算办法的调整会直接影响不同市场主体的利益格局，因此不少市场主体把制定和调整清算办法视为激励企业经营、改善企业经营结果的手段和工具，而忽视清算办法的基本功能，这是对清算办法功能定位的认识误区。在清算办法的历史沿革过程中，特别是早期铁路市场化程度不高、相关配套制度不完善的背景下，清算办法在一定程度上承担了补贴、激励等职能。随着铁路市场化改革的深化和配套制度的完善，清算办法应当回归其基本功能，这既是制定清算办法的初衷，也是优化完善市场化法治化清算体系的客观要求。

（2）统筹承运企业和提供服务企业协调发展。立足我国铁路运营和管理实际情况，从有利于铁路运输市场全面协调健康发展的角度看，运输进款清算办法需要兼顾承运企业和提供服务企业的利益。一方面，承运企业发挥着开拓铁路运输市场的重要作用，同时承担着市场变化带来的经营风险，需要持续发挥好承运清算的导向作用，鼓励其增运上量。另一方面，提供服务企业为承运企业提供运输基础条件，在合理补偿成本的基础上，按照市场化的原则应在一定程度上分担或分享市场环境变化导致的风险或利益。承运企业与提供服务企业之间相互协作，为了共同实现做大做强铁路运输市场的目标，需要统筹好二者的协调发展关系，在操作层面可通过建立清算单价协商机制、调整清算项目单价结构等方式来实现。

（3）完善铁路市场化清算单价定价和调整机制。清算单价对铁路运输企业的经营影响显著、受到社会各方高度关注，科学、合理、规范的定价和调整机制有助于促进运输市场的整体协调发展和全路整体效益的提升。基于法治化原则，对清算单价的制定和调整需要建立一套科学合理的操作规范。从国内外铁路实践和相关理论看，清算单价的制定应以补偿成本为基础，充分全面考虑投资、运价、效率等因素。当社会经济指标、客货运价、宏观经济形势等影响清算单价的重要因素出现较大变化时，如人工、材料、电力、柴油等价格(指数)变化导致标准成本变化幅度超过一定比例，客票和货物运费价格发生较大调整，国家宏观政策及会计规则等发生变更等情形，应启动清算单价调整程序。清算单价调整涉及各方利益，要充分考虑外部经济环境和铁路实际情况变化，建立规范化的调整机制，做好清算单价模拟测算工作，全面分析清算单价调整的影响，准确把握清算单价的调整时机。

4 结束语

我国铁路运输进款清算办法的演变过程，是适应外部经济环境的要求、满足铁路自身发展的需要，对铁路运输清算机制不断完善的过程。清算办法的制定、调整和实施，对铁路行业和运输企业发展具有重要影响，需要坚持顶层设计、系统谋划的思路，统筹考虑内外部因素、全面评估可能带来的影响。随着铁路市场化改革的深入推进，以及实践中对铁路运输进款清算认识的持续深化，铁路运输进款清算办法将不断完善，更好地适应国民经济和铁路发展的要求。