张晓娟 莫富传 冯翠翠

(1.武汉大学信息管理学院，湖北 武汉 430072；2.武汉大学信息资源研究中心，湖北 武汉 430072；3.华中师范大学信息管理学院，湖北 武汉 430079)

自2009年美国开通数据门户网站data.gov以来，政府数据开放运动在全球范围内迅速兴起，政府信息公开进一步延伸和发展至政府数据开放阶段。政府数据开放旨在向公民、法人和其他组织提供原始数据，并通过政府数据开放带动数据利用，充分实现数据增值、释放数据红利。通过政府数据开放，社会公众可利用海量的开放数据进行分析，使数据向信息和知识转换，产生有价值的信息或知识，或由获得的信息产生其他类型的价值，进而根据这些知识快速作出决策和采取相应行动[1-2]。随着数字经济的发展和政府数据开放价值意义的凸显，政府开放数据的流动转化和相关主体联系成为管理部门、用户乃至学界关注的重点。

《促进大数据发展行动纲要》指出“以数据流引领技术流、物质流、资金流、人才流，将深刻影响社会分工协作的组织模式，促进生产组织方式的集约和创新”[3]，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，要“研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范”[4]。《贵阳市政府数据共享开放条例》提出，要“鼓励和支持公民、法人和其他组织利用政府数据创新产品、技术和服务”[5]。《上海市公共数据开放暂行办法》也明确提出“鼓励数据利用主体利用公共数据开展科技研究、咨询服务、产品开发、数据加工等活动”[6]。展示数据、信息知识和智慧之间转化演进关系的DIKW(Data-Information-Knowledge-Wisdom)金字塔体系[7]为政府数据利用提供了新的路径指导[8]，可通过知识感知、知识选择、知识应用、知识验证、创造结果等过程进行政府数据开放知识的创造[9]。在政府开放数据的流动、转化过程中，政府开放数据相关主体也因政府开放数据的流动、转化而联系在一起，形成了某种形式的链式依存关系，即政府开放数据生态链。研究人员在梳理国内外政府开放数据生态链研究动态[10]的基础上，归纳政府开放数据生态链的概念、本质和类型[11]，探索政府开放数据生态链的形成机理[12]、培育机制[13]、演进过程[14]、价值增值演化机理[15]和用户参与机制[16]等问题。

政府开放数据主体因政府开放数据的流动、转化而形成链式依存关系，并与政府数据开放环境共同构成政府数据开放生态系统，政府数据有效流动、转化是政府数据开放生态系统形成、良好运作并保持平衡的重要条件。政府开放数据生态链已成为学界关注的重要议题，但现有研究主要关注政府数据共享开放环节的流动过程，较少关注政府数据开放后的数据资源转化问题，同时有关政府数据开放生态链的研究成果较少，处于理论探索初期，探索政府开放数据生态链数据流转机制正是对这一领域的深入研究。目前，相关研究在信息生态系统信息流转机制方面获得了诸多成果，为探讨政府开放数据生态链的数据流转机制提供了参考。本文将构建政府开放数据生态链及其数据流转的理论模型，并通过分析上海实践案例，探索政府数据流转机制的实践路径，为促进政府开放数据流动和转化利用提供参考。

1 政府开放数据生态链

生态链是指在一个生态群落中，众多的生物和非生物成分通过能量与物质循环，经过不同层次的生产者、消费者和分解者的协同，形成环环相扣的链条式依存关系[17]。在信息领域，信息生态链是信息生态系统的信息通道和“灵魂”[18]，信息生态链包含信息、信息人和信息环境等构成信息生态的基本要素[19]，是信息生产者、信息传递者和信息消费者等不同种类的信息人之间信息流转的链式依存关系，其功能实质是不同种类信息人之间的信息流转[20]。随着学界不断丰富信息生态链的信息流转机制[21]、协同竞争机制[22]、价值增值机制[23]、互利共生机制[24]和动态平衡机制[25]等运行机制研究，以及商务网站信息生态链[26]、微博信息生态链[27]、社会网络信息生态链[28]、政务信息生态链[29]等应用性研究，信息生态链成为一种观察和分析组织内和组织间信息共享行为的方法论。借鉴信息生态链的概念，学界探讨数据生态链和政府开放数据生态链的概念。如薛晓娜等人认为，数据生态链是集数据生产、组织、传播、消费、分解、监管于一体，将众多数据节点联系起来从而实现数据资源共享与增值，不断演化的可反馈的链式生态结构[30]。陈红梅等将政府开放数据生态链界定为在网络环境下为了实现政府开放数据共享，不同政府开放数据主体之间通过政府开放数据流转而形成的链式依存关系[31]。赵需要等将政府开放数据生态链定义为在政府开放数据生态系统中，无数的数据场通过数据的流转连接起来，从而形成某种形式的链式依存关系[11]。

参考信息生态链概念和其他学者关于数据生态链、政府开放数据生态链概念的探讨，可以认为政府开放数据生态链也同样包括政府开放数据、政府开放数据相关主体、政府数据开放环境等政府数据开放生态系统的基本要素。其中，政府开放数据是通过政府数据开放平台无条件开放或依申请开放的政府数据资源；政府开放数据生产者、政府开放数据传递者、政府开放数据利用者、政府开放数据消费者和政府数据开放监管者等构成了政府开放数据相关主体并通过政府开放数据的流转产生联系；全球数据开放运动和国家发展战略等政策法规制度环境、大数据产业规模和数据要素市场等经济环境、现代信息技术和新型数字化技术及其运用能力等技术环境、开放透明和大众创新与万众创业等文化环境则显著影响政府开放数据相关主体的参与行为、政府开放数据的流转方向和速度等。

因此，本文认为政府开放数据生态链是在政府数据开放生态环境的支持下，由于政府数据的开放流动和转化利用，政府开放数据相关主体之间形成的协作合作、互利共生的链式结构关系。培育和发展政府开放数据生态链的目标是通过政府数据资源流转过程中各个环节的分工协作，降低政府开放数据传递成本，提高政府开放数据利用效率，使政府开放数据资源能够最大限度地流动、共享、融合、转化以及创新性开发与应用，实现政府开放数据增值、满足用户政府开放数据需求，为提高政府公共服务效率和透明度、促进科学决策与智能化管理、提高大众创业万众创新活力、加快数字经济发展、提高办事效率和生活水平等提供服务。在政府开放数据生态链中，政府开放数据相关主体根据自身的职责分工、数据需求或利益诉求参与政府开放数据流转工作，政府开放数据则在不同政府开放数据相关主体之间流转过程中增值，政府开放数据、政府开放数据相关主体与政府数据开放环境协调适应，保持政府数据开放生态系统的动态平衡。政府开放数据生态链模型如图1所示。

2 政府开放数据生态链数据流转的概念与过程

2.1 政府开放数据生态链数据流转的概念

政府开放数据生态链中的数据流转是指政府开放数据资源在不同利益相关主体之间的流动，以及流动基础上通过数据利用实现政府开放数据向信息、知识和智慧转化，前者称为政府开放数据流动，后者称为政府开放数据转化。其中，政府开放数据流动是政府数据不改变自身形态在不同利益相关主体之间的流动，包括政府部门或职能领域之间的横向数据流动、不同层级政府或部门之间的纵向数据流动，以及面向企业、科研院校、社会组织和公众的统一开放。政府开放数据转化是从政府开放数据的开发应用并创造公共价值的角度进行分析，是原始数据转化为有用的信息再转化为用于辅助决策和管理的信息、知识、智慧或具体服务的过程。

政府数据开放和增值利用促进了政府开放数据的流动、转化，而无论是政府开放数据流动还是数据转化，均需要通过一定过程，借助不同的渠道或方式，同时相关主体承担相应角色并在政府开放数据流动、转化过程中进行主动或被动的信息反馈。因而从要素看，政府开放数据流转主要由数据流转主体、数据流转客体、数据流转渠道或方式构成。其中，数据流转主体包括政府开放数据生产者、政府开放数据传递者、政府开放数据利用者、政府开放数据消费者和政府数据开放监管者，上述主体根据自身职责、数据需求或利益诉求而承担着政府数据生成存储、共享开放、获取利用、增值与再生以及监督管理等任务；数据流转客体主要指不同类型的政府开放数据资源、经政府开放数据转化而来的信息、知识与智慧，以及主体反馈信息；数据采集设备、政务系统、政府数据开放平台、检索系统、应用终端以及数字政府及其业务服务、智慧化应用设备、解决方案等构成了政府开放数据流转渠道或方式。

2.2 政府开放数据生态链数据流转的过程

从过程看，政府开放数据生态链中的数据流转可概括为如下4个过程：

1)政府数据生成与存储。各级政府及其工作部门和派出机构在依法履行职责过程中，通过政务系统、物联网监控设备、在线或移动端设备等渠道和方式生成、采集，并以一定形式记录和保存文件、资料、图表等各类数据资源是政府数据流转的起点。因此，需要摸清政府部门掌握的数据量、数据类型、数据更新频率、数据质量等属性特征，编制动态数据采集目录，建立全量数据资源目录管理系统和政府数据存储清单，并创新数据组织分类方式，构建政府数据的元数据标准与规范，实现对所有多源异构的政府数据分类组织、关联组织和数据图谱可视化描述，保证政府数据的完整性和规范性。

2)政府数据开放。政府数据通过政府数据开放平台实现政府数据的传递，是政府数据流转的关键环节。政府部门根据有关规定积极主动地将自身掌握的数据资源进行开放是政府数据开放价值实现的重要基础和前提，只有开放更多的政府数据资源，才能保障价值实现主体进一步对原始数据进行再利用。实现政府数据开放就是要建设国家层面和各省市区层面的政府数据开放平台，做好从政府数据采集、存储到发布、更新和管理等环节的工作，推进政府数据资源的统一汇聚和集中开放。

3)政府开放数据获取利用。在政府数据流转的获取利用环节，企业、科研院所、其他社会组织和公众等数据利用者则主要通过政府数据开放平台进行检索下载，或通过API、应用终端与数据开放平台的链接获得交通、医疗、文化、教育、科技、环境、统计、气象等重要领域海量政府数据资源。政府数据利用者通过对所获取的数据进行开发利用是实现政府数据向信息、知识和智慧转化的关键，包括对政府数据进行关联整合、分析挖掘，基于政府数据资源设计开发数据服务产品、解决方案、应用设备，基于政府数据资源进行科学研究等。

4)政府开放数据消费应用。一方面，在数字政府和数字中国建设背景下，从“让信息多跑路、群众少跑腿”到“让数据多跑路，让群众少跑腿”，政府公共服务衍生出许多“最多跑一次”的新形式，这些转变的根源在于政府数据的流动和转化实现了各级政府机构之间打破信息孤岛，推进数据整合和利用，提高政府部门服务质量和公众办事效率；另一方面，在政府数据开放背景下，政府数据集成、知识抽取和转化，所得到的新的政务知识将进入政务知识共享平台，政务系统内外知识的获取、传递、创新和应用，旨在提高政府部门及其工作人员的管理与服务能力，为社会组织、公众等用户提供高效、便捷的公共服务，这是政府数据助力政府部门实现科学决策和智能化管理的体现。此外，相关组织、社会公众等数据消费者通过基于政府数据开发的智慧化设备进行业务办理、科学决策和智慧行动，也是政府数据增值转化和消费的重要方式。

根据政府开放数据生态链的数据流转概念和过程，可构建政府开放数据生态链的数据流转模型，如图2所示。

图2 政府开放数据生态链的数据流转模型

3 政府开放数据生态链的数据流转模型的实践案例分析

上海市于2012年在国内率先探索推进政府数据开放工作并始终走在全国前列，建立国内第一个政府数据开放平台，出台国内首部针对公共数据开放进行专门立法的政府规章《上海市公共数据开放暂行办法》，在2018—2021年开放数林综合指数累计分值中排名第一[32]，在省级政府一体化政务服务能力总体指数排名中与浙江、广东并列第一[33]。上海市在推进政府数据开放、创新利用和数据赋能服务等公共开放数据生态链构建及其数据流转工作中具有典型性和示范性，为探索政府开放数据生态链数据流转模型的实践路径以及其他地区开展相关工作提供重要参考借鉴。

3.1 上海市公共数据开放平台相关主体及其生态链分析

上海市公共数据开放平台的前身是于2012年由上海市政府办公厅和经济与信息化委员会联合公安局、工商局、交通委员会等9家单位搭建的上海政务数据服务网。《2014年度上海市政府数据资源向社会开放工作计划》明确要求，各部门通过上海市政府数据服务网向企业、科研院所、社会组织和公众提供数据产品浏览、查询和下载等服务。2019年8月印发的《上海市公共数据开放暂行办法》强调通过上海市公共数据开放平台开放公共数据，并明确各主体有关建设、使用开放平台的职责，如表1所示。

表1 《上海市公共数据开放暂行办法》有关开放平台主体的政策举措[6]

表1(续)

2019年11月，上海依托大数据资源平台和上海政务数据服务网，正式开通全新的上海市公共数据开放平台，为政府和企业、高校、科研院所、社会组织、个人等各类社会主体以及上海市开放数据创新应用大赛(简称“SODA”大赛)参赛队伍、大数据联合创新实验室及其成员机构通过上海市公共数据开放平台进行政府数据开放和获取利用提供了专门渠道。

此外，上海市围绕公共数据开放平台形成的政府开放数据生态链也突出了上海市经济与信息化部门、市大数据中心等政府数据开放监管者的作用，明确监管者在公共数据开放过程中的统筹领导、绩效评价、完善相关政策法规体系与工作机制、营造良好的政府数据开放环境等职责。由此形成了完整的政府开放数据生态链，如图3所示。

图3 围绕上海市公共数据开放平台的政府开放数据生态链

3.2 上海市公共数据开放平台的数据流转实践路径

在政府数据生产和开放传递环节，随着《上海市公共数据开放暂行办法》的印发实施和上海市公共数据开放平台的开通运行，上海市各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位在遵循“需求导向、安全可控、分级分类、统一标准、便捷高效”的原则下，通过上海市公共数据开放平台对外开放公共数据资源，包括上海市发展与改革委员会、交通委员会、生态环境局、医保局等51个部门、100个数据开放机构，共开放5 668个数据集、47 745个数据项，1 017 687 930条数据，实现了政府开放数据资源向不同主体的高效流动。

在政府开放数据获取利用环节，《上海市公共数据开放暂行办法》强调支持和鼓励数据利用主体获取和利用公共数据开展科技研究、咨询服务、产品开发、数据加工等活动，完善上海市公共数据开放平台“开放生态”“数据沙箱”等板块功能，SODA大赛的连续举办也吸引社会各类主体参与政府数据创新开发应用，激发企业、高校、科研院所、社会组织、个人等各类社会主体通过上海市公共数据开放平台获取并挖掘利用政府开放数据的热情，推动政府开放数据资源进一步流动以及向信息、知识、智慧或具体服务转化。

在政府开放数据消费应用端，上海以公共数据的创新应用赋能百业作为公共数据开放的目标，在普惠金融、医疗健康、交通出行、文化旅游等领域形成标杆应用，优化“一网通办”“随申办”等数字政府应用，加强SODA大赛应用案例和产品的落地。并在上海市公共数据开放平台增设或完善“数据地图”“典型应用”“行业应用”板块内容，推广政府开放数据应用产品或服务。

在信息反馈端，《上海市公共数据开放暂行办法》强调对开放数据质量和开放平台运行情况进行监测统计，在开放平台对数据利用主体的违法违规行为和处理措施予以公示，支持和鼓励用户通过开放平台对公共数据的开放范围提出需求和意见建议，对开放数据错误、遗漏以及侵犯商业秘密或者个人隐私等情况提出异议；上海公共数据开放平台也不断完善“数据统计”“互动社区”等板块功能和内容，注重获取和响应社会公众关于政府数据流转的需求、评价和意见建议，完善政府数据流转的反馈链条关系。

在上述措施下，上海通过开放数据、开发数据应用、应用产品或项目孵化落地三位一体构建了较为完善的政府数据开放体系，形成了以数据开放平台为核心的政府数据流转的“上海模式”，有力地促进了政府数据资源的流动和转化，如图4所示。

4 研究结论与管理启示

政府开放数据从本质上说是一种数据资源，在当今强调大数据、信息化、知识创新和智慧化应用的时代里，政府开放数据唯有向信息、知识和智慧转化，才能真正实现其价值。因而政府数据开放和挖掘利用实质上是促进政府数据资源在不同主体之间的流动，并通过数据资源的增值利用实现政府开放数据向信息、知识、智慧和服务转化，同时也使政府数据开放相关主体构成了政府开放数据生态链。作为由政府开放数据、政府开放数据相关主体、政府数据开放环境等要素构成的链式结构关系，政府开放数据生态链以及链中数据流转受政府开放数据质量、相关主体参与度、政府数据开放环境状况等要素的影响。因此，加强政府开放数据全生命周期治理和质量管控、鼓励多元主体参与和协作、优化政府数据开放环境，对于培育和发展政府开放数据生态链、加快政府开放数据流转具有重要意义。

上海以发挥政府开放数据价值、服务社会为重点，实施《上海市公共数据开放暂行办法》，搭建并不断完善公共数据开放平台，举办开放数据创新应用大赛等活动，打造数据开放、数据应用、项目孵化三位一体的政府大数据开放新格局，强化平台内容运营和数据价值推广，致力于满足各类用户群体对政府开放数据资源需求以及政府开放数据资源的创新开发利用需求。上述举措较好地保障了上海政府开放数据生态链的形成和良好运行以及政府开放数据的高效流转，为其他地区从数据治理、法规保障、分工协作、技术应用等方面培育政府数据开放生态链、促进政府数据流转提供了重要的参考借鉴。相关经验启示包括：

第一，重视政府开放数据质量的全生命周期治理。政府数据资源是推进政府开放数据流转，进而实现政府数据开放价值的重要基础，高质量和高价值的政府数据资源尤为关键。从生成与采集、组织与描述、共享与开放、获取与利用、归档与保存等生命周期加强对政府数据进行治理，对于确保政府数据的规范、质量和安全具有重要意义，有助于为政府开放数据生态链的培育和发展以及生态链中的数据流转奠定基础。如在政府数据的生成与采集阶段，进行分级、分类目录管理系统，保证数据清单的完整性；在数据组织与描述阶段，实现对多源异构政府数据的规范组织与描述，为政府开放数据的描述、关联和应用提供支持；在数据共享与开放阶段，要不断扩大共享和开放范围，提供多样化数据，并妥善处理和平衡共享开放与安全保密之间的关系；在数据获取与利用阶段，充分保障组织和个人获取与利用政府数据资源的权利，使海量的政府数据资产得到充分利用；在数据归档保存阶段，确保具有凭证和参考价值的政府开放数据得到长久保存和有效利用。

第二，加强政府开放数据生态链多元主体的合作共生。政府开放数据生态链是由不同的政府开放数据相关主体构成的链式结构关系，参与政府开放数据流转的各主体职能不同，数据需求和所追求的利益也不尽相同，必须建立多元主体分工协作和利益协调机制。一方面，政府开放数据生态链中的主体应呈现多元化特征，注重政府部门、社会组织、事业单位、商业组织等组织和社会公众等多主体的参与，发挥其参与政府开放数据流转过程中的独特优势；另一方面，还应建立政府部门与企业、社会组织、社会公众等主体之间有效的协作、沟通机制，政府部门领导或牵头部门充分发挥领导的作用，统筹进行数据开放价值实现多元主体协同的顶层设计，明确不同主体的职责和定位，实现多元主体分工协作；建立公众参与和反馈机制，保障用户的数据需求和评价反馈能够得到快速响应，优先公开社会公众最迫切需要的数据资源，加快政府开放数据创新开放成果的孵化落地。

第三，营造保障政府开放数据流转的政策法规和文化环境。政府数据共享开放和增值利用等流程过程涉及诸多复杂问题，需要通过不断完善的政策法规与标准提供指导、规范和保障。因此，要结合时代变化和现实需要，国家层面和各地方应研究制定大数据环境下政府数据资产登记管理、共享开放、价值发现和增值利用的相关法律和规范，明确各主体在政府数据开放和获取利用过程中的权利和义务，明确政府数据开放的数量与质量要求、政府数据增值利用的原则与方式，明确组织领导、资金投入、技术支撑等保障措施以及开展绩效评估等。此外，政府部门还应积极响应和实践透明、开放的政府理念，打造多元主体协作参与的生态和大众创业万众创新的社会氛围，并全面提高政府开放数据生态链相关主体的数据素养，为培育和发展政府数据开放生态链、促进政府开放数据流转营造良好环境。

第四，综合运用新兴数字技术提高政府开放数据资源的流转效率。大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等新兴数字技术的创新是数字化时代的重要条件。加强新兴数字技术创新，并将数字技术应用于政府数据采集、组织、存储和开放共享、增值利用等治理过程以及政务治理、社会运行、民众生活等业务领域，也是优化政府开放数据生态链中的技术环境、支撑政府开放数据高效流转的重要条件。因此，亟需进一步完善新型信息基础设施建设，开展新兴数字技术攻关，重点突破大数据采集和预处理、大规模分布式数据存储与处理、分布式内存数据库、大数据挖掘等关键技术，以及风险识别与分析、访问应用控制和数据安全审计等数据安全防护核心技术，形成安全可靠的大数据技术体系，并促进上述新兴数字技术在政府数据流转过程中的融合运用，提高政府开放数据资源流转效率，充分释放政府开放数据价值。