临港新片区公平竞争集中审查机制的创新实践

2023-01-09潘轶军

质量与标准化 2022年2期

文/潘轶军

公平竞争审查多元化模式创新，是临港新片区在全国率先开展强化竞争政策实施试点的重要工作之一。本文拟从公平竞争审查的机制着手，参考对标国际模式，从制度创新的角度，对临港新片区公平竞争集中审查机制的设计思路和初步形成的实践成效，进行一定的探讨。鉴于公平竞争审查制度的建立是一项系统性工程，且各地具体情况不同，由此，本文仅供参考。

一、公平竞争审查制度对临港新片区营商环境建设的重要作用

公平竞争审查制度的实施是党中央、国务院做出的重大决策部署，为建设市场化、法治化、国际化营商环境，发挥市场在资源配置中的决定性作用提供了必要的制度保障，具有非常重要的意义。2016年，国务院出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》；2021年，国家市场监督管理总局、国家发展改革委、财政部等5部门联合出台《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《细则》）；近期，《反垄断法》在修订过程中，拟将公平竞争审查制度纳入该法。这一系列规则出台标志着我国公平竞争审查制度正在不断建立和完善，即将完成法治化进程。

《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》明确指出：“借鉴国际上自由贸易园区通行做法，促进各类市场主体公平竞争。”临港新片区高度重视公平竞争制度创新，2021年2月出台《临港新片区管理委员会2021年深化“放管服”改革和优化营商环境工作要点》，将着力营造公平竞争的市场环境作为重要任务纳入其中。临港新片区结合营商环境“18+N”特色指标体系的创新完善，以公平竞争对优化营商环境的支持效应为切入口，对标《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等国际经贸规则，创新设置独立的公平竞争子指标，包含平等性、透明度、成熟度、便利度、丰富性等5个维度，并将公平竞争审查纳入营商环境评估条款，采用半定量评估方式，于2021年首次在其营商环境评价中由第三方开展测评。从测评结果来看，临港新片区公平竞争状况良好，对市场化、法治化、国际化营商环境发挥了重要的作用。

二、临港新片区公平竞争集中审查机制的设计思路

公平竞争审查制度是以竞争价值作为衡量、评价其他政策的“尺子”，是协调竞争政策和产业政策的重要工具。竞争政策的功能是保护竞争，让市场这只“看不见的手”充分发挥作用；产业政策的功能是让政府这只“看得见的手”进行直接干预。随着产业的成长和市场的成熟，竞争政策和产业政策的协同发展、互相叠加作用越来越重要。更加科学且符合区域高质量发展特征的公平竞争审查机制的设计、建立，对推进公平竞争制度的有序实施、提高各项产业政策文件的审查质量和效率，将起到重要的支撑作用。

具体从公平竞争的审查方式来看，《细则》规定，公平竞争审查可以由政策制定机关的具体业务机构负责，也可以采取内部特定机构统一审查或者由具体业务机构初审后提交特定机构复核等方式。由此，结合临港新片区建设任务要求和高质量发展特点，在公平竞争审查机制创新设计的过程中，有关部门可重点考虑以下3个方面：

1. 充分发挥临港新片区的制度创新优势

一方面，临港新片区承担了在全国率先开展强化竞争政策实施试点工作的重要任务。2020年9月临港新片区发布《关于在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区开展强化竞争政策实施试点的通知》，明确创新公平竞争审查工作机制，要求完善联席会议运行机制，探索建立重大政策措施会审制度；支持探索在临港新片区实行内部统一审查，或者由业务机构初审后提交特定机制复核。该通知为临港新片区率先创建公平竞争集中审查工作机制提供了有力依据，充分体现了国家、上海市对临港新片区承担公平竞争制度创新重要“试验田”任务的大力支持。

另一方面，临港新片区管理委员会（以下简称“管委会”）是上海市人民政府的派出机构，设15个内设机构和1个下属机构（即市场监督管理部门）。从机构设置和职能分工来看，管委会是政策制定机关，内设机构仅负责起草政策措施，市场监督管理部门独立于其他内设机构，且具有专业优势，由其进行专业审核，既不构成对其他单位职权的干涉，又能对审查工作的质量有较好把控，体现了制度创新微观层面的技术优势。

2. 充分借鉴有关国际模式

借鉴有关国际模式，可以参考欧盟在国家援助控制制度中所采取的路径。根据《欧盟运行条约》规定，所有国家援助必须事前向欧盟委员会竞争总司申报，由欧盟委员会竞争总司进行审查并依法做出同意实施、禁止实施、附条件实施等决定。

韩国也是采取竞争执法机构主导的外部评估路径。根据《拟实施管制措施影响评估指南》规定，韩国各级政府部门拟定的管制政策应当首先接受竞争执法机构（即韩国公平交易委员会）的竞争评估，由该机构判断管制政策是否属于限制企业数量和营业范围、限制企业竞争能力、限制企业竞争积极性、限制消费者选择等情形。

这些国际通用的公平竞争审查机制从技术层面也为临港新片区提供了参考。

3. 充分规避可能由政策起草机关自我审查带来的不确定因素

政策起草机关对政策制定的背景、目的、内容最为了解，因此其自我审查具有规制优势，能够比较好地处理竞争政策和产业政策的关系，特别是在快速应对数量庞大的存量政策文件过程中，更加具有技术和信息优势。然而这一机制可能受多种因素影响，异化为仅进行形式上的公平竞争审查，而不进行实质性的公平竞争审查，形成了因能力缺失而不能审查、因激励扭曲而不愿审查的悖论式困局。

三、临港新片区公平竞争集中审查机制的探索实践

基于以上设计思路，在有关部门的指导和大力支持下，临港新片区在上海市范围内率先建立了公平竞争集中审查工作机制，实行起草部门初审→市场监管部门专审→办公室（审计室）复核的三级把关制，即由政策起草部门在起草后开展自我审查（初审），然后由临港新片区市场监管部门开展专业审查，最后由管委会办公室（审计室）开展法制复核。同时，针对可能存在的问题，三方要实时开展沟通协调。

为提升集中审查工作机制的效能，确保工作机制充分发挥协调作用，临港新片区充分发挥公平竞争审查联席会议平台功能，进一步细化工作规则、操作流程和审查内容。

1.建立涉及公平竞争审查的政策措施管理清单

临港新片区制定了《公平竞争审查范围排查表（存量）》和《公平竞争审查范围常见类型梳理表》，明确集中审查的范围，包括以管委会名义制定的各项政策措施，组织管委会各内设机构对自身起草、拟定的政策文件及其他政策措施进行内部排查，实现审查范围全覆盖，梳理出涉及市场主体经济活动的部分。

2. 制定实施细则

临港新片区制定《临港新片区公平竞争审查三级把关制度实施细则（草案）》，从目的依据、适用范围、职责分工、审查流程、处理意见、流转存档、争议解决等角度，将集中审查机制制度化，细化各参与单位之间的分工，全流程管控，保障集中审查机制全面落实。

3.制定工作指引

临港新片区为确保审查标准规范化制定了《临港新片区公平竞争审查指引》，重点从审查标准、常见情况、适用提示、说明性案例等方面，对审查过程中可能存在的问题及解决方法进行阐述说明，为政策措施的起草、拟定部门提供标准化技术支撑。

4.建立沟通机制

临港新片区强化审查过程中的沟通协调，针对存疑问题，由起草部门、专业部门、办公室共同研讨，在充分听取各方意见的基础上，形成修改或接受例外情形等共识。

5.引入第三方专业评估机构

第三方评估是公平竞争审查制度中行之有效的外部监督机制，第三方专业评估机构可以提供专业咨询意见，提升公平竞争审查的专业性。

自临港新片区公平竞争集中审查机制实施以来，临港新片区共对149项以主动公开的规范性文件为主的存量政策措施开展审查，对11项新出台的政策措施开展实时审查，在这160项政策措施中，有16项政策措施存疑。临港新片区对这16项政策措施文件提出的涉及特许经营权、特定经营者优惠政策、财政补贴与缴纳税收挂钩等问题进行采纳并修改。