陈颖 南昌高新区财政局

引言

2012年，中共中央政治局审议通过了“八项规定”，文件明确提出要厉行勤俭节约，遵守廉洁从政的有关规定。在“八项规定”的文件背景下，行政事业单位的“三公经费”支出得到了良好控制。而随着新形势的发展，“三公经费”在使用中又出现了一系列的问题，比如缺乏有效的内部控制意识、内部监督力度较弱、“三公经费”预算管理制度不完善等。因此，基于这种背景开展行政事业单位“三公经费”管理与控制的研究具有十分重要的现实意义。

一、“三公经费”的内涵

所谓“三公经费”是指行政事业单位按规定发生的各类公务接待支出，包括因公出国费用、公务接待费用、公务车购置和运行维护费用等。其中因公出国费用主要包括国际旅行费用、国外城市之间的交通费用、住宿费用、伙食费用等[1]。公务车购置和运行费用中包括公务用车的购置费用、保险费用、燃油费用、修理费用和其他费用等。公务接待费用主要是行政事业单位之间发生的，因专项活动会议召开，以接待公函发生的接待外单位人员的费用等[2]。通常而言，“三公经费”的特征主要体现在两个方面。

一方面，公共性。“三公经费”的直接来源是国家财政部门的拨款，间接来源与公共税收。由此可见，本质上，“三公经费”的来源是社会，具有一定的公共性质。基于上述特征，“三公经费”的发生是为了履行公共职能，而不能为个人私事服务。另一方面，公开性。根据国务院印发的《当前政府信息公开重点工作安排》，文件明确提出行政事业单位需要主动公开“三公经费”，由此可见，“三公经费”具有一定的公开性[3]。

二、行政事业单位内部控制概述

根据2012年财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》。内部控制指的是“单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”行政事业单位内部控制的目标是保证事业单位的经营活动能在法律范围内运行，资产安全和使用有效，财务信息的质量，能有效防止事业单位内部存在的廉政风险，提升公共产品与公共服务的质量。财务内部控制，顾名思义是与会计活动相关的内部控制制度。可以理解成为了实现战略目标，由事业单位整体实施与参与的，旨在控制财务风险，提高财务管理水平的一系列制度、程序和方法。行政事业单位的工作主要体现在单位层面内部控制和业务层面内部控制两个方面。一方面，单位层面内部控制主要包括组织机构建设；实现经济活动的决策、执行和监督的分离；岗位机制建设；信息化建设。另一方面，就业务层面而言，内部控制的内容主要体现为：预算业务控制；收入内部管理制度；政府采购业务控制；资产控制；合同控制等。

三、行政事业单位加强“三公经费”管理与控制的必要性

行政事业单位加强“三公经费”管理的重要性主要体现在三个方面。首先，有利于降低行政机关的运行成本。自中央“八项规定”颁布以来，“三公经费”有了明显的下降，根据政府公开信息展示，中央本级“三公经费”从2011年的93亿元，下降到2020年的31亿元。“三公经费”的大幅下降明显降低了行政事业单位的运行成本[4]。

其次，有利于塑造良好的机关单位形象。在过去某一段时间，由于对“三公经费”的管控并不严格，管理制度的漏洞较多。行政事业单位在“三公经费”的使用方面存在铺张浪费、大吃大喝、公款私用的情况，这种情况容易滋生形式主义、官僚主义和享乐主义，对机关单位的形象造成了恶劣影响[5]。如果能够加强对“三公经费”的管理，那么就能够严禁经费随意支出，实行专款专用，引入监督机制，能坚决贯彻中央厉行节约的原则，有利于塑造机关单位的良好形象。

最后，有利于经济的发展和民生的改善。加强对“三公经费”的管理能够在行政事业单位弘扬艰苦奋斗的优良作风，能够将有限的资金和资源用在经济发展和保障民生方面。根据相关数据统计，“三公经费”从2011年的93亿元下降到2020年的31亿元，这能为其他项目节省出巨额资金，有利于维护居民群众的根本利益[6]。

四、行政事业单位“三公经费”管控中存在的问题

（一）缺乏对“三公经费”管控的重视程度

当前影响行政事业单位“三公经费”管理有效性的关键要素是缺乏有效的内部控制制度。一方面，部分行政事业单位管理者对“八项规定”的认识不够深刻，未能全面领会中央文件精神，对“三公经费”的管理还存在一定的误解，在管理方面并不严格，未能在单位内部引发有效的内控环境。另一方面，部分“三公经费”的使用者缺乏责任意识，在对经费的利用方面违背专款专用原则，在上报报销单据是存在弄虚作假，虚报金额的情况。除此之外，行政事业单位内部的缺乏“三公经费”管理与控制的文化氛围，基层员工普遍意识不到“三公经费”管控制度的刚性约束作用，缺乏遵守文件制度的意识。

（二）“三公经费”预算管理制度不完善

行政事业单位关于“三公经费”缺乏完善预算管理制度。首先，预算编制的方法缺乏科学性和灵活性。部分行政事业单位基于工作简便的考虑，在“三公经费”的预算编制方面习惯参考上年的历史数据，并在此基础上对数据进行删减。这种模式未能考虑到本年度实际情况的变化，容易造成预算数据同实际存在较大的偏差率。其次，对“三公经费”预算执行监督的力度不足。预算日常管理部门缺乏对“三公经费”监督的意识。在业务部门申请追加“三公经费”预算时，管理部门对调整申请的评估不够细致，不够合理，不能严格履行调整程序。同时部分预算执行部门存在年底突击支出“三公经费”的情况。最后，行政事业单位未能建立有效的“三公经费”预算绩效评价制度，无法对分部门使用“三公经费”的状况进行考核，因此无法产生对“三公经费”使用的监督约束作用。

（三）对“三公经费”内部监督力度较弱

内部审计和纪检监察是对行政事业单位“三公经费”使用状况进行监督和评价的主要部门。在实践中，该部门对经费使用内部监督的力度较为薄弱。一方面，内部审计部门的独立性严重不足，内部审计人员缺乏专业性，在对“三公经费”的审计中存在明显的人情化倾向，无法得出客观公允的审计结果。另一方面，部分审计部门常用的审计手段是要求单位会计人员填写“三公经费”审计报表，这种方式削弱了内部审计的主动性，而且局限于对“三公经费”的事后控制阶段。除此之外，在信息化的环境中，单位人员使用的舞弊手段更加隐蔽，这对内部审计机构的审计手段提出了更高要求。事实上，内部审计部门缺乏较高水平的信息技术审计能力。

（四）关于“三公经费”信息公开的程度不足

根据《政府信息公开条例》的规定，“三公经费”不仅属于政府信息公开的范围，同时还属于应重点公开的信息。然而在实践中，行政事业单位关于“三公经费”信息公开的程度还存在进一步提升的空间。一方面，部分行政事业单位缺乏信息公开的意识，存在“三公经费”公开内容不充分、公开时间不及时、对社会群众的疑惑无法及时反馈的问题。另一方面，行政事业单位公开的“三公经费”内容还不够细化，仅公开了部分支出的总金额和预算金额，却又并未对具体项目的支出进而进行列示，无法充分保障社会公众的知情权和监督权。

五、行政事业单位加强“三公经费”管理与控制的对策

（一）加大对“三公经费”管控的重视

意识对行为有巨大的指导作用，因此行政事业单位必须增强管控意识，加大对“三公经费”管控的重视程度。一方面，行政事业单位领导者应积极学习中央八项规定的有关文件，深入领会文件精神，并通过官方网站、公众号、微博的形式在单位内部加强宣传工作，大力营造关于“三公经费”管控的文化氛围。另一方面，纪检监察部门、内部审计部门和财务部门都应该积极学习内控管理的相关知识，并根据单位“三公经费”管控的实际情况，探索建立完善的内部控制制度。除此之外，行政事业单位还应定期组织召开面向全体员工的“三公经费”管控培训会议，以增强基层员工对经费管控的价值认同。行政事业单位也可以为基础员工布置关于“三公经费”管理制度的学习任务，并规定学习的内容与时长等。

（二）完善“三公经费”预算管理制度

完善的经费预算管理制度能实现对“三公经费”使用的事前规划、事中控制和事后评价，因此单位必须从多个角度入手完善经费预算管理制度。首先，应该根据确定标准进行经费预算的编制，举例来说在车辆购置的预算编制方面，应根据车辆更新计划编制预算。在公务用车运行维护费用方面，应该按照定额标准编制部门经费预算。其次，行政事业单位应该选择科学和灵活的预算编制方法，比如可以引入零基预算法，该方法能够以零为基础，从单位的实际情况出发编制预算。最后，要加强对“三公经费”预算执行的监督。预算管理部门应实现对预算责任部门“三公经费”使用的全过程跟踪，确保经费支出不得超出预算，在原则上不再调整预算。一旦发现责任部门在预算执行中存在异常情况，管理部门就应该进行及时干预。

（三）加大对“三公经费”的监督力度

首先，行政事业单位应加强内部审计机构建设，提升审计部门的独立性，配备专业的审计人员，确保审计部门能够独立自主地开展审计工作。同时，行政事业单位还应加强对内审人员的培训，提升信息技术审计能力水平。其次，行政事业单位还应该引入大数据技术，构建公务消费网络监管平台。行政事业单位应将编制的预算数据录入该平台，同时还应利用此平台实现对各部门“三公经费”支出情况的动态监控，能对使用异常的情况进行预警。管理者在收到预警信息之后，能进行及时干预。最后，纪检监察、内部审计、财务部门应切实履行监督职能，对“三公经费”的申请、审批、使用、报销等环节进行严格控制。除此之外，对于上级财政部门而言，可以将三公经费列入财政监督的重点范围。财政部门可以做做检查部门的接待费是否有正规发票、公务接待是否存在公函、是否存在超标指违规用车的情况，等等。

（四）完善“三公经费”信息公开制度

行政事业单位应该完善“三公经费”的信息公开制度。一方面，行政事业单位严格贯彻中央对政府信息公开的要求，在遵守《政府信息公开条例》的基础上，统一信息公开报告的格式，在规定的时间内，向社会公开本部门的“三公经费”预算和决算情况，自觉接受社会群众监督。另一方面，在信息公开的内容方面，行政事业单位应该对“三公经费”的内容进行细化，比如可以将“三公经费”的科目细化到类、款、项、目四个维度，向社会群众呈现某项具体事务的开支情况。除此之外，行政事业单位还应该搭建“三公经费”信息沟通机制。一旦群众对单位公开的“三公经费”情况存在疑惑，就可以通过信息沟通平台和单位沟通，行政事业单位也可以通过该平台及时反馈相关信息。

（五）完善对违规行为的追责机制

“三公经费”违规使用情况屡禁不绝的重要原因之一就是缺乏严格的问责机制，因此行政事业单位必须落实法律法规要求，完善对违规行为的问责制度。一方面，对于公务接待消费较多、公车配置违规以及公费旅游屡禁不止的情况，除了要进行单位内部的问责之外，对于一些较为严重的情况还应及时移交司法机关处理，以追究刑事责任。另一方面，行政事业单位还应该完善“三公经费”管理的绩效考核机制，对各部门经费使用的合规性、效益性、效率性进行考核，并结合定性与定量的方式输出精准的考核结果。行政事业单位应以考核结果为依据对单位人员的薪酬和岗位进行调整。

（六）完善经费支出控制机制

各行政事业单位还应该实施严格的经费支出控制机制。首先，要坚决落实中共中央关于“三公经费”管理的规定，坚持“过紧日子”的要求，严格执行因公出国计划，不安排非计划出访。同时，应严格落实公务车管理制度，严禁超出编制，超出标准配备公用车。其次，应该为公用车实行统一保险、统一大修、统一加油的制度，杜绝超范围、超标准公务接待的情况。最后，严格控制预算支出。对于事先确定的预算数据原则上不得进行调整，不得将三公经费列入其他支出，不能在会议费用中列支公务招待费。

结语

随着社会经济的发展，行政事业单位公共管理和公共服务的责任日益凸显。在这种背景下，加强对“三公经费”的管理不仅有助于行政事业单位职能的发挥，同时还能够塑造良好的政府形象，增强政府的公信度。在实践中，行政事业单位的“三公经费”管理制度还存在一定的弊端和漏洞。本文针对这些弊端，从多个角度提出了对策。期望本文的研究能为行政事业单位“三公经费”管控水平的提升提供一定的参考和借鉴。