文/陆瑞刚 吴杰

一、引言

我国监理事业已经走过了三十多年，现已建立了比较完善的监理相关法律法规，培育了广阔的监理服务市场。在近二十年的经济高速发展中，整个工程咨询行业快速成长，也积累了丰富的实践经验。2017年，住房和城乡建设部发布《关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》（建市〔2017〕145号,以下简称《意见》），《意见》明确指出两个关键点，即“转型升级”和“创新发展”。2020年9月，住房和城乡建设部发布《关于开展政府购买监理巡查服务试点的通知》，在苏、浙、粤省进行试点，力争在“创新发展”上走出重要一步。本文中笔者将这种监理巡查服务形式称为“第三方巡查服务”。

政府采购第三方巡查服务，有两个基本条件：一是服务供给能力的提升，经过三十年经验积累，其管理模式、技术能力、配套法律法规等方面条件已较为成熟；二是政府对第三方巡查服务客观需求滋生，政府需要通过外部采购服务，以提升质量安全监管工作的全面性、专业性、高效性。另外，在苏、浙、粤三省开展试点工作的同时，全国各地几乎同步开启了“试点”服务，在实际操作中也反映出很多具体问题值得思考和改进。笔者结合工作实践，从《意见》指导的“创新发展”思路出发，引入巡查服务工作“量化评估”模式，供同行参考。

二、第三方巡查服务试点中遇到的问题

（一）随机巡查不利于项目管理

目前巡查工作普遍采用确定周期但时间随机(不提前告知)的巡查方式。项目方需要随时准备迎接巡查工作，这种紧张状态不利于管理者对各项工作区分关键程度、紧急程度，合理安排时间去解决管理问题。另外,面对突然来临的巡查,项目方往往采取应急掩盖问题、隐藏关键档案资料等方式,减少问题的暴露,以期获得较好的评价。上述情况影响的结果，均与项目质量安全目标背道而驰。

（二）巡查工作深度不够

巡查服务中，委托人往往将巡查工地数量、巡查次数、查出问题的数量、问题整改率等作为考核管理目标，巡查单位往往为了完成考核指标，缺少对项目深入细致地检查、剖析存在的问题，可能会导致重大安全质量隐患被疏忽或人为屏蔽。

（三）巡查结论易引发公正性争议

由于地方性政策法规不同以及政府服务需求存在多样性，巡查工作尚未形成共识度较高的工作模式或标准。委托人往往对巡查工作仅有原则性约定，巡查组的实际工作有较大的选择性和自由裁量空间，这可能导致因(巡查组）能力和态度两方面因素带来欠公正的评价结果，从而引发争议。

（四）巡查服务定位不够清晰

业内对巡查服务的职能定位有不同理解。有很多人认为它是行政执法监督力量不足的一个有益的补充，类似于“劳务外包服务”，其特征是“劳务”需求大于“技术”需求。有的理解为政府向第三方购买专业性技术服务，获得专业性技术成果文件，其核心需求是“专业技术成果文件”而非“劳务”。很显然，后一种理解更有利于服务方获得工作成就感，也有利于委托人发掘巡查服务的价值精髓、拓展成果文件的应用范围。

三、政府采购第三方服务的新方向探索——量化评估及其优势

量化评估，是对被评估对象预设各项管理目标、评价点和分值，定期对项目进行全面综合评估，给出明确的定量评价结论。管理目标包括质量、安全、文明施工、管理行为等核心目标，也包括防疫、节能减排、职业健康环境管理等与地方行政管理相关的目标。量化评估工作定位为“提供专业性技术服务”，工作的核心价值在于助力项目管理提升。具体优势如下：

（一）技术服务更专业，评价标准统一

量化评估巡查工作定位为“专业化技术服务”，其典型特征，就是独立工作并提供符合标准的巡查报告，这就有效规避了外部干扰，提升了评估结论的客观性、可信性。在量化评估模式下，对同一行政区域（或同一系统）范围内所有项目采用统一的评价标准，评价结果为量化数值，其分值均有明确的支撑依据。相比之下，量化评估结论的客观性、唯一性可使争议明显减少。

（二）深入细致，结论清晰明了，利于落实整改

一是量化评估工作具备明显的体系化特征，设置了介入条件，具备明确的评价点和评分值，评价结果有宏观总评和具体问题描述，系统、清晰地描述了存在的各类问题及程度，管理者很容易了解情况，确知需要改进的具体内容和方向。二是巡查工作更加规范化、系统化，根据工程建设的不同阶段，已经预设了针对项目的评价内容、标准、方法，也规范了工作流程，巡查工作体系完整清晰且容易理解，有利于进行培训和推广。

（三）巡查评估结果的应用价值更大

巡查评估结果是量化结论，其应用价值更加广泛。一是可以通过先后巡查评估结论的不同，评价项目管理工作改善或退步程度；二是可以通过同一时间对不同项目管理的评估结论，评价不同项目管理差距程度和差距类型；三是通过对巡查评估进行数据分析，可以较为准确地了解区域（或系统）内部的项目总体管理状况，分析不同问题的类型、分布程度、严重程度，以及分析所有项目的质量安全动态变化情况，以展开差别化管理。

四、第三方巡查服务量化评估的实施方法

（一）组织形式与工作安排

巡查工作采用工作组模式，在上级分管领导（技术）指导下工作。巡查组建议由3-5人组成，包括组长1人，工程师1-2人，助理工程师或技术员1-2人，实际工作时，现场实操部分两人一组配合工作兼互相见证。

在巡查工作正式开始前，要对接受巡查的项目管理机构进行工作交底，明确时间安排、介入条件、巡查内容、配合方式、评分体系及结论影响等内容。巡查组对现场管理状况进行独立评估，并给出评估意见。巡查周期可以确定为1次/月、1次/2月、1次/季度。

（二）巡查内容

由于巡查工作主要在主体建设阶段，可设定如下内容和指标：

1.实体偏差测量：对已经形成实体的（基、梁、板、柱、墙）等结构件的实体尺寸进行实测，了解实体结构尺寸偏差控制情况。

2.实体质量巡查：包括两个方面，一是实体质量与设计文件、法规的偏差情况，二是质量缺陷和隐藏的风险情况，如实体质量风险、渗漏风险及其他重大质量隐患风险。该部分以不同风险内容预设分值作为评价指标。

3.安全文明施工状态：可以分为两个方面，一是安全生产状态，主要包括“三宝”“四口”“五临边”、脚手架与卸料平台、施工机具设备、安全用电、防火、基坑支护等几个部分。二是文明施工状态,主要包括场地硬化绿化、防尘治理（监测）、工完场清、材料堆放状态、加工区管理、办公与宿舍区管理、标识标语类宣传工作等。该部分以不同风险内容预设分值作为评价指标。

4.管理行为检查：包括资质合规性文件、技术文件、过程管控文件、验收记录、试验检测记录、材料进场及检车记录、会议记录、疫情管理等，均可纳入管理行为范围。该部分按重要程度预设分值作为评价指标。

5.对特定事件的调整：这是在发生特定情况时对分值予以修正,以使总体结论更加客观公正。

（三）设置评估体系

评估体系的设置考虑两个维度，一是项目建设的不同阶段，如：房屋基础、主体结构（或者含二次结构）、装饰、交付等，并应明确纳入评估的准入条件，达不到相关条件则不纳入该阶段评估（如：不具备装饰阶段评估条件，则按结构阶段）。二是项目建设的不同管理目标，比如：实体质量、安全文明状况、管理行为等。表1为按不同管理目标划分权重的评估体系总体框架说明（示例），制定体系时可自行调整权重。

表1 评估体系的总体框架说明

（四）总结巡查成果， 完成《评估报告》

巡查工作结束，评估组要依据预设评估体系和巡查记录情况，形成评估报告提交给委托人。内容如下：

1.评估分值：以具体数据表现项目在一定区域或行业内的综合管理状态。

2.分析：简要说明项目管理情况，点评主要优点和问题。

3.风险清单：对存在的重大风险项，列清单并进行特别说明，以提醒管理者落实整改、消除风险，提醒监理人和监管主体重视并督促整改。

4.改进建议：依据专业知识和经验并结合评估情况，从合同措施、技术措施、经济措施、组织措施等方面向项目实施者提出合理化改进建议。

5.处罚建议：可以就部分特别情况，向委托人发出处罚建议。这些情况包括：严重违反国家相关法律法规达到相关标准、对重大风险视若无睹、对巡查组工作的不配合甚至威胁、挑衅行为等等。

五、第三方巡查服务量化评估相关建议

（一）评估指标设置应考虑底限与上限

可考虑特定的惩戒或奖励，以兼顾公平客观。对评估结果大幅度超越预期或远超其他项目的指标，可设置特定加分；对评估结果触及底线（不及格）的指标，应判定该项指标为0分，而不是给予一个较低的分数。

（二）巡查机构在工作中的注意事项

评估体系经过确认后在一定期间内是相对固定的，不能临时设置条件或随意删减指标。巡查报告要与评估体系内容对应，要体现客观性和公平性。巡查评估报告的表述要条理清晰、事实清楚、结论明确，不能含糊其辞、模棱两可。巡查评估报告对具体问题的分析应区分主次，主要问题要一跟到底，确保隐患被消除；次要问题，要抽查改进情况，听取整改人反馈意见，区分改进困难程度、后果严重程度、成本效益比等情况，合理确定是否做“结案”处理。

六、结束语

第三方巡查服务是一个新生事物，需要各方给予更多的关注和思考。政府采购质量安全监督服务，建筑业相关单位和从业者需要深入研究、分析探讨，从人事、技术、管理、经济等多个方面做好准备工作。本文是从房屋建筑工程为例，建构评估体系及相关指标，评估体系并没有一个固定不变的模式，巡查单位可以根据不同项目特征进行取舍和侧重，以建立不同类别工程的评价体系。