董晓博

（铁岭市自然资源事务服务中心，辽宁 铁岭 112000）

1 前言

土地是发展的基础，更是保证民生的根本，是创造财富的基石，土地问题与国家安全息息相关，关系到国家粮食安全与社会经济发展，更关系到国家的长远稳定，由此可见，耕地保护工作是关系到我国国家存亡的重要内容，需要所有人长期坚持，正所谓国家兴亡、匹夫有责，作为国家的一份子，必须思考耕地保护工作的有效开展途径，集思广益，对我们仅存的耕地资源进行保护与合理的规划，充分开发耕地资源，确保耕地资源的最大化利用，从而实现对经济发展与国家强盛的促进作用。

2 耕地保护制度的现状分析

2.1 耕地用途管制制度

随着我国城镇化建设的深入，我国耕地数量越来越少，经济建设与工业建设对耕地面积大量占用，同时调整农业生产结构也会占用耕地面积。基于此，最为重要的耕地保护方式就是严格管制耕地用途，尤其是要限制耕地向非耕地转变的行为。首先，国家在耕地保护制度中对耕地用途管制进行了严格规定，国家会对我国土地进行总体的利用规划，并对可以占用进行建设的耕地区域进行明确限定。其次，在总体土地规划的基础上，每年度会对耕地建设进行计划，严格控制经济建设占用耕地的面积和数量。最后，对耕地向建设用地转化的行为要进行严格审批，至少要上报至省级人民政府批准。

2.2 耕地占用补偿制度

土地管理法中明确规定，如果批准非农业建设项目占用耕地面积，必须严格按照批准的位置和面积进行占用，同时应当遵循占多少、补多少的基本原则，由经过批准的耕地开发人员作为第一责任人，开发出与耕地质量与数量一致的项目用地。如果开垦的耕地并不能实现预期的要求，则应当按照各级人民政府的规定缴纳符合标准的开垦费用，并将这部分资金作为专项资金，用于耕地开垦。

2.3 基本农田保护制度

基本农田指的是根据国家人口数量、经济水平以及社会大众对农产品的需求对建设用地及耕地面积划分进行预测，从而明确地需要保留耕地且重点保护的农田。土地管理法中明确规定，任何单位以及个人不得以任何理由在未经过国务院批准的前提下占用基本农田。

2.4 退耕补贴制度

农用耕地可能会因为各种各样的问题退耕，包括生态建设退耕以及灾害影响退耕等等，国家为了将这部分无法用于耕种的耕地进行有效利用，会将耕地进行收缴，并将其在有偿使用产生的收益补贴一部分给退耕较多的省市。

3 耕地保护中存在的诸多问题

3.1 保护耕地的行为与决策存在局限性

现阶段，我国采用的耕地保护决策与制度上基本上还是对计划经济年代的模式进行延续，认为耕地保护的主要目的仍旧局限在解决我国土地资源紧缺问题上，因此，耕地保护工作主要围绕两个思路开展，分别是吃饭和建设。在这个大方向上，诞生了与耕地保护相关联的种种制度与举措，例如土地规划政策、占补平衡等等。我们不能否认这些土地保护政策的效果，但是我们也必须承认，这些举措并不能有效遏制政府在耕地保护过程中产生的违法行为，甚至还容易出现各种问题，例如水土严重流失、投入产出比例失衡以及荒漠化问题加重等等。

3.2 未完全建立耕地保护目标体系

我国现阶段已经初步建立了耕地保护目标体系，但是这个体系并不完善，主要以《省级政府耕地保护责任目标考核办法》为基础。但是长期以来的考核都以GDP作为核心，地方政府为了实现更高的GDP目标，导致现有的考核体系并不再适用，明显缺少对耕地保护因素的考核，导致出现粗放的耕地利用现象，不仅有大量的经济、工业建设项目占用耕地面积，还存在退耕还林情况，难以落实耕地保护制度，由此可见，我国面临的耕地保护任务仍旧十分艰难。

3.3 缺乏科学的耕地保护规划

我国一直以来都是工业大国，盲目地追求工业发展成了我国各个地区的普遍状态，无论是发达地区还是不发达地区，都没有制定科学的耕地保护规划，更没有考虑到耕地保护规划科学性的重要意义。目前我国地方财政的来源较为有效，缺乏完善的财政转移制度。也就是说，不发达地区与发达地区之间无法实现成果共享与资源共享，想要发展工业就必须依靠自身向工业化方向迈进，这样做只会产生诸多弊端，包括产业结构层次低以及区域内的恶性竞争，不仅浪费资金，更浪费了大量的土地资源。缺乏科学的耕地保护规划直接影响着土地的合理利用，导致土地规划与其他建设规划相违背，无法顺利衔接。

3.4 缺乏有效的土壤污染治理措施

根据有关资料内容分析，近些年我国正面临着严重的耕地质量下降问题，可以将耕地质量下降问题的主要表现形式概括为四个方面，分别是严重的水土流失、耕地沙化严重、污染严重以及过分的掠夺式土地开发。

3.5 存在违法占用耕地行为

目前仍旧存在违法占用耕地的行为，首先，城镇化建设、工业化建设都离不开工程项目的支持，重大工程项目占地的面积也更大，占用的土地区域涉及的因素与土地类型多样，在项目审批过程中需要多个环节，例如申请林地占用许可、进行环境评估、规划修改等等，这些流程需要耗费大量的时间，更是难以实现耕地占补平衡，部分工程项目因工期紧张，为了便于开展建设工作，导致容易出现程序性违法问题。其次，受到自然环境以及地质地貌带来的影响，地方政府在建设线性工程项目时难免会占用到基本农田区域，但该工程可能并不符合允许占用基本农田的建设范围，工程建设只能搁置，或者采用违法手段进行修建。最后是我国农村等偏远地区的公民法律意识薄弱，尤其是依法用地方面的法律意识薄弱，很少有村民会按照宅基地流程审批用地行为，同时基层执法力度较低，很难第一时间发现违法占用耕地的行为，更无法起到震慑村民的效果。

3.6 缺乏完善的耕地保护监管体系

我国更需要对耕地保护管理体系进行完善，首先我国在耕地保护制度以及相关的标准制定上存在漏洞，没有详细的规定非法占用农用地以及耕作层破坏的界定标准，地方政府监管工作因缺乏明确的依据导致效果不佳。其次，针对新兴产业的占用农用地行为的监管力度较低，同时仍没有找到一个有效的解决方案。最后未建立一个完善的耕地保护联合监管体系，地方政府与农业部门工作脱离，未对职责进行明确划分，甚至管理理念大相径庭。

4 耕地保护制度的合理建议

4.1 建立健全的耕地保护法律体系

首先，法律和制度是一切工作开展的基础，要建立健全的耕地保护法律体系，从修订法律法规入手，对现有的耕地保护制度进行逐条分析与完善，补充缺失的法律法规条款。将耕地保护工作开展的眼光放长远，不再局限于耕地保护的数量上，而是要关注耕地保护的力度和质量。在耕地保护制度中增加与土壤污染防治相关的规定条款，将耕地保护的数量与质量放在相同重要的位置上，为日后开展耕地保护工作奠定法律保障。在我国耕地保护工作落实的过程中，随着实践过程的深入，耕地保护相关的法律法规都得到了不断的发展与完善，耕地保护制度对我国整体发展与粮食安全等各个方面都有着重要的意义。耕地保护制度的出台对我国耕地资源保护工作进行了保证，更为粮食安全工作奠定了制度基础。耕地保护法律体系主要包含几个方面的内容，例如从宏观角度对耕地利用年度、季度规划进行明确，落实永久性基本农田范围，并将基本农田保护作为土地规划统筹的切入点，其次，要严格落实耕地保护制度的改革与创新工作，构建一个完整的政策制度体系，尤其是要对耕地占补平衡政策进行优化调整，快速解决存在于城镇化建设发展与土地资源利用之间的矛盾问题。通过采用增存挂钩政策大力推动耕地保护的高质量开展，优化我国国土土地利用布局情况，从根本上提升耕地利用效率。

4.2 严格落实土地总体规划

严格落实土地总体规划的重点就在于对土地规模进行严格控制，确保尽量不减少耕地总面积，严格把控城市建设占用耕地的规模，避免因土地建设导致耕地面积大幅度下降的问题出现。在规划城市建设用地范围及规模时，必须符合国家相关标准的规定，并尽可能高效利用现有土地面积，尽量减少对耕地面积及农用地的占用。在对城镇建设与农业建设进行整体规划时，应充分考虑国家总体土地规划，确保各级土地规划的良好衔接。同时，对土地建设进行总体规划，不得突破土地总体规划对城市及耕地等土地的划分范围。

4.3 加大耕地保护工作执行力度

加大耕地保护工作执行力度的基础就是严格落实基本农田保护要求，主要通过以下五个方面实现符合基本农田的保护：首先，不得对除国家规定之外的重点项目外其他建设占用基本农田，也就是说，基本农田是保证耕地面积的基础，除极特殊情况外无任何理由可以占用。其次，具有良好耕作条件的基本农田严禁被划分为退耕还林以及生态建设范围内，不能违反我国整体土地利用规划，不得随意以各种理由减少基本农田面积。第三是严禁利用基本农田开展植树造林，更不能利用基本农田发展林业与种植业。第四是不准利用基本农田进行农业结构的调整，更不允许出现一切可能对耕作层产生破坏的生产活动与经营活动。最后是严禁利用基本农田建设绿色设施，例如绿色隔离带以及绿色通道。不仅如此，加大耕地保护工作执行力度的有效途径还有对基本农田保护监管制度的强化，随着信息技术水平的不断提升，卫星遥感监测技术在各行各业都得到了良好的发展，有利于提升土地整体耕地质量，并监控耕地向其他类型用地转换的行为。如果发现非法利用基本农田的行为，严格执行谁破坏农田，谁进行复垦的基本原则，加大耕地复垦工作力度，维持基本农田数量及面积的长期稳定，有效提升基本农田耕地质量。

4.4 保护耕地，有效节约集约用地

落实耕地保护制度，守住耕地面积红线，有效实现集约用地的节约。在保护耕地时应当遵循四个基本原则，分别是严控增量、管住总量、节约集约以及盘活存量。在这四个原则的基础上，对现阶段闲置的土地进行充分开发与利用，从而提升土地总体利用效率，在保证耕地面积的同时为必要的工程建设用地提供保障作用。应当从宏观角度出发，建立完善的集约用地节约标准与建设体系，对土地管理制度进行充分落实，宏观调控土地管理相关政策。对建设用地使用耕地面积的有偿使用费进行调整提升，从而确保建设用地利用最大化，通过提升城镇建设土地使用税，发挥市场经济及资源配置在耕地保护工作中起到的基础性作用。

4.5 通过先进的技术手段提高耕地保护质量

耕地保护工作主要分为两个部分，分别是质量保护与数量保护，如果说耕地数量难以增加，而且农业产品的数量已经确定，那么耕地质量在一定程度上直接决定着耕地的数量，如果耕地质量高，则耕地数量会随之下降，对农业生产的发展有着重要作用。通过先进的技术手段提高耕地保护质量可以主要利用四个方向进行，首先是防止出现水土流失问题，其次是避免出现严重的耕地盐碱化现状，第三是防止因经济活动等各项因素造成耕地污染，最后是对耕作层进行保护。

4.6 对耕种层破坏及农用地标准进行明确

首先应当明确耕种层破坏标准进行明确，将达到破坏程度的指标进行规定，从耕地区域粮食生产能力、耕作层完整性以及自然属性等角度出发，对耕作层的破坏情况进行衡量，在为正确执法提供依据的基础上避免出现一刀切行为。其次应当根据建设项目的实际情况，明确用地面积，并将各类建设项目允许占用最大耕地面积的标准进行细化。同时要积极研究学习农业用地建设商业的经典案例，强化耕地保护意识。最后是要完善农用地占用的标准，最后要明确占用农用地的标准，联合各个相关部门的优势，制定完善的划分标准，减少占用农用地行为的发生，提升农用地效率。

5 结语

综上所述，耕地保护制度的落实与完善是我国未来发展的重中之重，土地是发展的根本，更是保证人民生活的基础条件。现阶段耕地保护制度的落实仍旧存在诸多问题需要解决，只有发现存在于其中的弊端，提出对耕地保护制度的合理建议，才能提高耕地保护工作质量，减少非法占用农用地与基本农田的行为发生，同时促进耕地的最大化利用，发挥耕地的重要作用。