乔晶煜 甘肃省气象局机关服务中心

引言

本文通过对我国内部控制的发展和问题进行研究总结，以便发现我国事业单位在财务内部控制方面存在的问题并进行分析，及时提出有效政策建议，积极采取有力措施健全内部控制流程。主要包括：第一部分：指出研究的意义；第二部分：针对事业单位内部控制存在的问题进行逐个分析，探索产生的原因寻求解决办法，探索产生的原因寻求解决办法；第三部分：针对分析中存在的问题提出创新发展措施及改进建议；第四部分为结论：综合现阶段国内该领域发展的实际，进一步推进我国事业单位内部控制发展进程。

一、事业单位财务内部控制研究意义

目前，我国正处于社会转型和信息化建设的关键时期。随着经济体制的改革和深化，政府部门是我国配置社会公共资源的重要组织，是国家行政权力和公共权力的行使者，每年需要对庞大的财政资金进行管理。但是，最近一段时间，我国政府部门在行政管理过程中，暴露出一系列不合法、不合理、不规范的问题，使得我国的财政资源被大肆浪费，人民群众获取社会公共资源的效率降低。为此，要想改变我国政府部门当前存在的这些问题，进一步提升我国政府部门社会公共资源配置的科学性和效率性，确实发挥好政府组织行政职能的效能，就必须进一步强化政府的行政管理。而内部控制作为政府行政管理的重要内容之一，越来越受到政府、事业单位和工企业的广泛重视，加强行政事业单位内部控制对保证行政事业单位的资金安全性、资金使用率、提高会计信息质量、降低行政部门运行成本等有重要意义[2]。特别是在我国行政体制改革和公共财政体系改革的深入发展阶段，强化行政事业单位的内部控制势在必行。

二、事业单位财务内部控制问题分析

（一）内部环境问题分析

运用系统论的主旨思想是，把研究对象当作系统整体，对其分析结构，掌握功能，找出系统与系统构成要素、环境氛围三者的联系，驾驭其运行的规律，实现优化完善系统的目标。我们对内部控制的环境进行分析，正是系统论的体现。内部控制环境整体上指的是构建一个组织的内控控制氛围，体现了组织工作者，尤其是领导者对内部控制的看法与态度，它是落实内控制度的基本前提。在党组织集中领导下，我国行政事业单位构成了以内部审计和行政为主的内控体系，以上级组织和审计等为主的外部监督机制。由于我国行政部门不仅决策机制存在缺陷，并且执行体系和监督机制相对于当前各公司推行的三权分立制度均有其自身不足之处。在我国，决策往往是通过授权审批的形式进行的，监督部门是执行部门同属行政单位，并且处于相同级别，所以在实践运作中，监督成效不明显[3]。

较强的内控意识是完善和落实内控制度的关键基础。现在，行政事业单位的领导人对本单位所实施的内控制度认识不全面，并且亦未给予充足的关注，部分领导人认为其单位财政多源于财政预算部署，需要根据规章条例制定预算并获得资金即可，导致财政经费支出超标问题严重；部分领导人表示单位的一切财务事宜都有会计核算进行调控，不需要内控制度额外规范。所以在实践运作中，大多数单位存在严重的内控不到位的问题。

（二）风险评估体系问题分析

目前，我国行政事业单位风险评估体系并不完善，主要体现在风险管理意识不强、缺乏风险评估机制两方面。正是由于委托代理理论在行政事业单位中的影响，即国家作为委托者与实际管理者之间存在信息不对等，导致经营管理的行为欠缺有效的约束，从而使管理者缺乏对内部控制风险的认识。

（1）行政单位并非营利性单位，所以其风险意识较为薄弱。很多单位还未创建一套合理有效的风险评估体系，无法对单位内部的各种业务活动潜在的风险进行定时分析，造成很多不符合规章条例的行为未得到及时提醒和惩处，甚至个别工作者认为这是小事一桩，不遵守条例规范亦不会受到处罚，并将其视为常规现象。即便每年单位都会接受来自内部审计部门或者上级部门的监督与检查，不过一般仅针对财务工作展开检查，而对于行政单位来讲，其财务工作整体较为简单，通常不会出现严重问题。

（2）虽然很多单位注重防范廉政风险，并基于廉政建设提出了诸多风险管理措施，不过它和内部控制风险相差甚大，所以无法起到防范内控风险的作用。此外，对于风险控制方法来讲，以预算信息内部公开为例进行说明，部分单位害怕各部门之间产生冲突，所以未将其预算额度以及预算方案进行全单位各部门统一公开。

（三）内控制度与活动问题分析

由于新公共管理理论要求有效地分离政府与企业，分离政府与社会，分离政府与公共事业，优化职责体系，构建服务型政府，提高人民的满意度，优化政府结构。因此，我们认为内部控制的根本在于科学合理的组织结构、标准以及规章体系，不过很多行政事业单位还没有创建合理有效的财务内控制度，或者直接令财政部门预算取代单位内控机制，导致会计工作者在实践工作中无据可依，仅可按照个人工作经验或者口头制度开展工作，理论参考薄弱，主观性较强。尽管有的单位创建了会计内控机制，不过因受各种因素的影响并未得到严格贯彻和落实，内控制度的实施缺乏相应的监督，造成内控制度徒有形式，实际作用不大。有的单位发展规模较小，权责模糊，会计、出纳等职务未明确区分，为单位滥用职权、徇私舞弊等问题的产生埋下了严重隐患。

尽管部分单位的制度体系较为完善，不过缺乏系统性，例如监督和评价机制，未编制和下达以其为名的专用文件，只是在其他规章体系中提及数句。

（四）信息沟通问题分析

信息沟通的重要性不容忽视，一个单位的信息渠道是否畅通，信息是否公开透明，极大地影响着这个单位的风险水平。信息沟通是连接内部环境与其他要素的桥梁，是内部控制的重要组成部分。正是控制理论指出的对照控制信息，改善与优化活动流程，从而实现目标，对信息加以反馈的要求。我国行政事业单位在信息沟通方面突出的特点是内部信息不公开、信息沟通的渠道不畅通，信息反馈机制不完善，信息处理效率低、处理结果差，信息软件集成度差等。

（1）在行政单位内，信息不通畅的现象比比皆是，比如上下级信息不通畅、部门与部门间的信息不通畅等。

（2）信息不通畅导致单位在处理大规模信息时容易受到阻碍。这种阻碍导致单位高层无法及时做出合理而有效的决策，使得决策缺乏针对性和时效性。

（3）行政事业单位的信息反馈机制不完善。在政务信息公开与社会公众质疑存在偏差的时候，许多行政事业单位并没有给予积极回应。

（4）业务信息软件集成度差，存在安全隐患。内部控制信息化能够把制度条例归集于计算机系统之内，实现对单位各类财务活动的智能化管理，减少人为因素的干预，提高制度的合理化与规范化。

（五）内部监督机制不健全，绩效考评不足

基于控制论是管理者通过反馈与传递信息，深入了解业务活动情况，和既定的标准进行比对，通过采取有效的控制活动，对不足之处加以修正与整改。内部监督问题主要体现在存在内部监督独立性不强和绩效考评不足两方面。

（1）内部监督独立性不强。尽管很多行政单位已专门创建了内部审计部门，不过负责审计事宜的工作者通常由财务工作者兼任，未创建科学有效的岗位责任制，导致审计工作缺乏独立性和规范性。

（2）绩效考评激励不足。对于符合内控机制要求的举动，考评体系发挥着重要的激励作用，不仅能够强化明智行为，还能够促进错误行为的改正。不过现在大部分行政事业单位的绩效考评机制或多或少地存在“平均主义”现象，不注重结果，亦不关注成本，导致绩效考评机制合理性不足，并且还缺乏规范性，无法起到激励工作者积极参与内控的作用。

三、事业单位财务内部控制创新

（一）理论创新

国内学术界针对行政事业单位内部控制存在的问题，提出解决办法的理论创新主要集中在如下两点：

（1）提出了事业单位内部控制框架体系。一方面，提出了事业单位内部控制的完善框架，构成内容包括事业单位内部控制的定义、特征及其流程，为事业单位内部控制的构建与实施提供理论上的支持。这个框架提出了要通过提升单位人员内控意识、强化会计基础建设力度、加强制度建设，通过充分发挥现代信息技术和网络优势来提升行政事业单位内部控制的信息对称性和自动化水平，以最大限度地减少人为因素对内部控制规范化发展的干扰。另一方面，提出通过提升内部控制监督效力等途径来不断完善内部控制体系。并指出行政事业单位在建立和完善内部控制体系的过程中，必须充分结合新环境下内部控制的实际需求[4]。

（2）体现了事业单位内部控制特点。本文对我国事业单位内部控制特点进行了初步探索，强调了事业单位内部控制构建与实施不仅要突出事业单位内部管理的特点，还必须对内部控制作业过程进行适当的优化以适应事业单位发展管理的实际需要。

（二）实践创新

本文对内部控制的当前现状进行分析，按照《规范》的基本要素提出存在的问题，针对具体问题，然后对应地提出解决对策与建议，从而保证了充足的研究案例资源。本文分别从风险评估机制建设、单位层面内部控制、业务层面内部控制、监督与评价等四个角度着手为事业单位内部控制体系的建立提供建议。

（三）单位层面内部控制体系的完善

1.健全内部控制制度

2.增强内部控制意识，完善决策机制

3.完善组织结构设计

4.完善信息系统，畅通交流渠道

（四）业务层面内部控制

1.建立预算控制体制

行政事业单位内部控制的核心内容就是强化预算控制，只有建立完善的部门预算制度，才能够真正加强事业单位对本单位各个部门的预算管理，这是保障事业单位能够实现预算目标的根本。

2.重视收支控制

事业单位在日常经济活动要做到收入来源合法合规、全额纳入银行账户，禁止私设小金库；支出活动审批程序应合理合规，严格超预算支出；财政票据管理规范、严格按规定范围使用；及时缴纳应缴税款，禁止偷逃税款[5]。

3.政府采购与基建控制

（1）政府采购控制

采购是通过合同方式有偿获得货物，工程和服务的行为。从行政机构方面看，采购控制是确保采购单位符合政府采购政策，根据预算采购计划将采购完全纳入部门预算。

（2）中央和地方基建项目控制

机构建设的项目控制要进行项目示范，充分落实领导集体决策，并提交主管部门审批的原则；合理的项目预算应当完整；项目招标应符合国家法律法规和严格招标程序；账务根据实际业务入账核算，保证项目建设过程及时充分反映；项目完成做决算时应及时处理资产接收和移交工作。

4.落实资产盘查制度，加强资产控制

当前行政事业单位的资产管理由于没有建立完善的管理机制，事业单位的资产挪用、占用以及贪污的情况十分严峻，鉴于这个情况，行政事业单位必须尽快建立资产盘查制度，这样就能够对单位的资产进行定期清产，做到资产账实相符[6]。

5.合同控制

合同管理部门应明确自身职责，建立严格的合同归档制度，对于经济合同文本应实行逐个登记、统一分类和连续编号；合同订立应按照本单位合同相关管理制度规定流程和权限审批进行。

（五）建立健全风险评估机制

风险评估是涉及风险识别、风险评估、风险控制等方方面面的内容，这些内容也都有其对应的岗位。因此，要使行政事业单位的内部控制活动良好运行，就必须加强风险管理活动，建立健全风险评估机制。

（六）监督与管理

监督机制是保障内部控制制度得以贯彻落实的重要防线，只有建立起完善的监督机制，事业单位才能够及时有效地找出单位内部存在的问题，并及时地加以解决。内部控制和外部审计是相辅相成的，二者相结合能够加大对事业单位内部控制的监督力度。

结语

本文的研究主要是从理论上为我国行政事业单位内部控制建设奠定基础，但是我国在这方面的理论研究仍然处于初级阶段，仅仅依靠对内部控制的相关文献的分析并不足以推动行政事业单位内部控制制度在实践中的运用。我们必须将理论和实践紧密地结合起来，结合行政事业单位在实践中实际情况来建立完善的内部控制体系，引导行政事业单位对内部控制进行规范化的监督和管理。