农业水价综合改革在辽宁省的应用分析

2023-01-11阎诗佳

水利科学与寒区工程 2022年2期

阎诗佳

(辽宁省水利事务服务中心，辽宁沈阳 110000)

水资源在人类生产生活的各个方面都发挥着重要的作用。然而水资源是有限的，其主要体现在水资源总量是有限的，水资源时空分布不均导致的区域性水资源是有限的，这就要求我们节约用水。为此国务院以最严格水资源管理制度建设为抓手，明确提出了水资源开发利用三条红线，强化对水资源的全面管理。2019年全国用水总量6021.2亿m3，其中农业用水总量3682.3亿m3，占全国用水量的61.2%，是用水的主要部分，同样也是开展节水首要部分，因此控制好农业用水至关重要。通过建立健全农业水价形成机制，促进农业节水可持续发展，农业水价综合改革得到了充分的应用，进一步强化了农业用水节水管理[1]。

1 农业水价综合改革工作分析

农业水价综合改革关键是综合，这不仅仅是水价这么简单，而是涉及农田水利的诸多方面，改革是一个综合体，必须农业、水利、发改、物价等部门联合起来才能实现的整体性工作。只有准确理解其精神实质和丰富内涵，才能把握改革的关键和要领，增强贯彻落实改革措施的积极性和主动性。

1.1 合理配置水资源供需，激励农业节水

水资源作为自然资源，要以行政部门为主体，按需配置。农业水权制度则充分体现了政府对农业水资源总量、时空分配的调控。通过建立健全农业水权制度的方式，将农业用水总量控制作为基础，逐级细化农业用水指标，并逐级落实到各用水主体和具体水源，明确农业初始水权。在此基础上，才能实施超限额累进加价的水价机制，才能实施对限额内用水的用水主体的补贴，才能实施节水措施来激励农业节水。

1.2 完善工程体系和计量设施，夯实工程基础

灌排工程体系和配套完善计量设施是农业水价综合改革的入手点和抓手。老化失修的灌排工程，供水损漏严重，有的地方虽然水价不高，但加上输水损失，农民实际承担的水费并不低，水价调整阻力大；另外，破损严重的灌排工程运行维护成本高，地方财政负担大，水价改革成本高，难度大。同时，监测用水总量、实施计量收费和奖补机制都离不开计量设施。因此，开展农业水价综合改革，首先应对老化失修的灌排工程进行节水改造，配套完善的计量设施设备，通过夯实工程基础，为改革创造基础条件，激发各方面的改革动力[2]。

1.3 建立农业水价形成机制，发挥政策激励

农业用水具有商品属性和公共产品属性，建立并优化农业水价形成机制，必须要抓好政府这个有形的手与市场这个无形的手，政府的激励作用和市场的价格杠杆作用要同时发力，相互促进，协调发展。市场的核心就是要以农业水价形成机制为抓手，充分完善农业用水定价，让水价充分体现农业水资源供需市场的价值规律，高效利用农业水资源。政府则要针对不同地域和工程特性，因地制宜地落实精准补贴和节水奖励机制，以不增加农民总体经济负担为前提，逐步实现农业节水和农田工程的正常运行。

1.4 加强农业供水管理，提高农业用水效率

加强农业供水管理主要是要建立优质良性的农业水资源管理的运行机制。通过强化农业用水户的节水意识，让农业用水户、用水团体有自觉节水的意识。从水管单位入手，加强农业水资源的管理制度改革，加强农业用水的成本意识，减少水资源使用成本，使农业供水、用水逐步实现规模化、精准化，提高农业水资源利用效率，推进水价改革。

1.5 创新农业用水终端管理，发展用水自治

创新农业用水终端管理方式，就是要积极协调农户，优化农业初始水权分配，实施农业水价分类，精准计收水费到户，明确农业用水管理责任，落实农业用水奖补政策，否则一系列制度措施都难以落地。大力发展多种形式的终端用水管理模式，在农业用水中充分实现用水自治，农业用水服务专业队伍，水管单位管理和用户充分参与，激励社会资本参与农田水利工程建设与维修养护，这是推进改革的主导力量[3-4]。

2 农业水价综合改革措施及成效

2.1 通过建立水权机制推进农业水价改革体制

辽宁省对《辽宁省行业用水定额》进行了进一步的完善和修订，分区制定了水田、旱田、设施农业等农业灌溉用水基本用水定额。依照辽宁省“实行最严格水资源管理制度”工作方案，明确了省内14个地级市用水总量控制指标。各市政府将用水总量控制指标、削减地下水开采量分解到县(市、区)，对大型灌区发放取水许可证，并部署由灌区管理单位进一步分解水权到户。

2.2 通过建设工程计量设施提高农业用水效率

通过优化完善内在的节水机制，实现水资源利用的高效率和高效益，以全面保障社会生产、生活、生态用水的供需平衡。在农业水价综合改革中，辽宁省科学规划供水计量设施建设。结合大型灌区节水改造等项目建设，省内部分灌区已实现斗口以下计量，高效节水灌溉项目区基本实现计量到井。并不断结合灌溉水有效利用系数样点灌区计量设施配套及水资源监控能力等建设项目逐步提高量测水能力。

2.3 通过建立水价形成机制促进社会协调发展

辽宁省物价局出台了《关于加强农业水价综合改革成本监审的指导意见》，部署各地价格主管部门打破定价目录约束，建立健全农业水价形成机制，对农业供水工程完全竣工，及时进行成本监审，并考虑充分考虑市场因素核定农业水价。在核定农业水价时，因地制宜统筹分析核算供水成本等因素，准确把握水价调整趋势，科学合理地逐步提高到运行维护成本水平，有条件地区提高到完全成本水平。

2.4 通过强化水费建立机制形成农业用水价值观念

促进用水生活生产方式的变革是要在全民、全社会普遍树立水资源价值观念，需要全社会的普遍参与，尤其需要农业用水观念的转变。目前，灌溉用水商品属性不强，用水户节约用水、科学用水、高效用水的意识还需要进一步提高。此外，辽宁省政府印发了《关于调整地下水资源费征收标准和水利工程供水价格的通知》，将农业用水价格由0.05元/m3调整为0.10元/m3，但仍然不能有效地反映农业用水市场。从实际征收情况看，用水户对提高水费的抵触情绪还依然普遍存在，执行难度很大，水费实收率不高。这是改革的重点和难点，需要积极筹措落实奖补资金。辽宁省财政每年积极筹措资金用于落实奖补，投入资金“买”用水机制，推行农业水价综合改革，逐步建立健全农业水价形成机制，逐步让农业用水户形成农业用水价值观念。

2.5 通过加强工程运行管护促进农业用水模式转变

农业用水工程的运行管护要告别只建工程、忽视管理的老路，要逐步转向集约型、资源性的农业用水工程管护，由“建后不管”向“建管结合”转变，实现农业主动节水的根本性转变。通过农业水价综合改革使农业用水户的节水意识大大增强，提高政府科学管理农业用水的能力和手段。水费收缴率有所提高，节水效益初步显现，改革区的亩均灌溉用水明显降低，亩均节水约150 m3，灌溉历时平均缩短约20%。同时，辽宁省各地加强农村水利工程管护，及时将工程资产登记造册，划分管理权，明晰工程产权，逐处工程落实管护主体和管护责任人，建立健全管护制度，切实提高农村水利工程管护水平。同时，通过全面完善乡镇水利服务站建设，加强基层水利服务机构和队伍的能力建设，加强农村水利工程维修养护。专业合作社改变了用水管理方式，减少了无效灌溉用水，533.33 hm2地年节约水量72万m3，节约灌溉用电60%。

3 农业水价综合改革问题及对策

3.1 加大资金投入和补助力度

辽宁受地区经济条件的制约，经济投入不稳定，改革初期精准补贴、节水奖励、维修养护经费等尚需各级政府的投入支持，县域经济情况尚不能建立稳定的投入机制。特别是辽宁省在全面开展了机构改革后，原小型农田水利建设划归农业农村部门管理，项目实施过程中，田间工程、末级渠系及建筑物实际并未真正纳入补助范围。因此，辽宁省需要加大本级资金投入和补助力度，积极争取中央投资力度，进一步完善健全灌排工程体系，改善目前农田水利设施建设标准低、配套设施不全、年久老化失修、效益衰减等问题，夯实改革基础。

3.2 完善宣传培训工作

农业水价改革工作在水利部门，关键在农户个人。在舆情引导，宣传到户、到人工作上还不充分，致使一部分农业水价综合改革还仅仅停留在政策层面上。因此，要在农业水价综合改革政策宣传解读、舆论引导、培训教育方面下大功夫，引导农户确立农业节水的观念，切实提高农业用水缴费和农业节水的主动性、自觉性、带动性。让用水单位及个人理解并积极参与改革，为推进水价综合改革创造良好舆论氛围。

3.3 开发农民自治能力

用水合作组织作用发挥不充分、农民用水自治能力不足、农业经营方式转变有限，这些制约了农业水价综合改革工作开展，因此，需要加强用水合作组织能力建设，研究出台支持农民用水合作组织创新发展等配套措施。通过政策扶持、技术培训、资金帮扶等方式，鼓励和支持农民用水合作组织承担农田水利工程建设，引导农民用水合作组织通过开展专业化生产经营、水利技术和信息服务，加强自身“造血”能力，开发以用水合作社等为经营主体的农业经营方式转变。

3.4 提高用水计量精度

按照制度设计，用水总量指标到渠、到井、到户，超定额用水计收水资源税等更需要精准计量。实际中，由于地块分散、规模化程度不高、传统耕种习惯等原因，计量设备无法安装到户或较小的计量单元，计量成本高，精准计量难，并与实际的收费标准和习惯出入较大。即使安装上，也存在易丢失和遭破坏的情况。因此，需要加强用水计量设施建设，结合现状管理细化计量单元，并按照经济适用的原则配备完善计量设施，因地制宜地完善量水槽、量水堰、量水标尺等设施或“以电折水”“以油折水”“记录分时供水”等方式，进一步实现计量精准化、信息化。

3.5 推动改革措施因地制宜

辽宁省东部、南部地区降雨丰沛，水资源条件较好，但是多为山区，地块较零散；西部、北部地区降雨较少，多为地下水灌溉，以种植耐旱作物为主；中部平原地区多为大中型水田灌区，运行管理等相对规范。各地基础条件不同，很难适用同一改革要求标准。因此，农业水价综合改革需要因地制宜，统筹利用各类农田水利改革成果，充分分析地区特点和改革优势推进改革，确保改革工作落到实处，真正达到改革的目的，实现农业水资源的合理、充分、可持续利用。