高 菲，王 峥，王 立

(北京市科学技术研究院，北京 100089)

党的十九届五中全会指出，要强化国家战略科技力量，制定科技强国行动纲要，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能。新型举国体制是中国实现高水平科技自立自强的制度基石，系统阐释新型举国体制的时代内涵与实现机理具有重要的理论与实践意义。

1 举国体制推动科技创新的发展逻辑

举国体制一直贯穿于中国经济建设和社会发展的全过程[1]，在新中国成立70多年来取得的非凡成就中发挥了重要作用。面对新中国成立之初的内困外扰窘迫开局，中国政府在工业、科技、体育等领域实施了一系列的重点和重大工程，克服资源匮乏、资金短缺、基础薄弱等初期发展条件，组织最优秀的人才进行集团性攻关，建立起能够充分调动一切资源的统一体制[2]，逐渐形成一套具有中国特色的组织模式和发展道路。 “156项工程”为中国工业体系发展奠定了扎实基础， “两弹一星”为国家安全保障构筑了战略基石，三峡工程、高速铁路、嫦娥四号、北斗组网等一批重大项目改写了中国科技落后追赶的局面。举国体制以国家意志为主导，按照国家发展目标，通过快速、精准、统一的动员、组织、实施，最大程度地完成战略目标。

1.1 举国体制推动科技创新的三个阶段

举国体制有利于 “经济结构高级化”和实现经济赶超发展战略目标[3]。举国体制贯穿于科学技术探索、改革、创新和发展的全过程，但在科技发展各个阶段所承担的历史使命和表现出的制度模式都有一定差异[4]。科技创新是举国体制应用与发展的重要领域，举国体制推动科技创新发展历程可以分为以下三个阶段。

(1)举国体制推动科技创新的1.0阶段——计划经济时期面向国家事业需要的科技举国体制 (1949—1977年)。

新中国成立至改革开放前，是举国体制推动科技创新发展的1.0阶段。在这一阶段，科技发展基本上是从零起步，全国不超过5万名科技人员中专门从事科研工作的人员仅有600人左右，专业研究机构不足40家[5]。面对经济发展和国防建设的急迫需求，以及地缘政治上的封锁，中国政府以建设一支科技队伍、集中科技资源、解决国家发展关键问题为出发点,开始探索以举国体制推动新中国的科技发展。1956年,政府制定实施了第一个科学技术发展规划 《1956—1967年科学技术发展远景规划 (修正草案)》 ( “十二年科技规划”)，提出科技发展的主要任务是 “把科学界短缺但是国家建设急需的门类尽可能迅速补充起来”。 “十二年科技规划”综合拟定了57项重点任务，涉及原子能、火箭、半导体、精密机械仪器等国民经济建设急需解决的重大科学技术理论问题和当时处于世界前沿的科学技术问题。为了保障 “十二年科技规划”顺利实施，政府迅速集中力量，统一调配人员和资金，采用任务带学科的方式，通过新设和行政划拨等方式组建了一批科研机构负责项目研究。 “十二年科技规划”制定和实施初期，苏联政府为中国提供了人员、培训和技术支持，但在中苏关系陷入僵局后， “十二年科技规划”由中国政府独立组织完成。

“两弹一星”研制成功，标志着 “十二年科技规划”所列的多项主要任务基本顺利实现。 “十二年科技规划”实施期间，研发经费投入快速增长，1960年科研经费投入规模比1952年增加近60倍[6]；迅速建立了核物理、计算技术等新兴学科门类，缩小了中国与发达国家间的差距。 “十二年科技规划”实施所呈现出的顶层设计能力和调配全国各类资源的整合能力，为举国体制推动科技发展提供了基本保障。政府在全国范围内组织跨部门、跨领域的大规模协作进行关键技术的持续攻关，基本满足了当时国家经济建设和国防建设的需要，逐步建立了一套服务于国家发展需要，能够有计划、有组织进行资源配给的科学研究体系。

(2)举国体制推动科技创新的2.0阶段——计划经济向市场经济转型时期面向经济主战场的科技举国体制 (1978—2015年)。

改革开放至国家创新驱动发展战略实施前，是举国体制推动科技创新发展的2.0阶段。在这一阶段，随着中国经济发展进入由计划经济体制向市场经济体制转型的新阶段，科技发展由面向国防建设转向以国民经济建设为中心，中国科技体制进入历史上最全面、最深入改革的阶段，对科研院所实施管理体制改革、企业化转制，促进科技与市场的融合发展。科技对经济发展的促进作用在科技体制机制改革中不断得到深化，但是在基础科学与高技术领域，中国科研水平与世界先进水平之间存在巨大差距，有必要继续由政府组织实施一批重大科技项目。中国政府先后在1986年、1991年和1997年启动 “国家高技术研究发展计划” (简称 “863计划”)、 “攀登计划”与 “重点基础研究发展计划” (简称 “973计划”)。其中， “863计划”以前沿技术的研发为重点，统筹部署高技术的集成应用和产业化示范，在航天、先进防御、信息、自动化、生物、能源和新材料7个领域中设置了15个主题项目。 “攀登计划”与 “973计划”以国家重大需求为导向，分别聚焦重大基础性研究和经济建设与社会发展中的重大科学问题。借鉴国外重大项目组织管理模式，在项目组织方式上引入竞争机制，采取专家组负责制，由国家划拨专项经费，协调跨行业和部门共同推进计划实施。

“863计划”与 “973计划”加速推动了包括载人航天、 “北斗”卫星导航系统、 “高分专项工程”和 “嫦娥工程”等一批重大工程的实施。基于这些重大科技计划与科技项目，以北京正负电子对撞机、合肥同步辐射加速器为代表的重大科技基础设施相继建成运行；一批世界科学发展主流方向上具有重大影响力的原创成果和重大技术装备的关键制造技术相继产生，如钇钡铜氧超导材料、50万伏高压输变电设备等。这一阶段科技举国体制的推进建立在遵循科学发展规律和借鉴国际科技发展模式的基础上，中国政府探索出具有中国特色的重大项目组织管理模式。

(3)举国体制推动科技创新的3.0阶段——国家创新驱动发展战略下探索新型举国体制 (2016年至今)。

2016年， 《国家创新驱动发展纲要》正式实施，创新成为引领发展的第一动力，举国体制推动科技创新发展进入3.0阶段，开始探索新型举国体制。在这一阶段，创新驱动发展正式成为国家战略。2016 年， “新型举国体制”相继写入 《 “十三五”国家科技创新规划》 《国家创新驱动发展战略纲要》和 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，这一系列文件的级别和数量都显著提升。与之前政策文件中对新型举国体制仅是泛泛提及不同，这批文件中对新型举国体制的内涵、适用范围和组织方式做了相应阐释。2014年12月，国务院印发 《关于深化中央财政科技计划 (专项、基金等)管理改革的方案》，构建了新的科技计划 (专项、基金等)体系框架和布局，将原有百余项国家科技计划调整优化为新五大类科技计划，并对项目形成机制、管理流程和监督评估体系进行重新设计。改革后的科技计划体系克服了原有体系中科技资源配置过于 “碎片化”的不足，体现了当前中国在追赶世界科技前沿过程中 “跟踪、并行、领跑”三者共存的典型特征。 “中国天眼” “量子卫星” “嫦娥四号” “北斗卫星组网”等一系列重大科技突破，为国民经济和社会发展主要领域提供持续性的支撑和引领，成为践行新型举国体制的生动代表。

1.2 举国体制推动科技创新的发展逻辑

举国体制是新中国在应对严峻复杂的国际环境和实现国家独立、民族发展中形成的有效运行机制和体系[7]。从举国体制推动科技创新的三个发展阶段可以清晰地看到：在每个发展阶段，因国家战略目标、资源配置机制和创新要素动员机制等都存在明显差异，政府在这一过程中承担的角色和功能也有所不同，这是举国体制推动科技创新发展形成阶段性演化的原因。可见，举国体制推动科技创新的发展模式与路径是动态变化的。举国体制推动科技创新的发展逻辑可以从历史逻辑、组织逻辑和行为逻辑来解构。

(1)举国体制推动科技创新的历史逻辑——世界格局。科技创新一直是大国竞争的主要角力场，是西方发达国家遏制发展中国家崛起的重要领域。在举国体制推进科技创新1.0阶段，中国科技发展基础薄弱，难以借助国际援助或知识转让来快速弥补自身科技上的短板。虽然 “十二年科技规划”是在苏联专家帮助下制定的，具有一定的国际视野，但中苏关系破裂后，中国科技发展路线仍是以国家建设需求为导向的自力更生追赶型。20世纪70年代末，国际环境发生重大转变，和平与发展成为时代主题，西方发达国家对中国的封锁和孤立有所改变，中国对外科技合作逐渐打开局面。在举国体制推进科技创新2.0阶段，外部技术获取与合作成为技术追赶战略下一种相对成熟的模式。为了能够在世界科技前沿领域尽快实现突破，中国政府选择与国际研究机构开展项目合作。例如：2003年，中国为参与欧洲伽利略卫星系统项目开发承诺投资2.7亿美元；2007年，欧洲以安全问题将中国排除在外，拒绝了中国的投资，这一结果却促使中国开始重新独立开发北斗系统。目前，举国体制推进科技创新进入3.0阶段，世界处于百年未有之大变局，中国科技创新发展面临新一轮科技的国际脱钩挑战。美国开始全面遏制中国科技企业在海外发展，严查中美常规学术交流活动与人员，开始重新围堵中国科技对外交流活动。中国政府通过重新评估本轮国际形势变化对科技合作与创新的影响与风险，正以集中力量办大事的制度优势，组织关键核心技术攻关来应对这一严峻挑战。

当前，世界格局深刻影响着中国科技创新举国体制的实施路径。在围堵和封锁的冷战氛围中，中国政府依靠自身力量，独立开展科学技术研究，将外部压力转化为科技突破的动力。在和平开放的国际环境中，中国政府开展对外科技合作，参与全球技术、人才、资金和市场的资源配置，以 “引进—消化—吸收—再创新”路径进行技术学习与创新。当前，全球化正处于失衡与重构中，但开放仍是世界发展的主流趋势，中国科技创新在开放的条件下，根据全球要素配置与科技合作新规则，在充分评估风险的基础上探索举国体制实施的新方式。

(2)举国体制推动科技创新的组织逻辑——国家制度。科技创新举国体制实施的关键在于对重点领域的资源调配与保障。在举国体制推进科技创新1.0阶段，新中国正处于计划经济时期，面对初期资源贫乏、资金短缺、科技基础薄弱、科技人才紧缺的困境，发挥国家资源动员优势，以集中全国最优秀人力和财力，开展集团型攻关，进行科学研究与技术突破，充分发挥政府在宏观层面的前瞻性和指导性的把控作用。尽管在微观效率层面有些损失，但仍出色完成了 “两弹一星”等重大科技攻关任务。在举国体制推进科技创新2.0阶段，中国由计划经济转向市场经济，政府放弃直接使用行政化手段进行科技资源配置，更多的是以市场化运作方式推动科技创新，使科技创新的内在动力机制发生了深刻转换。中国高铁由追赶到引领的成功实践，再次印证了举国体制在科技创新中的重要作用。在举国体制推进科技创新进入3.0阶段，随着中国改革的持续推进，利益固化的藩篱被不断打破，改革深水区坚冰被打碎，市场在资源配置中的决定性作用将得到更好发挥。新型举国体制将集中力量办大事的制度优势与市场经济规律结合得更加紧密，以尊重市场主体为前提，发挥企业主体作用，形成协同创新的合力，通过广泛动员组织集中力量解决关键性科技问题，促进科技创新实现新跨越，为举国体制推进科技创新提供了新的思路。

(3)举国体制推动科技创新的行为逻辑——科技发展规律。任何事物的发展都有一定规律，科技创新也不例外。作为重大科技项目的重要发展模式和组织方式，举国体制并不为中国所独有。从美国研制原子弹的曼哈顿计划、登月的阿波罗计划到欧洲核子研究中心大型强子对撞机、美国引力波实验装置等大科学项目与大科学工程，都是由国家进行大额资金投入，集中大量科研人员进行集体攻关。科技创新举国体制要建立在尊重科技发展规律的基础上。在举国体制推进科技创新1.0阶段，中国政府组织中苏专家对当时世界科技发展形势与趋势进行了充分论证，明确了重点领域的重点任务，最终形成 “十二年科技规划”。正是在此规划的指导下，中国政府初步建立起科学技术体系，在部分领域取得了重大科技突破。在举国体制推进科技创新2.0阶段，中国政府瞄向世界科技发展的主流趋势，在既定技术范式与技术轨道上进行技术追赶，在部分领域逐渐通过量的积累实现了质的突破。当前，高科技正向大科学、硬科技、深科技转型，科技创新呈现出新的趋势与规律，尤其是在更全面、更深入的新型数字全球化趋势之中，经济、文化、社会与政治的界线更难划分[8]，必将促使举国体制推进科技创新的组织方式与实施模式进行重大创新。

2 新型举国体制的时代内涵与关键特征

新型举国体制把集中力量办大事的制度优势、超大规模的市场优势与发挥市场在资源配置中的决定性作用结合起来，是新时代中国开展关键核心技术攻关的有效制度安排。新型举国体制是中国特色社会主义市场经济条件下对原有举国体制的传承、发展与创新。

2.1 新型举国体制的时代要求

举国体制在世界科技创新发展史中具有重要的战略地位，并不是为中国所独具的特色制度模式。二战后，美国在战略性、基础性、先导性产业全球领先地位的确立很大程度上依赖于相对隐蔽的举国体制。Mazzucato[9]通过对苹果、亚马逊等美国大型高技术企业超前研发相关数据资料的分析，认为美国高科技企业的战略性领域研发是由美国政府主导。在不同时期，举国体制在其核心要旨保持不变的前提下与时代发展共同演化，需呈现出新的特征[10]。新型举国体制内涵的时代性体现在以下三个方面：

(1)新型举国体制是应对 “科技脱钩”，突破 “卡脖子”技术的时代要求。中国正面临21世纪以来全球化的最严峻挑战，西方国家一系列逆全球化措施已经严重制约了全球科技资源的自由流动，中国的产业链供应链安全受到严重威胁。中国在高端芯片、特种材料、工业软件系统等战略性产业长期存在受制于人的 “短板” “弱项”和 “漏洞”，突破关键核心技术是一项战略性、系统性的重大命题。破解这一命题就要在正确认识关键核心技术投入规模大、投入强度高、知识复杂性和知识嵌入性等特点[11]的基础上，率先进行体制机制创新，打造举国体制新框架，以新的组织架构改变原有孤立、被动的应急模式，加强跨学科技术能力的深度协同，实现大纵深、跨学科、全链条的创新合作，全面提升科技创新效能、活力和韧性，在应对重大风险和不确定性时化被动为主动，从根源上提升国家科技创新的国际核心竞争力。

(2)新型举国体制是构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的时代要求。中国已进入高质量发展新阶段，改革开放所积累的多方面优势与条件正在全方位凸显。加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是中国政府根据当前发展阶段、发展条件和发展环境做出的重要战略部署。构建双循环新发展格局要以关键核心技术攻关为突破口，全面提升产业链供应链的现代化水平。同时，为了满足人民群众对美好生活的向往，需要尽力弥补支撑经济社会发展和改善民生的科技 “缺口”。弥补这一 “缺口”需要充分发挥新型举国体制的组织能力、动员能力和协调能力，激发全社会的创新活力，调动各类主体的创新热情，通过增加科技供给实现终端消费结构的升级，满足人民群众对美好生活的向往。

(3)新型举国体制是推进科技创新治理现代化，实现科技自立自强的时代要求。中国科技体制改革经历了由政府主导的 “科技 (研发)管理”到发挥市场基础性作用的 “创新管理”，再到发挥市场决定性作用的 “创新治理”的转变[12]。科技体制机制领域的全面深化改革是促进科技创新能力由量的积累转向质的飞跃的加速器，目前科技创新体制机制仍然存在一些顽疾，阻碍了科技创新力量的持续迸发，科技创新治理依然存在突出的问题和短板。完善关键核心技术攻关的新型举国体制，是新时代强化国家科技创新体系化能力的战略性制度安排，是提升科技创新治理体系和治理能力的必然选择。通过新时代举国体制的新框架、新体系，破除制约科技创新的思想障碍和制度藩篱，推动科技和经济社会发展深度融合，打通从科技强到产业强、经济强、国家强的通道，优化和重构国家创新体系。

2.2 新型举国体制的关键特征

新型举国体制的制度基础由计划经济转向市场经济。改革开放40多年来，逐步明确了经济运行中的主要关系是政府和市场的关系，与计划无关，在资源配置中起决定性作用的是市场。科技创新领域形成了完整的产学研分工链条，建立了依据目标导向与问题导向运行的创新机制。新型举国体制的实施要遵循市场经济的一般规律，充分发挥市场经济和社会主义基本制度共同作用而产生的综合效应优势，克服计划经济时期主观强制调动资源的弊端,以使科技创新要素配置的效益最大化、效率最优化，保障企业、高校、科研院所等多元创新主体各方的利益分配与利益实现，全面提升国家科技创新体系的整体效能。整体而言，新型举国体制更多的是从改革视角进行资源配置和组织安排，强调的是有效市场和有为政府共同作用下开展科技创新活动，而传统举国体制主要是从国家意志的视角强调科技资源的投入与科技活动的组织保障。

新型举国体制的适用领域由单一重大战略任务转向以关键核心技术攻关为牵引的全域创新。新型举国体制是以关键核心技术攻坚为牵引实施全域创新的组织机制，全方位服务于科技创新和经济社会发展，明显区别于计划经济时期围绕国家重大发展需求开展单一重大战略任务的举国体制。新型举国体制是支撑面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康战略需求的重要制度保障。新型举国体制本质上是一种制度创新，通过改革健全激励机制、优化政策环境，鼓励和引导企业、高校、科研院所围绕前沿科技与经济发展所需要迫切解决的重大技术热点和难点，共同谋划推进产学研深度融合，打造具有竞争力的产业链。新型举国体制通过创新性的制度安排，带动技术、人才、区域等全方位、多角度的全域创新。

新型举国体制是全面引领实现高水平科技自立自强的制度基石,其目标定位由技术追赶转向科技自立自强。新中国成立初期实施举国体制时，世界科技处于平稳发展期，科学技术的大方向和技术路线是既定的。中国是在既定路径和给定方向上进行跟踪学习和技术模仿，科技创新活动主要以追赶为主。面对严峻复杂的国际趋势带来的新矛盾新挑战，以及新一轮科技革命与产业变革带来的新范式新规律，中国需要在前沿性、战略性领域抢占未来竞争的制高点，实现高水平科技自立自强。前沿科技的发展方向与路线具有高度不确定性，前沿技术的预测与技术路线选择既需要冒险也需要审慎，需要政府在资金投入、人才储备等方面发挥更大的作用。新型举国体制聚焦于破解中国创新发展中面临的科学技术难题，增强科技创新体系化能力，为综合国力的全面提升提供战略支撑。

3 新型举国体制的实现机理

新型举国体制是在中国特色社会主义市场经济条件下对传统举国体制的突破、迭代与发展[13]。完善关键核心技术攻关的新型举国体制，并不是简单依靠政府力量去解决某个技术短板、某个工艺瓶颈，而是要优化和提升中国科技创新体系和产业发展的整体运行机制和能力，即通过深化制度改革，开拓科技创新的系统性潜力，在推动科技创新和产业发展相互促进的过程中探索出新的模式[14]。新型举国体制的实施需要回答三个问题：新型举国体制实施的边界是什么？参与主体有哪些？组织方式是什么？

3.1 边界向度的范围与内容

举国体制不是经济社会发展中的一般性常规机制，其应用领域和方向必然会有所限定。但是集中力量办大事的举国体制能够超越短期和局部利益，能够在 “急、难、险、重”的科技攻关任务中发挥巨大的制度优势。因此，新型举国体制适用于以关键核心技术攻关为牵引的全域创新，是系统性构建中国科技创新体系化能力的制度基石。 “卡脖子”技术长期存在于中国产业发展中，背后的根本原因在于中国尚未建立自身的科技创新体系化能力[11]。关键核心技术攻关并不只是单纯借助举国体制进行某项技术或是某种工艺的攻关，而是要围绕关键核心技术，全面强化科技创新的体系化能力，实现科技创新能力的整体提升和全面突破。

新型举国体制的适用范围是以关键核心技术攻关为牵引的全域创新，但并不是要将举国体制进行泛化应用于所有领域。对于那些市场机制可以更好地发挥作用的领域，可以依靠市场的力量，遵循产业发展规律，在需求引导下实现核心技术攻关。以关键核心技术为牵引意味着抓重大、抓尖端、抓基本，在关键领域、关键环节和关键产品上实现突破，带动产业链、创新链、人才链的全面升级，从而提升创新体系化能力，推进实现高水平科技自立自强。新型举国体制应用的边界为：在尊重和遵循社会主义市场经济规律、科技创新发展规律和未来科技属性特征的基础上，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求和面向人民生命健康，具有明确目标与任务，需要集中资源与载体，实现基础研究的重大突破和关键核心技术的攻关。具体来说，以关键核心技术攻关为牵引的全域创新的重点集中在以下四个方向 (见表1)：一是战略性技术，传承原有举国体制下涉及国家安全和民生安全的重大战略性领域，如大型战略产品或基础设施、关系人民生命健康的重大创新等；二是前瞻性技术，关注前沿战略技术方向，加大基础研究，抢占未来科技创新的制高点；三是 “卡脖子”技术，聚焦现有基础工业、制造业等领域的产业共性技术、重大装备的关键核心技术；四是防御性技术，关系产业链供应链安全的防御性领域，这一领域的特征是产品 (原材料)完全依赖进口，国内技术攻关可解决生产瓶颈，但因市场规模较小，企业缺乏创新动力。

表1 新型举国体制的适用范围

3.2 参与主体的角色与作用

在过去很长一段时间内，提及集中力量往往意味着由国家主导，对目标、任务、资源、时间等自上而下进行制度安排与资源配置，要求参与主体必须具备 “国有”资质。新型举国体制是在社会主义市场经济体制下的科技创新举国体制，是政府、高校和科研院所、新型研发机构、大中小企业、金融机构和各类服务/中介平台/机构等多元创新主体全面参与的融通创新 (见表2)，兼具自上而下、自下而上的双向互动，即在制度与市场双轮驱动下全面激发各类创新主体的能动性，实现各类创新主体间的耦合互动，建立多部门、多层级、多方协同的创新生态。

表2 新型举国体制的参与主体

当前，新一轮科技与产业变革不断催生出新的范式，科学与技术、科技与产业的融合在不断深化，创新需要由不同学科、多个部门共同组织实施。这一融通趋势在新型举国体制适用的范围内尤其突出，实施新型举国体制的重大项目或工程凭借单一部门、单一企业是难以完成的，需要集聚不同领域的优质资源开展联合攻关，需要汇聚高校、科研院所、企业、政府等创新主体深度参与。其中，政府从战略导向出发，在引导和组织科技创新发展方向上做好顶层设计，在项目方向和政策制定上引导创新资源向战略方向集中，破除不利于创新的制度性障碍，在宏观上统筹项目和工程的组织保障。高校、科研院所从目标导向出发，根据国家制定的规划方向与发展要求从事科学研究和技术攻关，强化与企业合作，实现产学研深度融合，赋予科技成果经济和社会价值。新型研发机构等新型科研组织平台从问题导向出发，结合市场需求，抓紧推进能够快速实现突破、及时解决问题的技术，在实践中不断探索面向未来需求和前沿科技的研发组织模式。大中小企业需要根据不同定位，发挥各自优势开展联合攻关，实现产业链的融通发展，大企业不仅要实现规模化发展与盈利，也要勇于承担社会责任，引领中小企业共同组建创新联合体，建立产业链上下游可持续发展的开放式产学研合作关系。金融机构需要将资本服务于科技产业化的链条向前扩展至科学研究的前端，将科技金融的服务属性贯穿于关键核心技术突破的创新全链条，创新对科学研究的资本支持模式。中介/服务机构/平台需要结合自身的定位与特色，服务于畅通从科学到产业的渠道，助力科技攻关，提高科技成果转化效率。

3.3 组织实施的体系与任务

作为一种制度安排，举国体制的优势在于对资源配置上的绝对话语权。新中国成立初期，传统举国体制在很大程度上是在克服资源总量不足的基础上谋划实施，强调的是将有限资源集中使用。当前，新型举国体制的实施基本上不再受限于资源总量，而是需要考虑如何集中优势资源来提高资源的利用效率。可见，新型举国体制的组织、实施需要遵循新的运行机制。新型举国体制是国家统筹能力和市场微观活力的高度统一，即有为政府和有效市场的充分结合。为了保障新型举国体制的高效运行，可探索构建四大有机体系，即宏观决策体系、基础支撑体系、任务攻关体系和激励体系 (见表3)。

表3 新型举国体制的组织体系

(1)宏观决策体系。适用于新型举国体制的战略性攻关任务，往往是自上而下由国家来统筹布局。作为重大科技创新的组织者，国家对实施新型举国体制的紧迫性、战略性科技创新活动进行统筹谋划、系统组织、跨界集成，需要有一套科学的宏观决策体系。宏观决策体系的任务主要体现为：一是形成任务生成机制，用科学方法对战略性任务和关键核心技术等进行前瞻性论证和筛选，以强化目标的凝练；二是形成跨领域、跨部门统筹机制，针对不同类型任务形成快速反应，建立行政管理与市场运作相结合的资源配置模式，提高资源配置效率。

(2)基础支撑体系。适用于新型举国体制的战略性攻关任务，往往具有难度大、风险高、周期长、任务重、影响广的特点，实施过程中需要有基础性和关键性的资源进行有效支撑。基础支撑体系的任务是国家作为重大创新活动的组织者，要能够为战略性任务提供基础性、关键性却无法单纯依靠市场机制解决配置的资源，有效保障新型举国体制实施所需要的资源供给。基础支撑体系主要体现为国家战略科技力量的培育，通过建设国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业等国家战略科技力量，形成重大科技基础设施集聚、学科门类齐全、领域交叉融合的新型举国体制的保障基础。

(3)任务攻关体系。适用于新型举国体制的战略性攻关任务，往往需要进行跨部门、跨领域的大协作，需要基于创新的全链条建立任务攻关体系。任务攻关体系的任务是围绕战略性攻关任务目标，在任务牵头单位组织下，联合优势力量，在尊重市场规律的前提下，以创新联合体的形式开展共同攻关，加速实现知识创新与技术创新的深度融合，提升科技资源利用效率。任务攻关体系是基于政府引导下的市场化运作体系，是围绕攻关任务，由任务牵头单位依据市场规律所建立的能够动态组合的集成创新体系。任务攻关体系内的成员不是固定不变的，可根据任务攻关开展情况实行动态引进和退出。每个攻关任务下也可以有多个子任务攻关体系同时开展不同路线的攻关，根据进展情况适时调整和择优突破，如新冠疫苗的研制就是多技术路线并行的攻关实践。

(4)激励体系。新型举国体制集中力量办大事的制度优势在于把创新资源优先配置到最紧迫最合适的领域，高效组织协同攻关活动。在微观运行上尊重市场主体的自主性，主要依靠市场机制解决利益分享，维护和激发各类创新主体的活力。新型举国体制下的激励体系是针对市场机制难以发挥作用的领域、任务、主体进行合理激励，以对科研项目、人员形成稳定的支持。激励体系要以科学的考核评估机制为前提，在完善的责任机制基础上，分类实施激励。激励体系的构建充分考虑攻关任务的类型和所处发展阶段、攻关体系中不同主体特征等因素。

4 结语

回溯新中国成立以来举国体制的发展，可以发现，从国家战略安全保障到国家重大基础工程建设，再到关键核心技术攻关，举国体制都发挥了重要作用。当前，科学技术已经成为各国竞争角力的主要战场，新型举国体制是中国实现高水平科技自立自强的制度基础。新型举国体制的本质是制度创新，是社会主义制度优越性与市场经济制度的有效结合，是围绕战略任务布局、实施而开展的系统性制度创新。基于举国体制的发展逻辑，本文解构了新型举国体制的时代内涵、关键特征与实现机理，形成了对新型举国体制的整体性认识，下一步需要对新型举国体制的理论逻辑和实施流程进行规范性研究。