☉袁方成

基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。进入新时代后，城乡社区治理的中国道路和实践探索，不断推动实现基层社区治理制度化、治理能力现代化、治理结构合理化，为找寻和印证国家和社会治理现代化的走向和前景，提供了独特的答案和证明。

十八大以来城乡社区治理的经验探索及成效

习近平总书记强调，社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。中华人民共和国建立以来，城乡社区发展整体上经历了探索、转型、建设和治理四个阶段，构成富有中国特色的治理道路和发展图景。2012年党的十八大召开，“社区治理”第一次被写入党的纲领性文件，社区治理制度化、法治化、规范化与精细化的整体进程显著加快，突出表现为社区治理制度供给的“扩面”，社区治理能力的“提质”和社区治理格局的“深化”。

顶层设计不断完善，城乡社区治理制度渐成体系。进入新时代，立足社会主要矛盾的新变化与新内涵，着眼于构建具有中国特色和现代特征的城乡社区治理体系的总体目标，国家不断加强和深化顶层设计，对城乡社区治理进行系统的制度建设，形成较为完备的城乡社区治理的制度体系。2017年，中央出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，第一次将“实现社区治理现代化”纳入我国城乡社区建设与发展的目标框架。2021年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》的出台，再次对城乡社区治理进行顶层规划，标志着我国城乡基层进入治理现代化建设的新阶段。在新发展阶段，党和国家坚持把城乡社区治理提升至国家战略地位，彰显了国家治理现代化的制度自觉。作为基层群众自治组织，城乡社区始终承载着实现治理现代化的治理愿景。近年来，浙江省“未来社区”概念的提出、试点与推广以及成都、武汉等地城乡社区“发展、治理”双重功能的定位与规划，深刻反映出当前我国城乡社区治理制度的设计重心已然从普适性的基础建设转向更趋精细化与区域性的治理创新，而“一肩挑”政策的实行和选举法规的适时修订，有效解决了基层居民自治中行政与自治的内在张力，确保我国城乡社区治理有法可依、有章可循。

治理能力明显提升，城乡社区治理效能显著增强。日渐完善的制度体系在重塑城乡社会秩序、推进城乡社区治理制度性整合的同时，也有助于城乡社区治理在价值取向、治理理念、治理能力与治理手段等方面的现代化。习近平总书记指出，协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。作为创造共识的民主制度和治理形式，在城乡社区治理的生动实践中，我国各地广泛形成了以“议事会”“说事厅”“留言堂”等为主要载体的制度化协商平台，将协商要素始终贯穿到基层全过程民主的全链条与全环节，实现民事民提、民事民议、民事民决，基层社区的议事协商能力逐步提高。如果说议事协商能力更多指向基层民主与治理制度的现代化，为民服务能力、应急管理能力和平安建设能力提高则意味着治理方式与价值取向的现代化。首先是为民服务能力。面对城乡社区居民异质性服务需求和社会问题复杂性治理特征，浙江省安吉县“最多跑一地”改革和宁波市江北区“一件事”改革聚焦群众服务的难点和堵点，通过技术赋能和流程再造，不断满足人民对美好生活的向往。其次是应急管理能力。杭州市拱墅区以民生综合体为依托，通过“N+1+N”运营体系，聚力整合资源，构筑社区应急管理与风险防范的安全屏障。最后是平安建设能力。新时代“枫桥经验”坚持以人为本的思想，充分依靠群众，通过培育办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治氛围，着力化解群众内部矛盾。

治理体制机制不断优化，共建共治共享治理格局逐渐形成。习近平总书记强调，要完善共建共治共享的社会治理制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动。共建共治共享社会治理格局的提出，旨在解决新发展阶段“谁来治理”“如何治理”以及“为谁治理”的问题，是回应社会治理对“合作”的需求与期待。近年来，以上海为代表的超大城市，立足城乡居民“急难愁盼”，不断完善与优化超大城市治理机制，积极打造人民城市建设的治理样本，阐明“为谁治理”的理论命题。浙江省安吉县紧扣“两山理念”“生态产业化与产业生态化”的理论内涵，做好山水文章，最大限度凝聚全域社会力量，形成共建共治共享的治理机制，解决“如何治理”的难题。

推进城乡社区治理现代化

中国社区治理现代化的道路探索，是在当代中国的特定情境中，结合城乡基层社会治理的阶段性特征，以重大经济社会发展需求和问题为导向，社区治理的现代化远景和行动目标不断清晰和明确的过程。为此，坚定开拓中国社区治理的现代化道路，要立足于新发展阶段的新理念、新目标、新环境、新挑战与新机遇，应坚持党建引领，努力打造人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，把握风险社会的整体规律，系统推进社区韧性治理，厚植“数字乡村”和“数字城市”的基础优势，深化数字治理机制创新。

党建引领下的社会“生活—治理”共同体与联动治理。党的十九大报告明确指出，中国共产党的领导是社会主义制度最大的优势和最本质的特征。“党建引领”“一核多元”“红色引擎”等成为中央和地方关涉基层社区治理政策的高频词与关键词。进入新发展阶段，面对社会治理中存在的风险，城乡社区治理需要坚强的领导核心来锚定治理目标，指引建设方向，统一行动步伐。另一方面，“治理”和“共同体”本身蕴含合作性的理论假设，强调要注意树立统筹治理与联动治理的思维方式，明确联动目标，制定联动规则，统合联动主体，建立联动机制，围绕城乡居民生产、生活与治理的三重利益诉求，深化构建共建共治共享的基层城乡社区治理格局。

不确定性因素叠加下的风险社会与韧性治理。在新发展阶段，社会治理面临发展环境、发展方式等不确定性。这种“不确定性”特征的生成，根植于社会风险的常态化与网络社会匿名性、高流动性的发展现实。因此，在新发展阶段中，构建兼具治理弹性与治理韧性的“韧性社区”，形成平战结合、平战急转的治理机制，以此克服常态化治理下的全要素整合、全主体参与、全过程响应的行动困境，必然成为未来城乡社区发展与治理的政策和理论热点。而韧性治理的关键在于树立韧性思维，即落脚于治理人才的能力培养与思维训练，这便需要从个体赋能和组织增能两个层面加以落实。

技术快速迭代下的网络社会与数字治理。可以预见的是，在新发展阶段，互联网和区块链技术的涌现、交叉和迭代，将会进一步重塑主体间行为交互方式与行动关系网络，也会不断衍生出“数字协商”“数字城市大脑”“数字乡村”等更具交互性、流动性与脱域性的治理方式。与此同时，技术并非万能，基层社区工作人员的技术素养还需要进一步提高，数字治理的治理理念也亟需从“技术决定论”向“科技支撑观”转变。同时，还要注意技术迭代速度和伦理补位速度不匹配所造成的权力异化与法规真空问题。