■ 陈明雁 李太生 马小军 黄 晶 段文利 康 红 曹卫华 张抒扬

突发公共卫生事件是指突然发生的造成或可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏，进而影响或威胁本地区甚至国家经济社会稳定和政治安定的、涉及公共安全的紧急事件[1]。在以“应急指挥体系”“应急指挥机制”为关键词进行文献检索时发现，以国家、省市为研究主体的文献较多，以医院为研究主体的文献少见。新冠病毒具有传播速度快、隐匿性强的特点，因此在夯实联防联控、群防群控的基础上，建立和完善以医院为主体的突发公共卫生事件应急指挥体系，在哨点预警、联防联控、应急处置等方面进一步提升医院综合治理能力和水平显得尤为重要。2020年6月，北京协和医院建立了突发公共卫生事件应急指挥体系，并在两年中不断演进和发展。

1 医院建立突发公共卫生事件应急指挥体系的必要性

1.1 坚持“动态清零”总方针的需要

“科学精准，动态清零”是我国开展新冠病毒感染疫情防控的总方针。“清零”不等于“零感染”，而是在出现本土新冠病毒感染者后，采取综合性防控措施，快速切断疫情传播链，防止新的病例发生[2]。在新冠病毒致病力较强、对群众生命健康威胁较大的时期，“动态清零”策略能够更好地兼顾疫情防控和经济社会的需要[3]。

采取综合性防控措施的关键在于“以快制快”。但疾控部门和基层医院缺乏有效的医防结合机制等诸多原因，医院难以发挥“哨点”作用，疾控部门也无法有效指导医院做好疾病防控工作[4]。因此，在医院建立突发公共卫生事件应急指挥体系，是完善疾病预防控制体系的重要任务。

1.2 医院提升自身治理能力的需要

提升治理体系的有效性关键在于应对突发公共卫生事件启动的政府治理、社会治理和单位治理等多元治理主体的应急协同机制保持通畅，以实现应急协作体系的快速响应和协同运作[5]。

有学者选取5省9市10家医疗机构进行卫生应急体系建设现状调查发现，仍存在应急响应信息报告标准不统一和报告方式落后等问题[6]。有研究显示，应加强医院“一院双责”功能，防止抗疫过度挤兑医疗资源造成次生伤害[2]。因此，建立突发公共卫生事件应急指挥体系，是医院承担预警、防控、救治等多重职责，提升综合治理能力的现实需要。

2 医院突发公共卫生事件应急指挥体系实践

2.1 组织结构

北京协和医院突发公共卫生事件应急指挥体系共包括1个领导小组和7个工作小组。领导小组实现医院联防联控的全面领导和沟通协调，7个工作小组分别是专家督导组、综合协调小组、院感管理小组、新闻宣传小组、医疗救治小组、综合保障小组和纪律监督小组。见表1。

表1 北京协和医院突发公共卫生事件应急指挥体系组织结构

2.2 应急响应模型

在常态化疫情防控下，启动突发公共卫生事件应急响应机制的时机十分重要。北京协和医院的应急响应流程为：在监测到病例、人、财、物、信息等预警后，由领导小组在专家咨询、信息收集的条件下，研判形势、科学决策，启动应急响应机制，组织召开新冠肺炎疫情防控联防联控沟通协调会。各工作小组在领导小组指挥下，按照应急方案统筹开展院感防控、医疗救治、综合保障、新闻宣传和纪律监督等工作。见图1。

图1 北京协和医院突发公共卫生事件应急响应模型

2.3 取得成果

北京协和医院结合自身援鄂抗疫经验，率先建立院级应急指挥体系。该体系的良好运转使医院平安度过2020年7月北京市新发地聚集性疫情、2022年5月新冠病毒变异株疫情，实现了“零院感、不停摆”目标，即住院患者、医院员工院内零感染，医院门急诊、病房正常运转，不因疫情而暂停服务。特别是在新冠病毒变异株疫情期间，北京协和医院的精准防控体系经受住了严峻考验，高质量完成疫情防控与医疗救治的双重任务。

3 北京协和医院应急指挥体系特色

3.1 以统一指挥为原则

一个强有力的领导小组，是启动应急响应机制、高效协同做好疫情防控的重中之重。每次疫情袭来，领导小组以高度的政治站位和敏锐的专业嗅觉，从预警信息中分析研判病毒传播特征、源头、途径、感染人数等，因时因势启动应急响应机制。机制启动后，院领导牵头召开新冠肺炎疫情联防联控沟通协调会，统筹协调医院各项防控工作，以达到科学、高效、统一、协同的目的。

领导小组还需对不同时期的防控重点做出科学预判和精准决策。两年来，北京协和医院经历的3次疫情防控分别为医疗救治能力提升、核酸检测能力提升和应急处置能力提升，领导小组的前瞻性和科学性，决定了北京协和医院的应急响应总能先人一步、快人一拍、高人一筹，切实筑牢疫情防控堤坝。

3.2 以专业力量为指导

科学预判和精准决策的基础在于专业力量，专家督导组和院感管理小组是专家力量的参与形式。专家督导组由相关重点学科、具有实战经验的临床专家组成，坚持点面与条块、督查与指导、前瞻与回顾、发现问题与解决问题“四结合”，不断优化医院疫情防控的软硬条件。院感管理小组由具有丰富公共卫生经验的院感管理专家组成，紧跟国家指南、结合专业知识、吸取一线经验，组织指导全院疫情防控相关业务工作开展。

综合医院不具备“三区两通道”的传染病设施要求，如何最小范围控制疫情？在专家建议下，医院制定“三级防疫地图”，在应急状态下第一时间启动人员控制、全面消杀、环境取样；设置缓冲病房，高风险患者集中管理。快速阻断院内传播途径。

3.3 以信息手段为支撑

信息是应急决策指挥的基础和依据，应急指挥体系的有效性取决于应急信息获取的有效性[7]。医院建设院级决策支持平台，汇总报告全院数据包括应急处置、人员健康监测、人员管控情况、医疗服务、核酸检测、环境消杀等，为领导小组提供更多信息以支持科学研判。

医院以信息手段实现更快更早更细防控。结合“防控地图”实施扫码入楼，快速获取人员行动轨迹；通过非公办公软件和聊天工具，实现信息的内部快速流转；将健康宝、行程码“二码合一”，使患者预分检更快通行；院前采集流行病学史，快速掌握患者流调数据，大幅提升医院的信息获取和应急处置能力。

3.4 以快速反应为核心

根据形势、环境的变化及时做出优化改进。以北京协和医院在新冠病毒变异株疫情期间的人力资源紧缺应急处置为例。一是摸清底数，由人事处牵头每日动态监测管理隔离员工台账，根据北京市政策要求和院感领导小组判定规则，有序安排低风险人员返院返岗工作。二是战略储备，疫情期间实施“7×24小时”在院值守和AB角轮岗制度，包括外勤服务、职能处室在内建立“集团式”全院轮换值守机制。三是综合保障，由综合保障小组负责落实值守人员的物资准备、住宿条件、餐饮需求和心理疏导。在北京疫情最严峻复杂的时间段，北京协和医院保存了3000余人的有生力量在院工作，保证了医疗服务“不停摆”目标实现。

3.5 以党建引领为抓手

医院党政领导干部严格落实一岗双责、党政同责，靠前指挥，深入一线，做到守土有责、守土尽责。深入落实医院、部门、科室、个人的“四方责任”，构建了多主体协同合作的应急管理体系。

运用“四种形态”，强化督导检查。专家组给出专业指导，纪律监督小组用好执纪监督。开展党建查房，为严格精准落实各项防控措施提供了双向监督机制。

加强舆情监测，注重宣传引导。综合协调小组统筹各级党组织开展“大思政课”，新闻宣传小组对在抗疫斗争中涌现出的先进典型和先进事迹进行宣传报道，引导全院职工更加坚定信心、团结一心做好抗疫工作。

4 思考与建议

北京协和医院突发公共卫生事件应急指挥体系在新冠肺炎疫情防控中发挥了重要作用，但也不可避免地对医院原有的医疗秩序产生了一定影响。如何在应急指挥体系的基础上进一步建立平急结合的重大疫情防控救治体系，更好地实现精准防控与医疗救治？作者在结合两年多的疫情防控实践中，提供一些思考和建议。

4.1 与医疗服务的矛盾

疫情防控与医疗服务的矛盾客观存在。如果当地暴发规模性疫情，必然出现医疗资源挤兑。如果出现多点散发疫情，也将对医疗服务产生很大影响。因此，在医院建立平急结合的重大疫情防控救治体系势在必行。应对规模性疫情，有条件的医院需设立独立区域收治感染或传染性疾病。应对多点散发疫情，医院应尽早设立缓冲病房，建立相对独立的人员动线、医疗垃圾和污水处理系统，阶梯减少医疗服务量特别是门诊量，医院负荷过高将带来高风险性。

4.2 与资源配置的矛盾

在重大突发公共卫生事件中，医疗物资短缺问题十分突出。如此次新冠病毒变异株疫情中，员工由于封控隔离而造成医院有生力量缺乏。因此，在医院建立平急结合的重大疫情防控救治体系中，需在平时做好人力储备及后备梯队建设，包括重症救治、核酸采样、核酸检测、流调溯源等。需做好资金储备，如设立重大疫情专项基金，购买设施设备、储备战略物资、关怀抗疫人员，专款专用。疫情相关物资如口罩、防护服、药品、消杀物品、生活物资按战略物资储备，通过信息系统动态监测出入量。需做好能力储备，加强日常培训和应急演练，在应急响应中能迅速从“民兵”转为“正规军”。

4.3 流调溯源问题

传染病管理中，要实现最小范围控制，需要以最快速度圈定密切接触者等感染高风险人员范围并进行管控。由于阳性病人的发现普遍滞后，溯源个人行程困难繁琐。医院如有阳性病例到访，也需要给CDC提供个人行程。北京协和医院实施的“防控地图”与“进楼扫码”可以借鉴参考。在应急条件下，各类人员进入楼宇、区域前都严格扫码，以快速获取个人行程。相应区域根据风险级别予以管控及消杀措施，有助于实现最小范围、最短时间、最低代价控制住突发疫情。

4.4 人的依从性问题

医院是人员密集型场所，人员类别多。既有发热门诊、高风险操作等重点人员，也有保安、保洁、厨师等薄弱环节，快递、外卖、送货等第三方人员成为社区向院内扩散的风险点。不同人员的依从性也是人员管理的难点。对于员工，要加强思想政治教育与严格纪律监督双管齐下，管好自己的人。对于患者、家属及第三方人员，通过严格执行防控政策与加强健康监测筑牢风险屏障。对于“保食洁”，要通过劳务取酬，让外包人员安心在院工作，减少与社会的交叉面。同时要注意防控政策不要搞一刀切、层层加码，使疫情与舆情交织影响。