陈作珺

(浙江财经大学 体育部，浙江 杭州 310018)

自十一届三中全会以来，体育社会化改革的尝试推进了我国行政型体育制度向社会型体育制度的转型与裂变，各级各地的体育社会组织，比如单项运动协会、群众体育社团、民非性质的体育俱乐部、体育基金会等迅速发展。体育社会组织的勃兴不仅推动了体育行政权力的逐步分化，实现了体育利益的重构与整合，同时对党的政治聚合与组织嵌入提出了新的要求。根据2015年中共中央办公厅颁布的《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》文件精神，体育社会组织是否有能力承担深化体育改革中的重要任务，关键在于其能否把握正确的发展方向。此后，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合下发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，再次阐明中国特色社会组织发展道路必须坚持党的领导。由此可知，在内部建立党组织是引领体育社会组织保持正确方向、达成国家体育力量和社会体育力量互动平衡目标、增强党对社会体育力量聚合能力的关键举措。对此，本文通过考察国内部分地区党组织嵌入体育社会组织的实践经验，旨在深入探究当前我国体育社会组织党建工作的发展态势；并据此剖析党组织嵌入体育社会组织时面临的难题及原因，最后为该项工作提出可资借鉴的建议。

1 党组织嵌入体育社会组织的地方模式

自上世纪90年代以来，中国共产党陆续出台了一系列制度规范，对体育社会组织党建工作起到了初步引领作用，例如十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》提出，要根据实际情况在各领域日益增多的社会组织中建立党组织。伴随着体育改革的持续深化，各级各地体育社会组织党建工作积累了一定经验，形成了以下几种典型模式。

1.1 体育总会“3+1”的北京模式

2008年，北京市社会组织管理创新开始探索成立联合的“枢纽型”组织，北京市体育总会也由此成为北京市体育领域中的唯一“枢纽型”组织[1]。在体育总会发挥衔接政府和社会体育力量的纽带作用同时，北京市也同步利用体育总会推进体育社会组织的党建工作，形成了体育总会“3+1”模式。“3”代表体育总会社会组织党建工作委员会、体育总会联合党总支和体育总会党建办公室三个机构；“1”表示的是建立体育总会党建工作例行研讨会制度。在具体运行方面，北京市体育总会组建工作党委，主要负责北京市级体育社团的党建工作，例如指导成立党建工作小组或临时党组织，选派党建联络员；宣传和推广党的方针政策与基本路线，强化对流动党员的教育管理与服务，推动党组织嵌入工作全覆盖，全方位实施北京市体育社团党建工作。

1.2 “双报双推”的江苏模式

2010年5月，江苏省委组织部、民政厅、工商局下发《关于在全省社会组织中实行党建工作“双报双推”制度的通知》，该文件标志着江苏省体育社会组织党建工作要遵循“双报双推”这一有力的制度。该制度的最大特点是依托相关部门的行政管理权限为党组织嵌入提供外部动力。具体而言就是政府登记管理部门在体育社会组织申请组建登记时，需要其提供申报建立党组织的相关材料，推动体育社会组织的党建工作；另外还要求政府相关管理部门要将党建情况纳入体育社会组织年检范围，监督体育社会组织党建工作及党组织活动的开展。这一制度强化了政府行政部门在党组织嵌入体育社会组织中的主体作用，同时将体育社会组织筹建工作与党组织嵌入工作同步开展。在保证上述制度有效实施的基础上，江苏省体育局还下发《关于加强省属体育社团党建工作的意见(试行)》，该文件不仅强调要制定一套省属体育社团党建工作的制度和措施，更是提出“建立多渠道筹集、多元化投入的经费保障机制，为体育社团党组织提供开展活动的场所，并将相关内容写入体育社团章程”的要求，从而为体育社会组织党建工作在登记和年检中的有关内容提供了有力保障。

1.3 “1+N”的广东模式

作为我国经济最发达的省份之一，广东省得益于位处改革开放的最前沿，推动着体育社会组织的持续繁荣。在党组织嵌入体育社会组织工作中，广东省探索性提出了“1+N”模式。所谓“1”是指由民政部门成立本地区社会组织党工委，并以此为核心构建本地区全部社会组织党建工作运行机制；“N”则是由当地体育部门对体育社会组织党组织开展具体指导协调工作[2]。在具体运作上，一是由广东省社会组织管理局的党群工作处做整体部署与分工；二是对相关责任进行清晰划分，构建了体育社会组织党组织原则上以体育行政部门党组织指导为主、以所属地方党委管理为辅的工作机制；三是做好对体育社会组织党组织书记的监督和管理工作，提高其工作能力和水平。

1.4 “体育总会+党委”的辽宁模式

自2003年起，辽宁省大连市并出台一系列文件，着力探索党组织嵌入社会组织的工作模式，在构建以社会团体、民办非企业单位为主要构成的比较完备的社会组织党组织体系过程中，体育社会组织党建初步形成了“体育总会+党委”的模式。该党建模式主要是指由地方政府党委统一领导，各组织部门牵头，体育行政部门主抓，体育总会党组织直接参与[3]。具体来说，一是在市一级成立体育总会党组织，统筹所属体育社会组织的党组织嵌入工作。二是指导区县体育部门依托市体育总会完善体育社会组织党组织体系，构建以体育行政部门党组织管理为核心、以体育总会党组织为支撑、市县分级管理负责的党建工作机制。三是将此前由乡镇级党组织管理的体育社会组织党组织转入体育总会党组织系统管理。

对比国内体育社会组织不同党建模式可以发现，当下党组织嵌入体育社会组织的模式主要包括“领域化”、“地域化”和“部门管理化”三类。“领域化”就是在对一定范围内体育社会组织进行整体管理的体育总会内展开党建工作，比如枢纽型“3+1”的北京模式和“体育总会+党委”的辽宁模式。“地域化”则是指体育社会组织党组织由所在街道、社会组织党建服务中心接受挂靠，这也是目前较为多见的形式。“部门管理化”则是指借助体育社会组织的登记管理和业务指导部门——民政、体育部门推动党组织建设，比较典型得就是“双报双推”的江苏模式与“1+N”的广东模式。

2 党组织嵌入体育社会组织的当前困境

自2014年国务院颁布《关于加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见》(国发[2014]46号)之后，体育社会组织参与体育治理的制度性障碍趋于被打破，体育社会组织的作用开始从以“二政府”身份办体育真正转变为集中社会力量办体育。但也正是这种社会属性的强化，使其与党政机关、国家企事业单位的属性差异更加明显，体育社会组织与党的利益逐渐疏远，这也致使党组织在嵌入体育社会组织过程中面临较多困难。

2.1 行政嵌入与组织排斥

目前，我国大部分体育社会组织党建主要由行政力量推动，各级党委、民政部门、体育部门依靠行政管理权限，主推党组织嵌入工作。体育社会组织党建被纳入各地体育部门机关党委、党组织的任务体系，将党组织覆盖范围列入绩效考核指标，且该指标要求也越来越高。例如浙江省体育局印发的《关于加强省级体育社会组织党的建设工作的实施意见(试行)》中的有关要求就是上述做法的典型体现。这属于行政权力推动嵌入的建设形式，党建工作的动力来自于体育社会组织外部而非组织发展的自身需求。

以行政推动嵌入的形式展开党建工作有利于在短期内拓宽体育社会组织党组织的覆盖范围，但在实践中可能会产生一些不利影响，即体育社会组织的消极态度与内部排斥。持续深化的体育管理体制改革，树立了体育社会组织社会化和实体化发展的整体进路，行业协会商会“脱钩”决定了体育社会组织要不断提高自身社会合法性以获取更高的慈善捐赠，或是提高自身能力获取运营收益从而得到赖以生存发展的物质资源。显然这种取向与党建工作的利益取向缺乏交集，因此体育社会组织对党组织嵌入必然会存有漠视和消极应付的态度。此外，由于长期以来形成的政府依附属性，一些本就发展较慢的体育社会组织在脱钩之后生存艰难，存在人力资源不足、物质资源匮乏的状况[4]，在这些组织中开展党建工作不但不能给予其最缺乏的资源支持，相反还要组织承担一些成本,这也是当前我国体育社会组织党建工作落后于其他领域社会组织的最主要原因。一项针对柳州市的调查数据显示，该市截止到2018年底共有50个单项体育协会和77个体育民非性质的俱乐部，会员总数接近10万人，但是具有党员身份的仅有105名，只能选择成立市一级的体育行业社会组织党委，下属各体育社会组织尚未成立党组织，存在较大的空白点，导致体育社会组织党建工作“无组织无阵地”的局面。

此外，工作环境动态性与党员身份的低功利性也引致体育社会组织工作者中的党员对组织内党建生活比较淡漠。相比起党政机关和国有企事业单位，体育社会组织中的工作人员流动性强，稳定程度不足，并且党员身份对其职业发展而言并不能发挥直接利好的作用，因此，组织内部成员尚未形成较强的政治意识和入党意愿。而原本就是党员的内部兼职工作者则不会刻意展露自身的党员身份，由此也就游离于体育社会组织党组织之外。

2.2 扩大覆盖与“组织空转”

当前体育社会组织党建工作存在一种常见现象，即“重视成立党组织、轻视建设党组织”，换言之，过分强调成立党组织的体育社会组织数量，单方面注重党组织在体育社会组织中的“覆盖率”，但对已成立党组织的活动开展、组织功能开发等方面重视程度不够，产生基层党组织不能充分发挥作用、组织生活异常、组织机构有名无实、无所作为、工作消极，还有组织生活“仪式化”等“组织空转”局面[5]。根据长沙市一项针对包括体育社团在内的社会中介组织党建工作的研究可知，认为“较经常”进行党组织活动的被访谈人员占38.3%，认为“不太经常”的占34.4%，认为“基本上不开展活动”的占16.9%，还有10.4%选择“不清楚”。认为其所属社会组织党组织在日常工作中功能体现“不太好”的有9.2%，认为“一般”的有44.7%，还有10.5%的被访谈人员“不了解”[6]。深圳市民政局针对全市范围内的体育社会组织以及其他领域的行业协会商会的抽样调查显示，样本组织中有半数以上未组织过党员活动，很少组织党员活动的有7.3%，偶尔开展的有22.3%，而经常开展党员活动的仅占19.8%。

上述现象的产生，与党组织活动开展形式陈旧密切相关。尽管当前各级各地对体育社会组织党建工作开展了大量积极尝试，但在成立党组织后，对党建活动方式的创新意识仍有待于提高。体育社会组织党务工作通常会沿袭体育行政部门的党建工作形式，与体育社会组织“去行政化”改革精神相矛盾，致使组织业务工作与党建活动背道相驰，甚至影响正常的专业化体育服务工作。

2.3 双重管理与责任不清

双重管理体制是我国体育社会组织长期存在的、带有较大争议的管理形式，主要变现为体育社会组织登记是由民政部门部门负责，而业务指导则由体育部门负责，还有一些实行备案制的体育社会组织其党建工作由所属社区、街道、乡镇负责[7]，也即前文提到的“地域化”。在体育社会组织党建工作实践中，哪些适宜采取“领域化”？哪些适宜采取“地域化”？又有哪些适宜采取“部门管理化”？这些问题尚未有明确的答案。双重管理极易导致党建工作责任划分不清、主体模糊。

从某地方社会组织党建工作的调查来看，该地的部分单项运动协会其业务主管单位是体育部门，登记机关是当地民政部门，但其党支部却挂靠于其下属的会员单位中，党组织关系略显复杂[8]。从另一项研究来看，体育社会组织党建工作不尽相同，有参照党政机关的，其党组织隶属于体育行政部门管理；有参照非公有制企业的，其党组织关系倒挂于会员单位的企业工委中；有参照流动党员管理制度的，党组织关系挂靠于街道和社区；甚至有些体育社会组织其党组织关系挂靠于其业务指导单位的体育行政部门，但其党组织活动却在其临近的街道和社区进行参与[9]。还有一些体育社会组织希望将党组织关系挂靠于业务主管单位中，但从业务主管单位的角度考量，接纳体育社会组织必然会使活动经费增加，因此业务主管单位的接纳意愿不强；而一些乐于接受体育社会组织党组织关系的社区和街道党组织，又不被层级相对较高的体育社会组织所看好，从而陷入体育社会组织党组织关系管理的尴尬境遇[10]。

2.4 体系设计与保障缺失

很多地方在开展党组织嵌入体育社会组织过程中，通常是根据中央文件精神设计体育社会组织党组织建设的制度体系，从党务分工、活动开展、管理体制等多个角度进行了较为概括化的构建。我国沿海发达地区的一些省市不仅重视体育行业社会组织“党组织全覆盖”，还强调“党建工作全覆盖”[11]，围绕全民健身国家战略，构建体育社会组织党建工作绩效考核体系以及党员培训、管理、服务体系等。

然而，基础性保障的不足使得上述制度体系难以落到实处。作为一种由外部力量推动内部建设形式，党组织嵌入体育社会组织很大程度上需要外部的“输血”、“培养”与“维护”。政府财政能力和重视程度决定了体育社会组织党建是否具有可持续的“供血”。当前的普遍现实是，在党组织嵌入体育社会组织工作中，党务工作人员、党员数量、党组织活动经费等资源不足。一些体育社会组织缺乏政治觉悟高、素质优的党务工作人员；“脱钩”后本就资金匮乏的体育社会组织更是不能提供专门的党组织活动经费；并且很多体育社会组织普遍缺乏实体办公场所，更遑论专门的党员活动场地[12]。这些状况直接反映了当前党组织嵌入体育社会组织“有组织无活动”的窘迫局面。

3 党组织嵌入体育社会组织的路径选择

3.1 培育政治认同，增强党在体育社会组织中的政治影响力

扩大体育社会组织中党组织覆盖范围的最终目标在于提高中国共产党对社会化改革中的体育社会组织的政治影响力，保证党的方针路线能在体育社会组织中不打折扣地落实。实现这种政治认同当然不能只依靠体育社会组织的党建工作，从总体上看，这是建立在中国共产党推动国家体育管理体制改革、推进落实全民健身和健康中国战略的绩效基础之上，细分来看，则取决于党的政策与体育社会组织利益的契合程度。

因此，需要从增强影响力、培育认同感的层面推动党组织嵌入体育社会组织。具体做法为：首先要将体育社会组织中的优秀领导人员吸收进入党组织，充分利用其带动能力。各级政府组织部门和体育部门要善于从体育社会组织的领导层和骨干力量中培养有意向加入党组织的人员，吸收他们加入中国共产党。只有领导人员和骨干力量发挥引领作用，才能影响体育社会组织内部成员的行动取向，才有助于体育社会组织更好地贯彻落实党的方针政策。同时，尝试突破党政干部流动的制度壁垒，扩展组织选拔渠道，将体育社会组织中表现突出的党务人才推荐成为党代表、人大代表以及政协委员，从而激励体育社会组织成员参与党建的热情；其次，在已有组织纽带的基础上建立利益纽带，形成党组织与体育社会组织的协同与互动。政府各级部门要致力于构建优质平台，在上级党组织和体育社会组织中的基层党组织搭建绿色通道，促进他们的协同与合作。党组织要致力于为体育社会组织带来税收减免、政府购买公共体育服务项目、财政扶持资金等优惠政策，进而提高体育社会组织内部成员对党组织的归属感与认同感。

3.2 创新方式开展党建，探索多样性的组建渠道

鉴于“脱钩”改革后体育社会组织内部党建动力不足、能力不够的现实，在党组织嵌入初期，政府组织部门、民政部门和体育部门的引导功能就显得尤为必要。可适当增强民政和体育部门在体育社会组织党建中的主导作用，体育部门应做好体育社会组织党建工作和党组织活动的日常引导和检查前置工作，而民政部门则应做好登记和年检中的党建材料检查工作，组织部门则应为体育社会组织选派党建指导员，及时关注体育社会组织党建工作发展动态，包括工作人员思想变化、工作流动、组织运行等，为准确把握体育社会组织党建工作思路提供依据。

与此同时，不同性质的——如带有“半官半民”性质和完全由民间自发自序产生的体育社会组织——其在专业体育服务水平、成员构成、资金来源和社会公信力等方面有较大差别，应当有针对性地选择不同的党建模式。对于那些发挥统领性作用的体育总会，应当单独组建党组织，以更好地发挥引领作用。而对于那些规模小、底子薄、党员数量少的体育社会组织可以选择所处区域组建、联合组建或挂靠的形式；对于那些专业化体育服务水平高、具备自主治理能力和稳定运营收入的体育社会组织而言，应当由体育部门党组织进行管理，以免其忽视自身的公益属性，过分追逐不当得利。

最后，要打破“党组织数量决定影响力”的惯性思维，树立“有所建有所不建”理念[13]。诚如前文所言，党组织嵌入体育社会组织的目标在于提高中国共产党对体育社会组织的政治整合水平，片面关注党组织的建设数量和覆盖面就会误入手段等价于目标的形式主义陷阱。所谓“有所建，有所不建”指的是允许各级各地根据体育社会组织的官民属性、整合情况、党员数量等客观实际，对其党建工作的条件和成熟度加以区分，从而决定其建或是不建[14]。条件成熟的体育社会组织，可以按照程序和规范组建党组织；相反，那些尚不满足条件的，组织部门、体育行政部门、体育总会等上级党组织则应为其选派党务工作指导人员，发展有入党意向人员，提高党的政治影响力。

3.3 完善保障机制，夯实体育社会组织党建的物质基石

针对体育社会组织党务工作人员数量偏少、党组织活动经费不足、场地匮乏和党建活动开展不畅的现实，首先要做好制度层面的保障机制设计。在厘清党政组织部门、民政部门与体育行政部门权责利基础上，确立党组织嵌入体育社会组织工作的指导主体，在基层党组织构建与之相适应的统筹协调工作体系，以免管理责任不清、权力分散而产生负面影响。其次，建设一支有力的党务工作者队伍，提供充足的经费保障。在鼓励体育社会组织选拔兼职党务工作者的基础上，各级部门还应积极组建一支有力的党务工作者队伍。遴选优秀人才作为体育社会组织党建工作指导员、信息员和联络员，进而提升其党务工作的专职化水平。对党务工作者进行系统培训，提升党务知识水平和综合素质能力[15]。不仅如此，组织部门和体育行政部门应协助体育社会组织拓宽党组织活动经费筹集渠道，给予其相应的优惠措施，例如对那些党员数量少、党建工作处于起步阶段的体育社会组织，应当酌情或全部返还党费；有条件的上级部门也可从自身党建经费中划拨一部分支援体育社会组织的党建工作。

3.4 改进党建活动开展方式，推动党建工作与公共体育服务供给工作协同发展

在选择党组织活动方式时应着重考虑与体育社会组织发展的利益关联程度，围绕体育社会组织的体育业务能力提升进行服务型党建。党组织嵌入体育社会组织的影响力取决于党组织对体育社会组织发展的促进情况。因此，应当把提升体育社会组织的公共体育服务供给能力和治理水平作为党组织嵌入的出发点和根本目的，将党建工作与体育社会组织治理工作有效结合，设立党员示范岗、党员榜样岗，发挥党员在体育社会组织治理中的模范带头作用，这不但有利于提高党组织的影响力，也有利于更好地贯彻落实党的方针路线。

另外，还要加强党组织对党员的吸引力和凝聚力，根据党员特点灵活地开展党建活动。由于体育社会组织的群众体育参与性，其成员通常具有年轻化、活跃化、社会化的特征，党组织活动应主动由脱产集中转变为业余分散，由单调刻板转向灵活多变，由党建主题活动实践转向体育娱乐活动，由管理党员转向引导党员。突破行业和地区界限，组织党员以党支部为单位，跨地区、跨行业与其他领域社会组织进行沟通交流。尝试利用信息化手段丰富党建方式，借助互联网平台建设网络党组织活动阵地，探索数字化和网络化的党支部“三会一课”、交流互动、党员教育和思想汇报等，从而降低体育社会组织党建的人力物力成本。