王业成

摘 要：随着大量农村青年群体涌向城市工作，农村空巢老人不断增多，空巢老人的养老保障问题成为党和政府亟须解决的现实问题。通过对淮安市盱眙县化农村的空巢老人进行调研和访谈发现，该村的空巢老人在生活上存在供养水平低、健康状况不理想、精神慰藉缺位严重以及政府支持不足等问题，并进一步分析问题背后存在的受传统价值观念的影响、政府财政缺位、老龄化的人口比重上升等制约因素。在此基础上，提出解决农村空巢老人养老保障问题的对策，即加快建立长效的养老保障体制，为养老机构与社会企业提供更多的政策支持，加大农村养老基础设施建设和公共物品的投入力度，为空巢老人提供经济支持、注重精神慰藉，加快敬老院、养老院等基础福利建设。

关键词：农村空巢老人；养老保障；人口老龄化；淮安市盱眙县

中图分类号：C913.6        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）34-0049-03

引言

随着城市的快速发展，越来越多的农村年轻人涌向城镇，造成了大量农村老人留守。目前，农村空巢老人还存在物质生活比较匮乏以及精神生活不够丰富等问题，此外，政府和社会各界对农村空巢老人的关注度还不够，应尽快改变这一现状。农村空巢老人在福利津贴和养老待遇等方面，与城市空巢老人相比仍然存在较大的差距。政府和社会解决好农村空巢老人的养老保障问题，一方面有利于提高空巢老人的幸福生活指数，使农村社会更加安定和谐，另一方面也有利于在大城市拼搏的年轻人可以安心工作，为社会创造更大的价值，实现自己在社会中的价值。为此，在2019年11月份开始，着重调研化农村的空巢老人情况。一是通过网络，参阅了有关空巢老人社会保障方面的学术论文20余篇；二是走访了盱眙县政府办公室及有关乡镇，系统搜集有关空巢老人问题的政策文件和实施办法30余份；三是采用问卷调查与访谈等方法。

一、淮安市盱眙县化农村空巢老人养老保障的基本情况

在具体调研过程中，进入淮安市化农村，实地调查了空巢老人的现状，选取了180位农村老人（含60岁及以上）进行了问卷调查，在具体调研过程中，选取15位农村老人（含60岁及以上）和5名村干部进行了访谈，最终收取了相关调查问卷并进行访谈记录用于本文研究。在化农村共发放180份问卷，收回的问卷中可以利用的有效问卷为175份，有效率约为97.2%，确认为有效问卷。

（一）地区环境状况

化农村隶属于淮安市盱眙县管辖，位于江苏省北部，淮河以南，与安徽省相邻。盱眙县共有14个镇、5个乡，其中的天泉湖镇即是化农村所属的乡镇。近年来，由于化农村空巢老人问题日趋严重，政府逐渐致力于发展化农村的养老保障事业。化农村隶属于天泉湖镇，位于古城社区以东1公里处，与杨山村、龙山村、北山村、宝塔村等村相邻。化农村面积大约10平方千米，总人口约2 680人，老年人约750人，其中空巢老人约350人。

（二）養老方式状况

在化农村发放关于“您目前会选择的养老方式是？”问卷后，对相关数据整理、统计和分析后发现有33.6%的空巢老人，约59人是社区养老；有53.7%的空巢老人，约94人是在家进行家庭养老；有9.8%的空巢老人，约17人是在敬老院、养老院等机构进行养老。其次，还有较少的空巢老人选择了其他的养老方式。有些空巢老人希望子女在离化农村不远的县城上班，这样就可以时常回家看看。此外，一些空巢老人已经习惯了自我养老的方式，自我养老可以不给子女添麻烦，自己生活起来也比较方便。最后，选择去敬老院养老的空巢老人少之又少，他们绝大多数都表示敬老院的设施差，相关人员的态度差，在敬老院可能遭到暴力，敬老院给他们留下了较差的印象。

（三）空巢老人的养老保险费用缴纳状况

根据化农村村民委员会《新型农村社会养老保险制度实施办法》：从2010年开始，60岁以上的农村老人需补缴15年的养老保险费，如按每年300元的标准来算，仍需要缴纳4 500元的养老保险费，政府会补贴一部分。此外，每月基础养老金是60元，按此计算，化农村老人最多每人每月大概可以获得151元的养老金，151元的养老金只能够保障老人最基本的生活，如果再加上现在老人都会固定买药，例如治疗高血压的药物，那完全是不够支付空巢老人日常药物开销的。

二、淮安市盱眙县化农村空巢老人养老面临的问题

（一）空巢老人的供养水平低

在化农村共发放180份“您的月均收入大约是？”的问卷调查，其中175份为有效调查问卷，包括145位空巢老人与30位非空巢老人，化农村空巢老人的收入绝大多数在500元以下，收入在这一类的空巢老人中有17位五保老人；收入稍微高点的空巢老人，他们一般都是身体较好并且能够务农，但是毕竟农村经济发展缓慢，光靠庄稼的收入并不能给农村的空巢老人带来什么实质性的改变；在调研中，每月收入在1 000元以上的空巢老人只有19人，他们往往是退休的教师和乡村干部。经济收入决定了生活质量，在化农村这种低收入的水平下，空巢老人基本不会买鱼和肉这种比较贵的荤菜，更多的是萝卜干和咸菜；衣服也是天天如一，一年都很难会去添件新衣服。总之，他们生活十分简朴和拮据，为了不让子女增加负担，总向子女报喜不报忧，从而空巢老人的供养水平也是非常的低下。

（二）空巢老人的健康状况不理想

从调研的结果来看，化农村空巢老人的健康状况不尽如人意，其患病率比较高。其中，常年患有慢性病的老人占比非常之大，约为60%，他们大多都患有高血压、糖尿病等。农村经济条件、医疗环境限制以及子女不在身边照料的原因，空巢老人大都抱着“小病忍，大病拖”的心态，忍受着身体和精神的双重折磨[1]。其次，在化农村有许多的空巢老人是支付不起高昂的医疗费用的，即使他们大部分都有医保，但仍然需要自己出一笔钱。此外，子女不在老人的身边，空巢老人们的疾病无法被及时地发现，有的出现了突发症状，也不能够被及时地送往医院。文娱活动开展少，缺乏心理慰藉。化农村的空巢老人交往面十分狭窄，文娱活动开展少。虽然一些老人平时会选择去打牌或者看电视，但是有近50%的老人表示没有什么兴趣爱好。可以看出，化农村空巢老人的精神生活贫乏、单调，普遍缺乏兴趣爱好。精神慰藉方面，对一些父母来讲，子女离家会伴随着感情上的痛苦和身份上的冲突，并且表现“空巢综合症”，包括抑郁、内疚、角色混淆、焦虑和压力等。

（三）社会福利、社会救助制度不健全

习近平总书记曾在海淀区四季青敬老院视察时指出：“我国老年人口增加很快，老年服务产业发展还比较滞后”，“要完善制度、改进工作，推动养老事业多元化、多样化发展。”[2]十九大提出的“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”要求，坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”。农村空巢老人在我国属于弱势群体，政府需提供更多的福利和补贴，社会也必须要更多的关注且关心农村空巢老人，只有农村空巢老人被重视起来他们才能生活得更好，有更好的保障。从家庭层面说，空巢老年人身边的子女、孙子女也应该孝顺、关心老年人身体和心理。我国还处于社会主义初级阶段，社会经济还不够发达，国家可能还不可以保障每一位老年人都可以准时足额地领取社会养老保险金。在淮安市盱眙县城乡老年人的福利补贴和社会救助都较为有限，尤其像笔者所调查的化农村老年人相对城市老年人更是寥寥无几。

（四）社会福利、社会救助制度不健全

空巢老人养老服务滞后主要体现在三个方面。第一，资金保障和筹措机制不健全，无法满足农村养老服务事业发展的客观需求。第二，由于受地理、历史、交通和自然等客观因素的影响，部分基层医疗卫生及养老服务机构基础设施较差，专业技术人员待遇偏低，没有纳入社保，导致难以留住人才。第三，政府补贴不到位，民办养老机构扩大难，难以形成完善的养老服务体系。

三、淮安市盱眙县化农村空巢老人养老保障存在问题的原因

（一）青壮年迁移到城镇就业削弱了传统家庭养老

化农村村民委员会统计数据显示，在2019年，化农村共有2 680人左右，约有1 450个青壮年，其中大概有810个青壮年外出务工。在城市打工的务工人员占化农村总青壮年人数的55.8%，超过一半的青年人都会选择到外地务工。可见，大量的青年劳动力流入城镇使传统的以家庭为基础的养老保障能力被削弱，老人的养老保障水平被降低。

空巢老人需要从家庭处获得安全保障，老人在传统社会当中最佳选择安度晩年的场所就是家庭。由于化农村经济发展条件比较落后，导致该村的劳动力市场很难提供充足的就业岗位，因此，许多化农村青年劳动力大量转移到城市，在这些城市打工、赚钱、生活。造成大量化农村青年劳动力转移到城市主要是以下三种原因[3]：第一，随着农业技术和机械的广泛应用，农村青年劳动力过剩；第二，城市较高的劳动报酬以及优越的生活环境吸引了许多的农村青壮年到大城市去就业；第三，由于农村发展滞后，导致农村各种服务和基础设施落后，就医以及衣食住行各方面的条件也比较差。

（二）人口老龄化使空巢老人比重增加

化农村村民委员会统计数据显示，截至2010年年底，全村60岁以上老年人约440人，占化农村总人口的16.9%。到2019年年底，化农村总计约2 650人，在这2 650人中老年人大概有720人，约占总人口的27.1%。从数据中可以看出，老年人的数量已超过总人口的1/4，况且近些年人口老年化明显加快，老人的寿命更长。农村的老年人口比重不断增加，人口老龄化严重，这必然导致空巢老人的人数逐年增加。在2010年约有195个空巢老人，但是到了2019年空巢老人已经有325位。目前由于医疗水平的提高和医疗设施的不断更新，导致了人口老龄化速度明显加快，老人和空巢老人的比重不断增加。尽管人口老龄化变得更加严重是随着科技和社会的发展的一种必然趋势，我们应该正确看待，积极应对。但是相比之下，农村老龄化的程度显然比城镇严重一些。人口老龄化是一个必须要考虑的社会问题，不容忽视，而空巢老人的问题更是急待解决。随着农村人口出生率的下降，农村家庭规模也在逐年缩小[4]。

四、解决农村空巢老人养老保障问题的对策

（一）加快建立长效的养老保障体制

我国农村空巢老人养老保障问题并非一朝一夕就能解决的，需要当地政府制定因地制宜的政策，立足于空巢老人的现状，加快建立长效的养老保障体制，使农村空巢老人在物质和精神上都能够得到保障。

1.当地政府要加强法律的建设，把制定好的政策落实到位，严惩不履行职责的官员，尤其是挪用、贪污和克扣分发给农村空巢老人的养老金的行为，弄清缴费人的权利与义务，加强对医务人员的行为规范管理。

2.政府要加强对医院和医务人员的监督管理，加强对养老院和福利院的监督管理，农村的空巢老人也必须对那些不作为、懒政的政府官员进行举报，形成相互监督的长效机制。

3.加强培训当地医务人员和引进先进的医疗设备，制定县城到乡下对口援助的政策，提高整体的医疗服务水平。

（二）为养老机构与社会企业提供更多的政策支持

根据化农村实施的《新型农村社会养老保险制度实施办法》，2010年起，年满60周岁的农村居民，符合领取年龄时，每月从新农保政策中获益151.73元。显然空巢老人以及农村的五保老人获得一些养老金后，相比以前养老保障水平有所提高，但与城市的养老保障水平相比还存在非常大的差距，政府还应加大对农村空巢老人各个方面的政策支持。

1.政府可以向致力于投資养老事业的企业提供更多的政策支持，积极引导社会上的部分资金投入到农村养老保障事业上来，为空巢老人提供优质服务，改善空巢老人的生活水平，例如天泉湖镇的金陵养老社区。

2.政府要引导高校的学生以及教师对农村空巢老人养老保障相关课题的研究，提高从事农村医生、护士以及相关工作者的劳动报酬，提升整体从业人员的素质，吸引更多的人才到农村工作。

3.政府要制定明确的规范，对农村的体育健身的器材设定指定的标准，使老人有足够的娱乐活动场所。

（三）加大农村养老基础设施建设和公共物品的投入力度

尽管在几年前政府向农村投入了大量的资金来建设各种老人的体育健身器材，但是经过了几年的风吹雨打，许多基础设施和公共物品都已损坏，很难再给空巢老人提供一个安全、有效的活动场地。因此，政府必须加大农村基础设施建设和公共物品的投入，加大对农村先前的养老设备进行维护，给空巢老人营造一种舒适的娱乐环境，促进他们的人际交往，减少子女不在身边所带来的寂寞的情绪[5]。

1.加大对农村养老服务基础设施的投入力度。借助乡村振兴和精准扶贫的大好形势，国家和地方政府高度关切农村空巢老人家庭服务设施的落后现状，积极支持和鼓励农村地区养老服务基础设施建设，给予资金支持和制度保障。

2.对于已经建好的农村养老服务基础设施，及时检查维修，对尚未建成和在建的农村养老服务基础设施，要及时进行检查维修，加快建设。建设成什么样的规模，什么样的形式要根据当地政府的条件、习俗、人口做到资源利用的最大化。

3.在建设农村基础服务设施中，农村老人养老以居家养老模式为主，建设农村基础服务设施，要考虑农村空巢老人最需要什么。如需要便捷的道路，需要公共场合交流的场所，需要一些便捷的体育器材、医疗设备等，而不是在农村中建设城市一样的设施，利用率也不会太好，普及率不高。

（四）为空巢老人提供经济支持，注重精神慰藉

经济是基础，要想全面提高农村空巢老人的养老保障水平，政府和社会就必须提供给他们足够的生活上开支的费用，尽可能地保障每位空巢老人达到中央提出的“两不愁”，即不愁吃、不愁穿[6]。此外，现在越来越多的空巢老人开始注重日常身体锻炼，他们晚上都会出来散步，因此提供一个安全的活动场地是非常必要的，像广场舞、下象棋、打扑克等多种文化活动对于丰富空巢老人的精神生活是十分必要的。

1.农村相比城市的发展是比较滞后的，农村的空巢老人的收入普遍比较低，政府、社会以及子女应加大对空巢老人的经济支持，满足空巢老人的基本生活需要。当解决了基本的生活问题之后，还应更多地关注空巢老人们的精神生活。

2.相关部门和基层干部要多走访、勤沟通，引导儿女们常回家看看父母，不只是重大节日才偶尔回家一次。当空巢老人上了年纪，子女们在身边陪伴和一家人能经常团圆，对他们来说是最重要的。

3.在养老院和敬老院进行养老的空巢老人往往是子女常年在外并且很少能抽出时间的。学校和政府应积极举行志愿者下乡活动，让更多的学校学生和社会青年投入到志愿服务这一事业中来，志愿者队伍不仅能够防治空巢老人的心理疾病，而且可以给空巢老人带来良好的服务。

（五）加快敬老院、养老院等基础福利建设

国务院在2017年3月颁布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中表明，“鼓励农村老年人进行居家养老，社区互助养老，通过大力置办养老院和敬老院以及志愿服务的方式，提高优质的养老互助服务。”[7]政府应从三个方面来加强福利院、养老院等基础福利建设。

1.确保养老院、福利院真正为老人服务。加强老年人的日常管理，坚持以老年人为本，并建立科学、有效的管理运行模式，把便捷的服务提供给有需要的空巢老人。

2.大力新建、改建和扩建养老服务机构。依据空巢老人养老服务需求多样化、多层次的特点，在条件允许的前提下，实施新建、扩建与改建，增加服务设施，让其功能更加完善。其中重点任务是要加快建设市县镇（街道办事处）以及村的老年福利机构，在数量上继续扩大。

3.把一些社会闲散资源整合起来加以利用。当前我国的经济正处于转型时期，大量搁置了土地和房屋资源，政府应该整合这些物质与资金，加快促进养老服务机构的升级与转型，并将各行各业都充分地调动起来，使文化、体育、养老和卫生相互协调，最终能够全面地向空巢老人们开放，将最好的服务提供给空巢老人。

参考文献：

[1]  姚桂英，万振华，熊啟琳.城镇化过程中的农村空巢老人问题研究——以南昌县为例[D].南昌：中共南昌县委党校，2018.

[2]  习近平.元旦前考察北京市海淀区四季青敬老院讲话[N].人民日报，2013-12-29.

[3]  王选.农村社会养老保、社区养老和机构养老的比较分析[J].中國管理信息化，2016，（10）：10-12.

[4]  陈溢依.家庭养老、社区养老和机构养老的比较分析[J].中国管理信息化，2016，（10）.

[5]  张志雄，孙建娥.多元化养老格局下的互助养老[J].老龄科学研究，2015，（5）：33-41.

[6]  中共中央 国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（2011年第35号）[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府，2011-12-01.

[7]  国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知（国发〔2017〕13号）[EB/OL].中国政府网，2017-02-28.