◆张彦红

高新技术产业开发区通过深入实施创新驱动发展战略，整合和集聚高端创新资源，激发各类主体创新活力，推动高新技术产业和新兴产业向产业链、价值链的中高端跃升[1]，是我国探索和发展高新技术产业的主要战略力量和有效路径。2020年，国家高新区共同创造了全国13.3%的国内生产总值、12.1%的税收收入和23.67%的外贸出口额，集聚了高新技术企业9.93万家，占全国高新技术企业总数比重达36.68%，国家高新区已经成为我国推动关键核心技术创新和成果转移转化的排头兵，推动我国高新技术产业发展的主要战略力量。

一、“十三五”时期我国高新区发展态势

（一）国家高新区主要集中在我国东部地区，但中西部地区后发赶超趋势明显

2020年，我国国家高新技术产业开发区数量达169个，与2015年（147个）相比增加了22个，从国家高新区的区域分布格局来看，国家高新区主要集中在东部地区，中西部地区和东北地区数量明显偏少，我国东部地区拥有国家高新区共70个，中部地区共44个，西部和东北地区分别有39个和16个；从各省（市）的分布来看，高新区主要集中在江苏、广东、山东、湖北，以上省域国家高新区的数量均超过10个，西藏地区国家高新数量仍为零，主要与当地科技创新资源禀赋、经济发展水平和产业结构相关。

对比“十三五”时期国家高新区的区域变化可以看出，东部地区、中部地区和西部地区的国家高新区分别增加了5个、11个和6个，中部地区增长最多，西部和东部地区增长基本相同，但“十三五”时期东北地区无新增国家高新区；虽然国家高新区的整体分布呈现出从东向西的阶梯递减，但中部的后发追赶优势较为明显，与东部地区的差距在逐渐缩小，东北地区国家高新区问题需引起重视。

（二）国家高新区经济发展稳中有进,但各区域高新区发展迥异

2020年，全国169家高新区共有入统企业16.5万家，与2015年（8.27万家）相比增长近一倍，“十三五”期间营业收入、净利润、出口总额的年均增长率分别为10.1%、12.6%和7.0%，国家高新区持续保持中高速增长;但从高新区区域分布来看,东部地区、中部地区、西部地区的营业收入较2016年分别增长72.76%、34.94%、35.57%，而东北地区高新区营业收入增长率为-1.15%，因此，“十三五”期间东部高新区是驱动我国高新区创新发展的高地，东北地区国家高新区发展增速停滞。

（三）国家高新区发展集约高效,但人均创造价值有升有降

国家高新区坚持科技创新驱动高质量发展，积极践行绿色低碳发展理念，促进经济效率不断提升，2020年国家高新区的劳动生产率为36.6万元/人，是全国全员劳动生产率（13.5万元/人）的2.7倍，较“十二五”末劳动生产率提高了21.19%，国家高新区依然是全国经济效率的高地；2020年国家高新区人均营业收入、人均净利润、人均出口总额分别为179.6万元、12.8万元、3.77万美元，较2015年分别增长21.68%、36.17%、34.64%，而人均工业总产值、人均实际上缴税费较2015年却分别下降3.4万元和0.5万元。

（四）国家高新区主导产业各具特色，但高技术产业中行业分布较为集中

高新区主导产业差异与地域经济基础和资源禀赋存在显著相关性，东部、中部、西部和东北地区国家高新区呈现出明显的区域特色。东部地区高新区经济基础较好，主导产业几乎涵盖全部高新技术产业；中部地区和东北地区高新区以高端装备制造、光机电一体化等重工业为主导产业，而西部地区则以新材料、电子信息、生物医药等偏轻工业为主导产业。但是从国家高新区高技术产业的行业类别和营业收入来看，高技术制造业营业收入主要集中在电子及通信设备制造业、计算机及办公设备制造业和医药制造业，2020年占高技术制造业营业收入的比重高达89.42%；高技术服务业营业收入主要在集中信息服务和专业技术服务业的高技术服务，2020年占高技术服务业营业收入的比重高达81.78%。

（五）国家高新区企业科技活动的经费持续增长，但用于研发的比例需要提高

国家高新区支持和引导企业加大技术创新及研发投入，通过财政资金支持、税收减免优惠政策激励企业开展科技创新，高新区内企业科技活动经费投入提升较快，“十三五”期间国家高新区企业科技活动经费内部支出的年均增长率为22.97%，2020年达到1.73万亿元，其中企业R&D经费内部支出增加了4670.58亿元，年均增长率为19.41%，由于企业R&D经费内部支出增长率低于科技活动经费内部支出，导致高新区企业R&D经费内部支出占科技活动经费内部支出的比重由2015年59.66%下降到2020年53.09%。

（六）国家高新区内企业从业人员受教育程度提升，但外籍常住人员比重有所下降

“十三五”期间国家高新区人力资源结构进一步优化调整，2020年国家高新区企业内大专以上学历1444.62万人，年均增长率为12.29%，占高新区企业从业人员总数的比重增长10.52个百分点；国家高新区通过集聚、整合和利用全球创新资源，持续加强科技创新开放合作，吸纳大量海外高层次人才创办、经营企业，2020年国家高新区企业从业人员中留学归国人员21.03万人、外籍常住人员7.15万人，“十三五”期间实现年均增长17.87%、6.98%，但是受复杂严峻的国际经济环境和疫情影响，“十三五”期间外籍常住人员占高新区企业从业人员总数的比重略有下降。

二、高新区发展中存在的问题

（一）高新区的主导产业趋同

国家高新区主导产业主要集中在电子信息、装备制造、生物医药和新材料产业领域，作为主导产业的国家高新区数量所占比重分别为49.11%、46.75%、36.09%和34.91%；国家高新区主要以工业作为其主导产业方向，涉及农产品加工、绿色食品、农业技术服务等农业方向的国家高新区仅有17家，且多分布在东北地区和中部地区，以高技术服务业为主导产业的国家高新区仅有3家。整体来看，国家高新区主导产业趋同，在一定程度上会导致科技创新资源过度分散，无法整合资源形成规模效应等问题。

（二）国家高新区R&D经费支出占全国的比重增长缓慢

“十三五”时期，虽然国家高新区内企业研发经费内部支出持续增加，但是园区企业R&D经费支出占全国R&D经费的比重经过2016年（34.32%）和2017年（35.01%）上升期后，2018～2020年占全国R&D经费的比重分别为37.89%、37.30%和37.68%，增长较为缓慢且略有波动。

（三）科技企业培育力度有待进一步加大

高成长科技企业是高新区推动创新发展最为关键的因素，“十三五”期间国家高新区集聚高新技术企业占全国上报统计数据高新技术企业数量的比重分别为38.80%、37.44%、36.45%、36.43%和36.79%，基本呈现出逐年下降的趋势，国家高新区引领和支撑我国高新技术产业发展的企业群体能力亟待提高。

三、优化国家高新区发展的路径建议

（一）促进高新区创新型产业集群发展

国家高新区应根据全球产业链重构以及产业要素流动的新特点、新趋势，结合自身的优势，把已形成或易于形成集群的优势产业作为重点培育对象。一是落实《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》，继续大力发展科技产业和科技企业，推动高新区产业集群培育和城市建设融合发展，将高新区打造成创新驱动高质量发展的先行区、示范区；二是营造良好的创新创业生态，招商引资中要根据资源禀赋和产业布局统筹引进产业属性相关、产业形态互动、发展过程互补的集群产业项目[2]，重视本园区产业链和价值链的“延链、补链、强链”。

（二）优化国家高新区战略布局

充分发挥国家高新区创新驱动高质量发展示范作用，加快高新区在中西部地区的整体战略布局。建立国家高新区发展的主增长极和次增长极，以东部高新区为主增长极进行重点开发，推动形成环渤海高新技术产业带、长江三角洲高新技术产业带和珠江三角洲高新技术产业带[3]，以中部地区高新区为次增长极，带动西部地区和东北地区高新区发展。稳步推动省级高新区升级，突出重点、分清层次、合理分工统筹各区域高新区协调发展，降低创新要素流转中的交易成本和摩擦成本，夯实新升级国家高新区的发展基础，实现我国高新区创新资源、创新要素的深度共享和优势互补。

（三）提高国家高新区科技治理能力

国家高新区应加大科技体制机制改革和科技政策先行先试力度，完善创新服务和产业培育体系，促进科技、人才、政策等创新要素的优化配置；聚焦园区企业科技创新需求，通过搭建各类创新创业平台整合创新资源和创新要素，促进政、金、产、学、研协同创新；打通科技金融创新服务链条，建设以“评、保、贷、投、易”五位一体为核心的多层次科技金融市场，为园区企业提供多元化融资渠道；探索设立园区“4S科技人才工作站”，推行园区高层次科技人才创新创业助理制度，激发园区人才创新创业活力；坚持通过开放创新优化园区产业链布局，通过全球产业链重构实现园区产业升级，不断拓宽园区企业全球科技合作和创新协作领域。

（四）研究探索国家高新区的动态管理机制

虽然“十三五”时期我国高新区发展呈现出良好态势，支撑了区域经济健康良性和集约高效发展，但部分国家高新区还是出现了过于依赖土地经营和优惠政策，过度重视招商引资数量、产值、出口总额等数量指标，而忽略国家高新区“发展高科技，实现产业化”的发展方向，导致有些高新区有名无实。我国目前对高新区的管理重准入、轻管理,尚未形成退出机制，这不仅造成了各种资源的浪费，也无法实现国家设立高新区的初衷，因此必须要进一步完善高新区激励机制和滚动淘汰机制，研究探索建立国家高新区动态管理、监测警示和退出机制,调动国家高新区推动科技创新和经济高质量发展的积极性。