凌晓宇，唐 继

(长江水利委员会河湖保护与建设运行安全中心，武汉，430010)

0 引言

“十四五”时期是水利行业监管的全面强化期，水利部先后印发«加强水利行业监督工作的指导意见»«“十四五”水利监督工作规划»，强化水利监督管理，全面提升监督体系和监督能力[1－3]。李国英部长在听取水利监督工作汇报时明确要求，善用体制机制力量，充分利用已有体系，借鉴其他行业经验，建立水利行业完整的监督体系[4]。

国内多位专家学者开展了相关研究工作，分析总结其他行业先进经验对水利行业监管工作的参考和借鉴意义。如贺骥等[5]从组织机构设置、职能配置和层级监督关系等方面研究了生态环境、自然资源等领域监督管理体制的主要做法和实践成效；高磊[6]分析了生态环境、自然资源与交通运输行业监督工作模式与有益经验。本文结合当前水利监督的实际情况，从制度建设、队伍建设、创新模式等方面梳理了自然资源部门的国家土地督察和生态环境部门的环保督察在监督管理体制构建上的经验和做法，总结了对水利监督工作的启示，以供水利行业借鉴。

1 水利监督工作概况

水利监督作为水利行业管理的关键环节，已经成为当前推进水治理体系和治理能力现代化的重要保障[7]。2018年机构改革后，在水利部党组有力推动下，水利监督工作从法制、体制、机制三方面入手，建立行业监督体系，开展监督检查工作，凝聚行业监督共识，取得了显著成效[8]。对照“十四五”水利高质量发展的新形势、新要求，水利监督工作中还存在综合发现能力不足、监督基础能力建设差距较大、监督力度上下不平衡等主要问题[9－10]，亟待引起足够重视，通过不断完善水利监督体制机制来加以解决。

2 国家土地督察的做法和经验

2.1 发展以先进技术为载体的监督手段

国家土地督察机构不断加大督察能力水平现代化建设的投入，极大提高工作效率和发现问题的精准度。如利用卫星遥感技术进行定期监测和快速核查[11]，弥补人力的短缺和地域条件的限制，增强了监测工作的及时性和覆盖面；集成开发车载巡查系统、无人机遥感系统等新手段，成功运用于日常巡查督察[12]。

2.2 充分依靠信息技术赋能督查升级

国家土地督察机构根据实践需要，深入运用信息技术推动提升督察效能[13]。以实现动态监控为目标，建立基础数据库，整合构建在线土地督察系统，实现了基础信息数据的互联互通，形成了“线上审核为主、线下督察为辅”的土地督察工作新格局，使在有限人员力量条件下快速实现大区域、多内容的督察成为可能。

2.3 持续完善督察运作体系构建

国家土地督察机构不断根据形势发展变化，转变职能、改进方法、完善制度，与时俱进推进土地督察治理体系和治理能力现代化[14]。当前，国家土地督察的运作方式主要分为例行督察、审核督察(日常督察)、专项督察和调查研究四种方式，同时在实践中又创新开展了巡视督察、警示督察和在线督察，初步形成了中国特色土地督察制度框架，为建设系统的行政监督体系、保障行政权力规范运行提供了典型样本。

2.4 注重督察队伍廉政品牌建设

国家土地督察机构不断推进队伍建设，坚持“严、明、勤、廉”的要求，着力打造履职担当、善作善成的督察队伍。强化党风廉政建设，把业务建设的薄弱环节作为党建工作的重要抓手，把临时党支部建在督察一线[15]。同时抓实干部学习培训，探索创立督察干部全员集训制度，打造督察队伍政治建设、思想作风建设和业务建设的重要平台和文化品牌[16]。

3 中央环保督察的做法和经验

3.1 坚持在实践探索中不断地完善

环保督察制度经过十多年实践发展，不断总结问题，发展改进，使环保督察实现了从单纯“查事”向“查事察人”的转变。在督察中做到“见事见人见责任”，既推进具体环境问题整改，也严格追究生态环境损害责任，实现解决具体问题和形成长效机制两驾马车并行[17]。

3.2 重视督察工作程序规范化

环保督察拥有一整套完整成熟的督察程序，对前期准备、进驻阶段和进驻完成后各项收尾工作都进行了详细规定，统一工作标准、工作流程、取证形式，规范督察组的行为，保证督察的系统性和严肃性，整个流程体现了“严格依法办事”“严格政策落实”“督查回头评估检查”的督查面貌。

3.3 深化成果应用提高督察效用

环保督察制度在运行过程中深化督查成果运用，通过向组织部门、纪检监察机关移交移送督察成果，以及采取“回头看”、媒体监督等措施和手段，强化压力传达，推动地方党政领导干部履行环境保护“党政同责”和“一岗双责”的要求，落实绿色发展理念，使环保督察巡视真正成为一项常态化、规范化制度[18]。

3.4 强化保护生态环境责任追究

环保督察坚持较真碰硬，紧盯领导干部中的“关键少数”，用精准问责倒逼履职尽责，压实责任，落实问效，避免责任落实虚化空转，推动问责到位维护制度刚性，促使地方党政负责人以政治自觉、思想自觉和行动自觉履行生态环境保护与治理的责任，形成地方党政领导同心协力抓环保的新局面。

4 对水利监督工作的启示

监督是落实行业管理职能的重要抓手，自然资源部门的国家土地督察和生态环境部门的环保督察都具有行业监管的功能，两者与水利行业监督存在一定的相似性，对水利监督的建设具有重要的参考价值。因而在借鉴两者先进经验的基础上，健全和完善水利监督工作，存在更直观的借鉴必要。

4.1 运用信息化手段强化监督效能

在水利监督工作中积极推行“互联网＋督查”的监管手段，打造涵盖水库、水闸、堤防等水利基础信息的“水利一张图”，整理现有数据资源，汇集至一张图，同时建立同全国各省上下联动的数据动态更新机制。在微观层面，运用信息化监督平台，将发现问题、揭示问题、整改问题作为浅层目标，同时辅以挂账销号、约谈督促、适度公开等保障手段，形成“治标”的工作闭环。在宏观层面，通过监督大数据分析，以找出水利工程运行管理普遍性、趋势性和苗头性问题作为深层目标，进行深度分析加工，有针对性地提出改进制度规范、堵塞管理漏洞的建议，促进水利工程运行管理制度的改革发展，从而形成“治本”的工作闭环。

4.2 提升监督现代化水平

当前水利监督现代化技术手段运用不多，主要依靠专家经验及查阅有关资料发现问题，对于诸如水利工程实体质量存在的缺陷，难以进行客观的评价，监督检查的科学性和权威性得不到充分体现，亟需加大科技手段的创新运用，提升发现问题的精准度，提高督查针对性、科学性、时效性。如:运用遥感等“天眼”测控手段及探索试用无人机和水下探测仪等高科技手段，精准发现水利工程实体的质量和安全问题。

4.3 加强长效机制建设

环保督察取得显著成效，关键在于强有力的责任追究，水利监督工作也坚持以问责为抓手，问责到位，不断增强水利行业监督启示作用和震慑效应。因此，水利督查应当与时俱进、改革创新、服务大局，加快构建一整套务实高效管用的监管体系，涵盖督查问题分类、问题定性、责任追究等内容，同时在监督实践中不断动态更新，以此作为问责的依据。

4.4 推动监督结果应用到位

督查结果的运用是保障水利督查实际效果的关键。当前水利监督结果应用还不充分，被监督单位对水利督查发现的问题重视不够，没有以全局的视角通盘考虑，从体制机制层面深入剖析产生的原因，研究提出根本性的解决对策，仅仅应付眼前，整改问题停留在表面。要切实发挥水利督查的震慑、遏制、治本作用，关键看监督结果是否运用到位，做实监督整改的“后半篇文章”至关重要。应当通过建立台账、强抓督办、放大效应等方式，促进整改责任的进一步落实，推动督查成果的充分运用，做到快整改、真整改、实整改。

4.5 提升监督工作规范化程度

水利监督经过了3年多的实践，逐步固化形成了一套相对务实管用的监督工作体系。面对推进国家治理体系和治理能力现代化，以及水利改革发展新形势的目标任务，水利监督应当自觉与之对标对表，将最新要求及时吸收进监督工作体系中，严格规范监督工作。如:在监督工作手段上运用大数据技术实施在线动态监管，提升发现问题的能力；监督对象选择上推行“双随机、一公开”监管机制，有效规避人情监管和选择性督查；监督工作方式上采取飞检、四不两直，威力大、震慑性作用强；监督工作方法上开展问题清单式督查，统一标准，压缩自由裁量空间，提升监督工作规范化程度，保障监管公平公正、有效有力，杜绝任意检查和干扰基层。

4.6 充分发挥地方监管主动性

要明确水利监督属地责任、主体责任、主管责任，推动地方各级水行政部门履职尽责。同时坚持与监督对象“医患关系”的定位，完善工作机制，落实监管与服务并重的要求。加强部委与省级水行政主管部门沟通协同，团结、调动各级水行政主管部门力量，建立部委与省级层面、省市县层面常态化联席会议制度，定期通报监督重点任务、发现的问题，及时提出督查意见。针对苗头性、倾向性问题，开展联合调研，共同研究提出改进完善和防范预警的政策建议，调动和发挥各级水行政主管部门监管的积极性，形成水利行业齐心协力、同频共振的监管格局。

4.7 强化监督队伍建设

监督工作与其他工作不同，对监督队伍的管理、素质、作风要求更高。应当严把选人、用人、察人关，制定一套水利监督队伍管理制度体系，明确选拔条件、选拔方式、教育培训、考核评估，保证监督队伍人员与监督工作相匹配；加强教育培训，进一步提升监督队伍能力素质，创造一流业绩；同时，要着力强化监督队伍的作风建设，坚决保持监督队伍的风清气正、担当负责。