姚贤靖

（湖南省土地综合整治局，湖南 长沙 410000）

耕地是粮食生产的根基，是农业发展和农业现代化的命脉，也是国家粮食安全的根本保证，更是重要的生产、生活和生态空间。2020年11月，《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）（以下简称《意见》）发布后，各地针对本地“非粮化”问题实际，因地制宜出台了具体实施方案，耕地“非粮化”排查整治行动正在如期扎实推进。

1 “非粮化”和“非农化”对耕地的影响

1.1 非粮化、非农化对生产力的影响

可逆性：为研究耕地流转后不同使用方式对粮食安全的不同影响，可借助可逆性这个概念。可逆性是指耕地的使用方式发生变化后，重新恢复到适宜种粮的土壤状态的难易程度，可借助恢复成本来进行观察，花费成本越大，则耕地可逆性越小。对耕地流转后的使用方式进行排列，可以更加直观地显示出不同方式可逆性的不同。

耕地生产率：非粮化、非农化对耕地生产率也有造成一定的影响。耕地非粮化会改变耕作层的性质，例如，用于种植蔬菜、水果的耕地与养殖鱼类的耕地相比，前者不会破坏到耕地的耕作层，很容易就能够完全恢复到原有的状态，后者则完全破坏了耕地耕作层，要恢复到适宜种粮的土壤状态需要付出更大的代价，因此非粮化对粮食安全的破坏理应受到更多重视，有关部门应给予严格限制。非粮化仍然处于大农业范围内，是农业内部结构的调整，其对土壤的破坏在一定程度上是具有可逆性的。而非农化则会对耕地造成不可逆的破坏，并降低农业用地面积。耕地长期闲置会降低其土壤肥力，而资本进入后将耕地用于非农化经营，如兴建工厂、旅游观光设施、商品房开发等，会对土壤造成极大的污染与破坏，耕地上兴建的设施也会大幅提升土壤恢复的经济花费，这不是一般农业生产能够承担的经济代价，最终导致耕地难以再次进行粮食种植，对粮食安全造成根本性损害。

粮食供给：我国的粮食需求包括基本口粮、种植用粮、饲料用粮、工业用粮以及粮食日常损耗，基本口粮需求目前表现出下降趋势，水果、蔬菜、肉制品能够一定程度上代替基本口粮，降低基本口粮的供应压力，但随之而来是饲料用粮需求尤其是工业用粮需求的不断攀升，使得整体粮食需求持续增加，对粮食供给平衡造成了不小的冲击。

1.2 耕地非粮化、非农化对国家粮食安全的影响

非粮化、非农化都在一定程度上变更了耕地使用方式，减少了种粮面积从而降低了整体粮食产量。其中，非粮化的影响表现为扩张性、隐蔽性，因为根据公式：种粮面积=耕地总面积×种植指数，在种植指数一定的情况下，种粮面积会随着耕地总面积的减少而不断减少；并且农民一味追求高利润而忽视粮食种植，使得粮食产量出现了大幅波动，从而导致农作物生产结构失衡。一旦出现粮食紧缺的问题，要恢复非粮化后的耕地质量则需要付出较大代价。而非农化的影响则更加直接。2004年我国粮食自给率首次低于95%，而产生原因便是2003年的大面积耕地流失；2008年之后我国粮食自给率再未高于95%，且呈现持续下滑趋势，与之对应的是农产品进口量持续提升，因此，政府提出了“谷物基本自给，口粮绝对安全”的新的农业发展要求。

2 防止耕地“非农化”“非粮化”工作对策

2.1 明晰农田地块类型和保护标志

许多地区粮食功能区面积与永久基本农田的比例不高。结合基本农田划界调整，要求将粮食生产主功能区、实施了高标准农田的建设区调整划入永久基本农田范围内进行永久保护。全面普及实施永久基本农田和粮食功能区保护标志建设，逐步做到永久基本农田和粮食功能区的地块“四至”标志清晰，其中，标注内容要明确标注“禁止从事林果业、种植草皮、挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为”等内容，让老百姓自觉做到保护耕地，在永久基本农田保护区内不得从事与粮食生产无关的其他生产活动。

2.2 妥善处置存量耕地“非粮化”问题

目前国内谷物类粮食供求平衡阶段，允许各地在完成中央粮食播种面积基础上，分批分期逐步化解永久基本农田上的存量“非粮化”问题，尽量减少对农业结构调整和农业投资的冲击，避免一边抓防止“非粮化”、一边又托市收储粮食。

2.3 推动粮食功能区防止“非农化”“非粮化”法律法规出台

目前网上查到已出台的粮食生产功能区保护办法相当有限，多数省份可能并未出台相关保护办法。在部分办法中，只是对各级政府部门在粮食生产功能区内鼓励和支持种植多年生作物和挖塘养殖水产依法追责，但对农业生产经营主体却无相应的处罚措施。因此，要督促“非农化”“非粮化”问题突出的省（自治区、直辖市）尽快出台粮食生产功能区保护办法，并对农业生产经营主体违规种植多年生作物和挖塘养殖水产的行为提出依法处理措施。条件成熟时，可以出台全国性的粮食生产功能区保护条例或办法。

2.4 实事求是科学调整补划永久基本农田

要高度重视多种复杂原因造成的基本农田“上山、下海、入湖、进房、占道”等历史问题。要严格按照永久基本农田的技术条件，剔除不具备条件的基本农田，重新补划其他地块。确实在本地没有地块可补划的，可以调减当地永久基本农田保有面积，允许跨县市甚至跨省补充同质等量永久基本农田，按照“谁补划、谁出资”的原则支付跨区域补充永久基本农田的建设资金。

2.5 增加种粮补贴，提高农民积极性

增加种粮补贴是非常必要的措施。要增加农民的种粮补贴，应从以下两方面入手。一方面，适度提高粮食收购价格。首先，要完善粮食储备制度，使粮食价格在基本稳定的基础上，有预期实现增长。其次，要出台与本地经济发展相协调的最低粮食收购价格，避免粮贱伤农，避免因为粮食价格波动大给农民收入造成损失。另一方面，适度增加种粮大户的补贴力度。

2.6 大力宣传耕地保护知识

依托特色产业项目，建设以耕地保护为主题的科普基地，选取以高标准农田建设为抓手，强化“土地整治+”建设理念，具备高标准农田建设与发展现代农业相结合、与乡村振兴相结合、与生态环保相结合、与扶贫攻坚相结合等特色项目区建立耕地保护科普基地。结合土地日、地球日等活动，集中宣讲耕地保护知识；发放宣传材料，创作富有教育意义的图书、科普展品等。举办以耕地保护为主题的科普竞赛活动，参观展览活动。向农户宣传耕地保护知识，向他们讲述耕地非农化、非粮化所造成的影响；通过宣讲土地政策，提高农民保护耕地意识，让农民自觉、自愿地保护耕地。

综上所述，“非粮化”“非农化”危害巨大，应当引起有关单位的高度重视，在防治“非粮化”“非农化”工作中，鉴于耕地“非粮化”“非农化”问题地区差异大、情况复杂，国家层面对非粮化非农化问题未制定统一整治方案，因此，要求各地结合本地实际自主制定具体工作方案，采取针对性特色化措施。同时，要尊重农民自身意愿，不强派指标任务；严守耕地红线，审慎对待资本引入，要让工商资本发挥推动农业生产发展的作用；并规范政府行为，尊重市场，充分发挥市场力量，引导其良性健康发展，从而切实有效地保障国家粮食安全。