◆吴俊蓉 刘 伟 崔 霞 唐 京 欧阳玉蕾

一、成渝地区协同立法提出的背景与意义

（一）成渝地区协同立法提出的背景

区域协调发展的新战略。新世纪以来，党中央提出区域协调发展战略，推动形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局。成渝地区双城经济圈建设是国家区域协调发展战略的接续，是新时代推动成渝地区协同共建、一体化发展的国家新战略。其核心就是强化成渝地区城市带动作用，促进产业、人口和各类生产要素合理流动和高效聚集，形成西部高质量发展重要增长极。川渝两地产业、人口和生产要素的有序流动，协调发展中的有许多共性问题都需要通过协同立法来解决和保障。

立法制度改革的新要求。2022年3月，十三届全国人大五次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》（以下简称《决定》），规定省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。这是我国立法制度改革的新要求，肯定了省际间、市际间、省市间开展的跨行政区域协同立法的合理性与合法性，为成渝地区协同立法提供了法理支持。鉴于川渝两省市在《决定》出台前已进行了协同立法的先期探索，总结和提炼成渝地区协同立法的主要经验，提出优化建议，将其在更广范围内推广，成为回应国家立法改革、推进地方法治实践的必然要求。

（二）成渝地区协同立法的意义

贯彻习近平法治思想。党的十八大以来，总书记多次对地方人大及其常委会工作作出重要指示，要求围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作。川渝两省市整合区域立法资源和优势，围绕着成渝地区经济圈建设展开协同立法，解决区域发展中的共性问题，实现立法和改革决策相衔接。

推进成渝地区双城经济圈建设。巴蜀文化同源，成渝山水相连。但不可否认，成渝地区不同行政区域资源禀赋存在着较大差异，地区间发展不平衡仍然比较显著，行政壁垒和地方保护主义在一定程度上仍然存在。成渝地区协同立法就是通过事先的利益博弈和制度融合的方式，形成区域协同发展合作机制，最大程度地达成利益平衡和立法共识，消除行政壁垒、市场分割、地方保护等阻碍区域发展的痼疾。同时，成渝地区协同立法还致力于突破封闭于行政区划的地方立法传统体制，有效规避地区间法治竞争，弥补中央和地方立法的供应不足。

二、成渝地区协同立法的实践与困惑

（一）成渝地区协同立法的实践

签署合作协议。2020年7月，川渝两省市人大常委会签署了《关于助力成渝地区双城经济圈建设合作协议》，开启了两地人大协同合作的新征程。该协议出台的目的就是落实总书记关于成渝地区双城经济圈建设的战略部署，拟定川渝两省市人大常委会合作的基本框架。在协同立法方面，该协议提出川渝两地协同立法的基本原则，倡导建立立法规划和实行定期清理制度等。

协同制定出台地方法规。2021年以来，川渝两地完成了三个协同立法项目。一是优化营商环境项目。2021年3月，川渝两省市大常委会分别审议通过《四川省优化营商环境条例》《重庆市优化营商环境条例》。这两件条例的框架结构基本一致，从市场、政务、法治三个维度对优化营商环境作了重点规范，实现了重要制度有机对接。二是嘉陵江流域生态环境保护项目。2021年11月，川渝两省市人大常委会分别审议通过了《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》。这两件法规详细规定了嘉陵江流域水生态环境保护的协同原则，明确建立了协调机制，还规范了协同内容。三是铁路安全管理项目。2022年3月，川渝两省市人大常委会分别审议通过《四川省铁路安全管理条例（草案）》《重庆市铁路安全管理条例（草案）》。两件法规明确了相关方面在保障铁路安全方面的责任，致力于规范铁路运输企业和沿线群众生产生活活动，对铁路建设安全、线路安全、运营安全等事项予以协同规范。

形成协同立法工作系列经验。一是确立协同立法目标原则，即立法项目协商确定、立法文本协商起草、立法程序同步推进、立法成果共同运用、法规实施联动监督。二是建立协同立法平台，即省、市人大常委会主任、常委会秘书长、专门委员会三级联席会议，川渝两地专家学者交流的学术论坛等。三是确立协同立法重点领域，构建现代综合交通运输体系、科技创新、构建现代产业体系、生态环境保护、公共服务和社会建设、文化建设和旅游发展、合作共建区改革创新等。四是形成协同立法机制，即立法程序同步推进、立法成果共同运用、法规实施联动监督。

（二）成渝地区协同立法面临的主要困惑

成渝地区协同立法特色不鲜明。从全国来看，京津冀、长三角区、粤港澳经济区已经建立了较为完善的协同立法制度体系，形成了各具特色的立法模式。京津冀三地人大建立了比较成熟的联席会议机制、协商沟通机制、立法规划协同机制、法规清理常态化机制、学习借鉴交流机制等立法协同机制，形成了以首都为中心的非均衡一体化协同立法模式。长三角地区逐渐确立区域立法工作协同的基本制度框架，解决了立法规划计划协同、信息共享协同、新闻宣传的协同等协同立法关键技术，形成了由松散型协同向紧密型协同转化的强协同立法模式。粤港澳大湾区探索了三大发展极下的“两两”城市的协同立法，逐渐形成了介于弱一体化与强一体化之间的多中心准一体化的协同立法模式。因此，比较而言，成渝地区协同立法就比较滞后，制度规范还不够健全，还需要找准体现成渝特色的协同立法定位。

成渝地区协同立法的行政层级单一。四川省的行政级差由省、市州、区县三级构成，设区的市可以根据实际需要出台地方法规。重庆市的行政级差由市、区县两级构成，除4个自治县有民族地方立法权外，只有重庆市才有完全意义上的地方立法权，与之对等是四川省级地方立法权。因此，目前川渝两省市协同立法仅限于省级层面，成渝毗邻地区则因为行政级差不对等而未能开展协同立法，这无疑影响了相关区域开展紧密的合作。

成渝地区协同立法对接精准度不够。川渝两地人大在长期的地方立法实践中，形成了各自的规范和习惯，而且对人大主导作用的理解也有所差异。这种差异反映在前期的协同立法中，难免产生对接部门和单位不匹配的情况。比如，铁路安全管理协同立法项目中，重庆市方面以法制委为主体责任部门，重庆市司法局、市交通局为协作部门；四川方面则是由省人大相关专委牵头联系，以省发改委为主体责任部门，省司法厅为协作部门。不同的职能部门都会有各自的工作导向和思路，因此，在协同立法调研、起草、审议中就出现了工作方式、工作进度和话语体系对接不精准的现象。

成渝地区协同立法专业机构和人员不足。如上文所述，川渝两地的协同立法主要的组织依托是三级联席会议。这些会议时间较短、议题有限，无法深入研究协同立法的诸多具体问题。同时，不同的协同立法项目由法制委、法工委或其他专委轮流牵头或承担主体责任，也有一定的随机性，这又难免会出现中长期规划和立法项目库难以建立、相关资料保存分散、工作的连贯性不足的情况。而且，各个部门本身就承担着繁重的工作。比如，四川人大法制委2021年的工作就包括提交省人大常委会会议和常委会主任会议议题152项，起草各类文稿800余份，审查批准市（州）地方性法规36件等内容。法制委组成人员总共不足10人，经常处于超负荷工作状态，协同立法也就难以成其重点关切。

三、构建巴蜀特色协同立法模式的建议

（一）突显巴蜀历史文化传统

借鉴京津冀、长三角区、粤港澳经济区各具特色的立法模式，成渝地区同样可以探索形成具有自身优势的协同立法方式。自古以来，巴山蜀水唇齿相依，巴蜀文化相辅相成。巴蜀人民在长期的生产生活中形成的开放包容、忠勇信义等文化品格，使巴蜀大地成为荟萃农耕、游牧文化的聚宝盆。新中国成立后，尽管川渝两地经历了由合到分，再由分趋向合的历史过程，但是川渝一盘棋的格局始终未变。在目前成渝地区双城经济圈建设步伐加快，尤其毗邻地区合作更趋紧密的条件下，成渝地区协同立法下一步的重点就可以放在巴蜀文化引领上，逐渐推动两地协同立法由松散型协同向紧密型协同转化、进而向超强一体化协同迈进。

（二）突破协同立法的体制障碍

川渝两地在前期的协同立法中遇到的行政层级单一问题，在很大程度上是体制束缚造成。如何破除体制障碍既需要有国家层面的顶层设计，也需要地方层面的实践探索。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出，经济管理权限与行政区范围适度分离，可以看作是解决体制问题的基本方向。同时，成渝一些毗邻地区已经开始尝试打破体制束缚，如自贡市与重庆荣昌区两地人大大常委会签署了《推进成渝地区双城经济圈建设一体化发展合作协议》、眉山市与大足区政府签订了《四川省眉山市人民政府重庆市大足区人民政府推动成渝地区双城经济圈建设合作框架协议》等。这些合作协议实际上是政策性的“软法”，它们以邻近区域政策打包的特殊形式，在一定程度上解决了成渝毗邻地区行政级差不对等问题。因此，立足于这些基础，川渝两地在未来的协同立法工作中，可以考虑让市、县级政府、人大和相关部门以打破行政边界但不破行政隶属的方式，建立标准统一、程序统一、执行统一的类协同立法的规则制度。在成功运行的情况下，再由四川省人大、政府和重庆市人大、政府出台以省级层面的法规和规章的形式，或以共同授权的形式予以肯认，将“软法”变为“硬法”。

（三）健全协同立法的相关制度

川渝两地在前期协同立法中遇到的对接不精准等问题，既有体制上的的原因，也有制度不健全的原因。因此，在未来的协同立法中，必须优化先期建立的机制，建立更加完善的制度。首先，建立更加规范交流平台，推进三级联席会议、专家学者研讨制度化规范化。其次，推动形成更加严谨规范的立法的全过程协同，即规划计划协同、调研、论证、起草、审议、修改协同、宣传解读协同、实施监督和评估协同机制等。再次，出台相关法规，形成具有法律效力的实施规则。通过这些办法，建立权威的长效机制和常规制度，实现区域协同立法常态化、规范化和制度化。

（四）建立协同立法的专门机构

成渝经济圈建设承担着贯通东西部、实现国内区域协调发展的重任，这当然需要较长的周期，区域协同立法必将是一个长期的过程。在这一过程中，必然会出现许多新情况、新问题，需要成立专门的区域协同立法机构、配备专业人员来解决。设立专业机构能，就是要使协同立法有组织保障，立法中长期规划的制定、立法项目库的建立、立法资料的储存更加规范。配备专业人员，主要是解决协同立法中的专业性对接和事务性对接问题，确保协同各方信息对称，协同项目运行更加顺畅。