钱骏凯 云南财经大学金融学院

一、长期护理保险试点的发展现状

2016年，为解决失能人员医疗护理和生活照料费用问题，人社部办公厅印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，并明确提出在上海市、成都市等15个城市开展长期护理保险试点。时至今日，15个城市的长期护理保险制度框架已基本搭建完成，为我国的长期护理保险发展提供了成功样本和宝贵经验。

2020年，为进一步推进长期护理保险试点工作，国家医疗保障局会同财政部印发了《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，在试点城市名单中新增北京市石景山区、天津市、山西省晋城市等14 个试点城市和地区，至此，长期护理保险制度试点城市和地区已扩至49个。

现阶段，我国长期护理保险发展现状主要呈现出如下几个特点：（1）长期护理保险试点发展规模不断扩大。2016 年，根据“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查”统计数据，我国城乡居民中失能者已达到4036万人。为应对不断增长的护理需求，我国积极出台相关政策，鼓励促进长期护理保险的发展，同时增加试点城市和地区，扩大长期护理保险的覆盖人群。随着2020 年长期护理保险试点城市和地区扩大到49个，下一阶段，试点城市将会进一步增多，从而实现覆盖全国。（2）长期护理保险的监管更加严格。各试点城市和地区对长期护理保险的监督管理更加科学严谨，一方面，对保险公司管理制度化，政府要求对工作人员、档案管理、失能等级评定按照统一的标准，促进相关机构的制度化；另一方面，制定更加标准的失能评级体系，对失能者的评定等级不断细化，给予失能者更加符合自身需求的服务。（3）长期护理保险的给付条件更清晰。现阶段，大部分试点城市按照6 个月以上中度失能作为长期护理保险的给付条件。但上海市和青岛市率先进行改革，青岛市细化失能等级评估标准，实现了由是否失能向失能护理需求六级评定的转变（阚超，2021），把失智人员也纳入长期护理保险的给付条件范围。

二、长期护理保险试点存在的问题分析

长期护理保险虽然经过多年的试点检验，基本制度已经形成，但仍然存在如下一些问题。

1.服务范围没有精准定位

长期护理保险到底是单方面给予医疗服务，还是只给予生活照料，又或者两方面服务都提供，目前并没有明确的答案。医疗服务与生活照料有极大的不同，两者涵盖的服务内容也不尽相同。医疗服务更加强调在医院、卫生所等医疗机构对失能人员提供身体检查、配药治疗等专业性较强的服务；生活照料则更加强调对失能人员的日常起居给予帮助，如帮助失能人员洗脸、吃饭等。所以，要精准区分医疗服务与生活照料之间的差别。我国目前长期护理保险既照顾失能人员的日常生活，也给予一定程度的医疗服务，在这基础上需了解失能人员的具体需求，以便提供符合患者需求的精准服务，提升失能人员的满足感。

2.失能人员的评估标准不够完善

目前，享受长期护理保险相关待遇的对象，必须是经医疗机构或康复机构规范诊疗、失能状态持续6个月以上，经申请通过评估认定的失能参保人员（李佳，2020）。但目前我国还没有一套完善的失能等级评估体系，对失能人员的等级评估还不够精细，长期护理保险的申请流程也不够简便，从而导致失能人员在确定失能后并不能马上享受到相应的待遇。同时，这也加大了评估机构的评估难度和时间成本，不利于提升评估效率。我国的长期护理保险要做大做强，就必须建立一套完善的失能等级评估体系，让工作人员更加精准地了解失能人员的护理需求，提供相应的服务，让失能人员从中找到幸福感和获得感。

3.不同区域的长期护理保险有所不同

随着试点工作的不断开展，各地区长期护理保险的差异受社会经济、居民需求等影响而逐渐显露出来，各地区长期护理保险的参保对象范围和保障范围也随之进行调整。接下来，长期护理保险要在全国进行普及，如何兼顾发展程度不同的地区，需要一套完善的制度安排，以满足不同地区居民的实际需要，助力长期护理保险在全国的推广。

4.资金供应难以维持

目前，长期护理保险主要从医保基金中获取资金。随着老龄人口和长期护理保险试点地区的不断增加，各地的医保基金面临不小的资金压力。显然，为了保证长期护理保险的可持续发展，资金来源不能完全依赖医保基金，而应积极探索多渠道筹资模式。比如，单位缴费基数为职工工资总额，起步阶段可从其缴纳的职工基本医疗保险费中划出，不增加单位负担；个人缴费基数为本人工资收入，可由其职工基本医疗保险个人账户代扣代缴（李佳，2020）。随着试点工作的逐步扩大，长期护理保险要与医保基金脱离，实现独立筹资模式，由单位和个人共同承担，从而实现长期护理保险的可持续发展。

5.护理产业发展滞后

相较于发达国家，无论是护理设施还是护理人员我国都存在数量明显不足的问题，无法支撑庞大的护理产业发展，制约了我国长期护理保险的进一步扩大。

三、长期护理保险的国际经验

1.美国长期护理保险制度构建的经验

经过多年的发展，美国逐渐形成了以市场和客户需求为主导的长期护理保险制度。长期护理保险的供求主要由市场决定，政府政策仅仅起辅助作用，这使得保险公司对市场有较好把握和敏感度，从而能够提供更多符合市场需求的长期护理保险产品。美国的长期护理保险制度在形成和发展过程中，具有以下一些特点可供借鉴。

（1）建立完善的长期护理保险体系

美国自推广长期护理保险以来，强调规范保险市场制度，保护投保人的权益。长期护理保险要获得稳定发展，必须有完善的长期护理保险体系保障和支持，所以政策上要加强对被保险人的保护，同时加大对保险公司逃避合同责任等行为的处罚力度，从而有利于长期护理保险市场的开拓和发展。

（2）加大对长期护理保险产品的开发力度，积极提供种类丰富的产品

美国保险公司以客户需求为导向，为满足失能老人医疗服务和生活照料的需求提供多层次、多品类的保险产品。在保障范围内，不仅为失能老人提供医疗服务，而且对老人的日常生活进行悉心照料，同时还提供诸如改造生活环境等辅助服务，更好地满足老人的长期护理需求。在支付方面，失能老人可以在单日赔付上限、单日固定费用和纯现金赔付等几种方式中选择，从而能更好地根据自身需求选择长期护理模式，让失能老人的尊严和权利得到更好的保护。

（3）运用税收优惠政策支持长期护理保险的发展

美国为促进长期护理保险健康发展，积极运用税收优惠政策来引导消费者的购买行为。消费者在购买一定保额的长期护理保险后，可以抵扣相应数额的个人所得税，减轻了失能老人的负担，有利于促进长期护理保险的稳定发展。

2.德国长期护理保险制度构建的经验

德国的老龄化程度同样十分严重，其原有的社会保障体系已不能满足日益增长的长期护理需求。同时，随着老人数量的增长，德国财政为救济失能老人的支出不断增加，承受了较大的压力。长期护理保险制度的出台很好地满足了老年人的护理需求，缓解了财政压力，有利于社会的稳定。德国长期护理保险制度的建立为我国提供了以下几点经验。

（1）长期护理保险具有强制性

根据《长期护理保险法案》，德国的长期护理保险是一种义务保险，即法定保险，所有德国公民都必须按照法律的规定参加（王佳林，2019）。公共长期护理保险和私人长期护理保险共同覆盖了德国所有公民，各年龄段的居民都得到了护理保障。

（2）在制度体系上完善配套措施

德国传统的长期护理保险针对的是居民身体器官的失能，随着德国居民长期护理需求的不断发展，长期护理保险也随之发生相应的变化。现在，德国已将投保人的心理、认知、精神的失常也纳入长期护理保险体系中。由于长期护理保险服务的覆盖范围不断扩大，原来的护理评估体系已不适用，德国政府进一步细分了护理等级，使之更加贴合投保者的护理需求，并提升评估机构的工作效率和质量，让德国居民对长期护理保险更加满意。

3.日本长期护理保险制度构建的经验

日本是亚洲老龄化程度最严重的国家，到2018 年末，日本老龄人口比重已达到27.5%，大量空巢老人、孤寡老人的护理问题得不到妥善解决。子女由于工作压力较大，无法对老人生活进行悉心照顾。为解决日益严重的老人护理问题，日本建立了长期护理保险制度，成为解决老人护理问题的有效方法之一。日本长期护理保险制度的构建为我国提供了以下几点经验。

（1）建立多层次资金筹集机制

日本的长期护理保险实行现收现付制，保费由政府、企业和个人按比例分担，其中，政府支付占全部费用的50%。日本要求40岁以上公民必须参加长期护理保险。针对不同年龄段的投保者，缴费方式也不同：65岁以下的投保者，保费同医疗保险一起缴纳；而65 岁及以上的投保者，保费从养老金中扣除。

（2）建立不同种类的保障机制

日本要求40岁以上的公民必须参加长期护理保险，同时以65岁作为界限，实行不同的保障机制。40岁～65岁的投保者处于失能状态时，提交长期护理申请后不一定得到相应的保障。日本政府规定，65岁以下失能人员只有在患有癌症、帕金森症等15种规定疾病时，才能得到长期护理服务。65 岁及以上失能老人在缴纳与自己收入相对应的长期护理保险保费后，只要向相关机构提出长期护理申请即刻可以获得护理服务。这种分类保障机制可以降低道德风险，减少财政支出。

（3）提供契合护理需求的实物给付方式

日本的长期护理服务分为居家护理和设备护理，失能老人可以根据自身具体情况进行选择。在需要支援和需要护理两种护理类型下细分了具体的护理服务，根据具体护理等级提供相应的服务，让失能老人获得更好的护理保障。日本的长期护理保险在提供具体服务时，多为给予老人实物帮助，而较少给予纯现金支付。为了更好保障失能老人的生活，有专门的护理经理为老人制定专业的保障方案，有利于老人获得适合自己的护理服务。而所提供的服务以实物给付为主，是为了防止照料人员对护理工作不认真甚至虐待老人的行为，避免了私自占有护理资金的现象。每个失能老人在一定时间内有一个护理费用限额，超过限额的部分将由投保者自己负担。

（4）与时俱进的长期护理保险制度

随着时代的发展，人们的护理需求也相应发生了变化，为了应对新出现的问题和挑战，日本政府积极推进长期护理保险制度改革，既稳定了财政收支平衡，也有利于提高老年人护理服务质量。比如，1963 年出台《老年人社会福利法》，1994年发布针对长期护理保险政策的《告全国同胞书》，2000年实施《护理保险法》，2005 年颁布《护理保险法修订法案》等（王佳林，2019），这些文件的制定，推动着长期护理保险制度不断完善，造福了更多日本国民。

4.新加坡长期护理保险制度构建的经验

（1）根据本国长期护理保险的实际发展情况，提高保障金额和保障时间

为进一步提高护理服务质量，新加坡政府提高了长期护理保险的给付金额，同时为了应对通货膨胀带来的问题，对给付金额和给付上限都进行了相应的调整，并进一步延长了长期护理保险的给付年限，让失能老人无后顾之忧，安享晚年。

（2）采取公私合营的模式

为了提高护理服务的质量和效率，新加坡政府采取公私合营的模式，基本型长期护理保险和补充型长期护理保险相结合，提高了长期护理保险的竞争性，有助于扩大覆盖人群。保险机构为了保障盈利，也对其进行持续的改进优化。对于公共长期护理保险机构，政府要求全国采用相同的标准；而对于私人长期护理保险机构，政府允许它们可根据自身的需求开发出不同的长期护理保险。

（3）为鼓励民众投保，实行政府补贴

为了让低收入家庭参加长期护理保险中，新加坡政府给予这一人群和家庭一定的保费补贴。同时，为了扩大长期护理保险的覆盖人群，让更多的人接受长期护理保险，政府还会给予投保者一定金额的奖励，使更多民众从这些政策中获益。

四、国际经验总结与国内发展路径

（一）国际经验总结

第一，进一步完善长期护理保险制度以应对人口老龄化问题。随着社会经济发展和医疗条件进步，人们的寿命越来越长，但生育意愿却不高，这必然会加剧人口老龄化现象。随着老龄人群不断增加，老人护理需求也随之增加，与此同时，社会养老机构和护理人员增长缓慢，无法满足社会日益增长的护理需求。从发达国家的经验来看，长期护理保险能很好地解决这一问题。长期护理保险能够为失能老人提供较高质量的护理服务，保障老人的尊严和权利，同时缓解政府财政支出的压力，防止资源的浪费。我们要深刻认识长期护理保险在人口老龄化问题中发挥的重要作用，进一步推广和完善长期护理保险制度。

第二，依法加强对长期护理保险的监督。长期护理保险具有较强专业性，在产品定价、产品销售等方面需要大量的专业人才，因此，对于长期护理保险服务的监督管理十分重要，应从完善制度体系着手，防止发生乱定价、逃避责任等恶性事件。从法律层面加强对长期护理保险的监督管理有着十分重要的意义，有利于形成全国统一的合同条款和产品标准，便于监管部门进行统一监管，以保障长期护理保险行业健康发展。

第三，发展长期护理配套设施，培养大量护理方面的人才。从国外经验来看，长期护理保险制度控费难题源于服务过程管控不力造成的过度支出和因护理服务力量供给不足引起的刚性成本上升（山娜，2018）。如今，我国养老院、疗养院等护理配套设施存在严重不足的问题，医疗和护理方面的人员难以满足需求，不利于我国长期护理保险的长久发展。要大力支持配套产业的建设，积极培养护理方面的人才，如在大学开设护理专业方面的课程，为我国的护理事业储备必要的人才梯队。

第四，建立多种激励机制鼓励民众参保。从国外经验来看，单纯依靠普通市民自主意识去参加长期护理保险的效果并不理想。因为普通市民并不能充分了解长期护理保险的意义和作用，不能很好地区分其和医疗保险的差别，对自身未来的长期护理需求没有一个很好的认识。而且，由于现在长期护理保险的保费并不便宜，普通市民往往因为自身资金不足，导致参保意愿下降。同时，不少市民存在着“有问题靠政府”的想法，不愿意主动去解决自己可能面临的长期护理问题。因此，政府应采取激励机制来引导普通市民去参加长期护理保险，如对低收入家庭采取保费补偿、税收优惠等激励措施，从而激发群众的积极性，扩大长期护理保险的覆盖人群。

（二）我国长期护理保险的发展路径

在政策导向方面，可以对长期护理保险实行税收优惠政策，对开办长期护理保险业务的保险公司提供一定的税收优惠，提升保险公司的盈利能力，帮助其继续研发出新的保险产品。对个人来说，为鼓励民众购买长期护理保险，可以对已缴纳保费的投保人实行相应的个人所得税扣除，以缓解人们的资金压力。同时，对开办长期护理保险的公司实行宽松的投资政策，在不影响保险金给付的条件下，可以允许其投资一般禁止的金融工具，以此提高保险公司的竞争能力。

在宣传方面，长期护理保险在我国还是一项新生事物，人们对其并不了解，必须加大对长期护理保险的宣传力度，让人们了解其对于我们生活的重要意义和作用。现在传媒技术越来越先进，传播渠道也越来越多样化，可以通过电视广告、微博等媒介，强化国家从2016 年起在重点地区开展长期护理保险试点工作的宣传，为长期护理保险的推广打下坚实的基础。可以先在试点地区多加宣传，多多实践，并由点带面，不断推广。

此外，在民众意识方面，大部分市民对健康风险保障的意识仍较为淡薄，没有对自身在未来可能遇到的健康风险提前作出合理的安排，而往往直到失能时才想到去购买保险。所以，对普通市民的宣传教育十分重要，要提高民众对老年可能遇到失能风险的认识，并帮助他们及早规划，在自身处于健康状态时就购买长期护理保险，以应对未来可能发生的失能风险。