托育服务体系普惠政策的价值分析

2023-02-19杨诗琪

现代商贸工业 2023年3期

杨诗琪

摘要：托育服务是保障和改善民生的重要内容，它关乎着我国数百万家庭的健康成长。从价值选择、合法性、有效性三方面对托育服务体系普惠政策展开价值分析发现，破解人口日益老龄少子化，解决优质托育服务供给不足及婴幼儿“无人照护”和“养育成本高”社会难题是政策的价值追求；坚持教育的公益性和普惠性原则，坚持多主体、多元化、多层次的普惠托育服务，坚持重点向弱势家庭倾斜的原则是政策的合法性体现；国外托育服务体系普惠政策实施与我国普惠托育服务的发展是政策的有效性体现。

关键词：托育服务体系；普惠政策；价值分析

中图分类号：F27 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.03.026

十九大报告中提出“幼有所育”意味着政府要加大投入对孩子出生后提供优质的看护成为当务之急，让“幼有所育”真在做到0-6岁儿童全覆盖。2019年国务院下发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（下文简称《指导意见》）明确我国托育服务体系发展，应当贯彻公益性和普惠性的发展原则；2021年《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步提出发展普惠托育服务体系，完善婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系；同庚5月，中共中央政治局会议明确提出进一步优化生育政策，实施三孩政策，发展普惠托育服务体系，推进教育公平与优质教育资源供给。普惠具有普遍性、非歧视性和非互惠性，在此之上我国托育服务体系普惠政策的发展应是坚持社会多元主体参与，面向大众的、普遍的和收费较低的、优质的托育服务体系。教育政策的出台都有其一定的价值取向，我国的托育服务体系从传统的福利型托儿所到市场化、社会化托育机构再到政府引导社会力量参与的托育服务体系，也反应了当前托育政策的价值走向。普惠性政策是指能够给人民群众提供利益、实惠等的公共政策，制定托育服务体系普惠政策，对婴幼儿的照护服务发展具有现实的意义。

1 托育服务体系普惠政策的价值选择

教育政策是价值选择的结果，教育政策的研究应关注价值问题。教育政策的制定是针对什么样的教育问题，其教育价值的选择就反映什么样的具体内容。当前我国托育服务体系发展供给不足是民生建设的重要问题，针对这一问题，国家大力提倡发展普惠托育服务体系，以改善婴幼儿托育服务供给不足的难题。普惠托育服务政策的价值选择，是基于我国当前社会难题发展的基础上而提出的，其价值选择重点是解决如下几个方面的问题。

1.1 破解人口日益老龄少子化的社会难题

当前，我国正处于人口转型的关键时期，人口老龄少子化已成为人口变化的重要发展趋势。据第七次全国人口普查数据表明，预计在“十四五”时期我国人口将步入中度老龄化阶段。为此，党的十九届五中会议明确提出“优化生育政策，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本”，成为我国主动适应人口老龄化进程的重大措施。但是，由于生育、养育、教育成本高昂，人们的生育观念普遍转向了少生优育，“不愿生”“生不起”“养不起”等成了制约生育的关键因素。为解决人民群众“不愿生”“生不起”“养不起”的难题，中共中央和国务院颁发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出“实施三孩生育政策，提高优生服务水平，发展普惠托育服务体系，重点是降低生育、养育、教育成本”。為缓解我国人口老龄化、少子化的严峻态势，国家实行三孩生育政策，建立积极的生育支持政策体系，发展普惠托育服务体系，满足人民的生育需求，这将有助于解决人民群众对生育的担忧，让更多家庭愿意用好、用足生育支持政策，促进三孩生育政策的实施。可见，健全普惠托育服务体系是破解人口老龄少子化的重要前提。

1.2 解决优质托育服务供给不足的社会难题

当前，我国婴幼儿托育服务正处于初步发展阶段，托育服务行业长存在着托育服务质量不高、发展不规范不专业、普惠资源稀缺与不平衡、社会办托机构问题众多等问题。而家长对于托育服务的需求不再满足于仅简单的看孩子、有人带孩子，公立的、有质量的、专业规范的托育服务机构已成了家长婴幼儿托育服务的重要需求。有研究调查发现，目前青年父母照护孩子存在的最大困难就是优质托育服务资源短缺，造成了大多数父母不愿选择去让孩子入托的原因。针对优质托育服务供给的问题，《指导意见》在规范优质托育服务发展的方面提出了具体的要求：“健全婴幼儿照护服务的标准规范体系，强化组织领导和部门协同，加强监督管理和示范引领的作用”。在大力发展普惠托育服务政策的过程中，要坚持以政府为主导，进一步强化政府对托育服务质量的监督力度，建设符合国家和地方标准规范的婴幼儿照护服务机构，在全国建立一批示范单位，进一步强化示范引领的辐射功能，不断提升托育服务的总体水平，发展让广大家长放心的普惠托育服务体系。

1.3 解决婴幼儿“无人照护”和“养育成本高”的社会难题

全面二孩政策实施以来，家庭的育儿矛盾日益突出，育儿经济成本高、无人照管、影响事业发展等的后顾之忧，都是影响人们生育意愿持续低迷的原因。有对我国6个省12个市的青年父母研究发现，近一半的家庭都认为存在入托难、收费贵、离家远、优质服务少的问题，“幼无所托”是束缚生育政策实施的最主要原因，发展普惠性的婴幼儿托育服务体系才是最紧迫的问题。此外，我国托育服务受市场经济的影响，公立的托育机构很少，托育服务主要以商业模式发展，导致了托育服务营利性与非营利性供给模式的失衡，“入托难”“入托贵”为阻碍我国托育服务发展的重要问题。我国广大的育龄夫妇都存在着“想生”但“不敢生”的困扰，其主要就是缺乏其配套的政策设施，生育后面临婴幼儿“无人照护”“养育成本高”的难题，为了解决困扰广大人民群众的烦心事，亟需加快发展多主体、多形式、灵活多样的普惠性托育服务体系。只有通过大力发展普惠性托育服务制度，建立社会公办的面对全体人们群众服务的，提供便利、普惠性可达、高质量和多样化的婴幼儿照护普惠性服务项目，减少生育、养育、教育的成本，方能从根本上解决婴幼儿“无人照护”和“养育成本高”的难题。

教育政策的制定要符合社会的公平性与公益性的要求，普惠性突出教育的公平公正的原则，注重社会服务的大众化、参与主体的多样化、服务价格的平民化。发展普惠托育服务政策有助于积极应对我国人口老龄少子化，更利于解决了我国优质托育服务供给困难和婴幼儿“无人照护”“养育成本高”的难题，是一项促进教育公平，具有社会公益性，促进社会发展的教育政策。

2 托育服务体系普惠政策的合法性

教育政策的合法性，是指教育政策的价值选择要遵循社会相应的普遍规律和标准，要获得社会各界的广泛认可、接纳和遵守，其在本质上是教育政策价值选择的目的，它是为了满足人们的基本需求、价值理想和追求的价值选择。托育服务体系普惠政策的合法性主要体现在以下几个方面。

2.1 坚持教育的公益性和普惠性原则

《教育规划纲要》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》都明确提出了我国学前教育必须坚持贯彻公益性和普惠性的原则，而目前普惠性学前教育工作已获得了已取得了相当的进展，在一定程度上解决了我国“入园难、入园贵”的问题，人们开始转向对托育服务发展的关注，发展普惠性托育服务体系成了人民群众的急切所需。在积极推进普惠性学前教育和促进教育公平过程中，普惠托育服务体系成了婴幼儿照护服务建设的核心。在十九届五全会上，指出了建设国家普惠托育服务体系要坚持公益、普惠的基本方针，并指指出国家应优先支持普惠的婴幼儿照护服务，建立面向广大社会群众，创造就近方便、普惠、优质的托育服务体系。普惠托育服务体系必须具有公益性，且是公办的、价格较便宜的、有优质保教服务的，满足人们托育服务需求的，才有助于改变我国婴幼儿照护服务发展不足的局面，进一步促进我国教育的公平性与公益性。

2.2 坚持发展多主体、多元化、多层次的普惠托育服务

为快速有效地普及婴幼儿照护服务及建立有质量的服务体系，就须明确政府部门的职能，提高政府部门在婴幼儿托育服务体系中的主导作用。“十四五”规划纲要将发展普惠托育服务体系制定为明确的政策方向，各级政府出台各项政策措施，将婴幼儿托育服务纳入公共服务的管理体系中，明确从国家政策层面引领普惠托育服务体系的发展。《指导意见》强调“坚持政策引导并支持社会多方力量参与、多种方式服务供给的原则”，并指出要更加充分发挥中央政府预算内的服务撬动功能，政府提供政策优惠的支持，加大对社区发展的支持力度，并鼓励有能力的单位和有条件的幼儿园提高托育服务。另外，托育服务机构要以家长的实际需要为基准，进行全日托、半日托、计时托、临时托等多样化、全方位的普惠托育服务模式，与地方政府实行婴幼儿照护服务配套的育儿假、产休假等措施，为建设发展普惠性托育服务体系提供了有力的保障。由此通过教育市场化的积极引导，公办民营、民办公助等各种方式引导和扶持社会力量组织或提供婴幼儿托育服务，增加了普惠托育服务资源的供给，促进婴幼儿托育服务体系多主体、多元化、多层次的发展，为解决我国婴幼儿托育服务供给的不足提供了指南与方向。

2.3 坚持重点向弱势家庭倾斜原则

普惠性，就是普及全体人民及满足人民的美好生活需求、促进教育机会均等、做到实质上普惠民生。当前，中国3岁以下婴幼儿托育服务在城市地区发展速度较快，在农村地区托育服务发展较为滞后，城乡间3岁以下婴幼儿托育服务资源严重失调。有学者提出“要让所有孩子有機会站在同一条起跑线上”，这表达了对贫困地区家庭婴幼儿发展的担忧。《指导意见》中建议“加强对农村和贫困地区婴幼儿照护服务工作的支持”“发展婴幼儿服务应对有照护困难的家庭或婴幼儿提供必要的服务”。将农村和贫困地区托育服务的发展，纳入国家普惠托育服务体系建设的重点内容，使普惠服务的对象优先面向有照护困难的家庭，其次是有照护需求的家庭，让这些困难家庭得到高质量低成本的托育服务，从政策上引导普惠托育服务体系惠及弱势家庭，特别是农村和贫困地区家庭，有利于更进一步提高了我国基础教育的公平性，具有一定的合法性。

3 托育服务体系普惠政策的有效性

教育政策的有效性，是指教育政策在实际执行中是否合理地实现从政策目标变成政策结果，即教育政策的理想价值与现实价值是否相符，即这一目标能否在实际过程实现。在国外已实施了普惠托育服务体系政策，将托育服务纳入公共服务发展中，具有社会福利性，并作出了实际的有效行动，我国也有多个省市在探索具有社会福利性的托育服务发展，构建多元化、多种力量参与的普惠托育服务体系。

3.1 国外托育服务体系普惠政策的有效性

根据国际研究表示，0-3岁是幼儿发展的关键时期，对个体未来发展有着关键的重要性，高效优质的婴幼儿服务可以促进3岁以下婴幼儿的全面发展，减少义务教育阶段辍学的现象，有效释放劳动力，扩大就业市场，减轻家庭压力，实现社会公平等。近年来，越来越多的发达国家已经意识到3岁以下婴幼儿照护服务发展的必要性，这些发达国家也对发展普惠性托育服务的必要性达成了共鸣。

1965年美国的“开端计划”（Head Start Program）为贫穷儿童提供托育服务、早期教育、保健检测等，大大地改变了贫穷儿童的生存和教育现状；1998 年世界经济合作与发展组织（ OECD）发表《强势开端：早期教育与保育》推进政府机构进一步发展普惠性托育公共服务的进程，把可获得（ availability）、可负荷（ affordability）、有品质（ quality）视为普惠性托育公共服务开展的根本理念和重点任务，力争使各种消费水平的普通公民均可得到婴幼儿托育服务地机会；此外，英国、挪威等国家在普惠性托育服务与早期教育的发展方面也取得了显著的效果。在当前各国人口老龄化严重，人们的生育意愿降低，发展托育服务体系普惠政策强化政府政策的支持主导，将政府的财政投入作为有力的支撑，并支持多元的托育服务供给，惠及全体儿童，提供优质普惠的婴幼儿托育服务与早期教育服务。

3.2 我国托育服务体系普惠政策的有效性

就国内外情况而言，目前我国的托育服务尚处在探索阶段，2019年国家发布《指导意见》明确开展普惠性托育服务，首次从国家层面上为托育服务提供发展指导，起到了引领、导向和规范的作用。同年制定了《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》重点支持建设一批具有示范性的单位，在全国的托育服务建设中充分发挥示范引领、带动辐射的作用，支持优质普惠托育服务体系的建设。在此之后，全国各省、地区等地区结合自身的实际情况陆续出台相关托育服务政策，对此政策文件进行了进一步的细化，并开始尝试与探索。

普及而有质量的托育服务是亿万家庭的共同期盼，也是我国普惠托育服务体系发展的重要内容。托育服务体系普惠政策的制定，是国家实现教育公平的重要举措，有利于解决我国婴幼儿“无人照顾”“养育成本高”与优质托育服务供给困难的难题，强调为有照护困难的家庭或婴幼儿提供必要服务的价值选择具有较高的合法性和有效性，有助于破解我国人口老龄少子化，促进社会的和谐稳定发展。

参考文献

[1]葛琳.0～3岁婴幼儿普惠性托育服务发展分析——以上海市为例[J].社会福利（理论版），2020，4（09）：3440.

[2]孙绵涛，邓纯考.错位与复归——当代中国教育政策价值分析[J].教育理论与实践，2002，4（10）：1720.

[3]洪秀敏，朱文婷，赵思婕.青年父母婴幼儿照护支持与养育压力研究——基于全国13个城市的调研数据[J].中国青年社会科学，2020，207（02）：106114.

[4]洪秀敏，朱文婷，陶鑫萌.新时代托育服务的供需矛盾与对策——基于青年家庭获得感和需求的Kano模型分析[J].人口与社会，2019，35（06）：314.

[5]洪秀敏，赵思婕，朱文婷.托育服务供给模式及其普惠成效的国际比较与启示[J].教育与经济，2021，162（04）：8188+96.

[6]庞丽娟.发展普惠性婴幼儿托育教育服务体系[J].教育研究，2021，42（03）：1619.

[7]刘复兴.教育政策价值分析的三维模式[J].教育研究，2002，4（04）：1519+73.

[8]谢玉华，刘晶晶."普惠性、基础性、兜底性民生"的内涵及本质特征研究[J].社会主义研究，2020，（04）：7885.

[9]黃楹，张海峰，童连.托育质量与儿童发展研究进展[J].中国儿童保健杂志，2020，28（09）：9971000+1008.

[10]蔡迎旗，王翌.欧洲国家0～3岁婴幼儿保教服务质量提升行动及其启示[J].学前教育研究，2020，（12）：315.

[11]时扬.婴幼儿托育服务政策的国际比较及对我国的启示[D].华东师范大学，2019.