李新（高级会计师） 卿松（高级会计师） 龚福鹏（副教授）

（1四川音乐学院 四川成都 610021 2四川开放大学 四川成都 610073）

一、引言

党的二十大提出要全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。到二〇三五年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，建成教育强国、科技强国、人才强国。《中国教育现代化2035》也明确“推进教育治理体系和治理能力现代化是实现教育现代化的主要战略任务”。当前，我国高等教育已进入推进高质量发展的新阶段，新时代对高校治理体系和治理能力现代化提出了更高要求，财务治理作为高校治理的重要组成部分，如何厘清高校财务治理的内涵和目标，找准高校财务治理的主要问题和原因，探寻优化高校财务治理的路径和办法，实现高校财务管理从“核算+管理”向“管理+治理”型模式转变，对完善现代大学制度和推进高校治理体系与治理能力现代化具有十分重要的意义。

二、现代大学制度视角下高校财务治理的内涵和目标

现代大学制度是确保学校依法办学、依法治校，实现学校有序、和谐与稳定发展的基础；是落实大学法人实体和办学主体权责的重要制度安排。建立和完善具有中国特色的现代大学制度，是新时代推进高校治理体系和治理能力建设的重要内容和载体。从现代大学制度及高校治理的视角分析，笔者认为高校财务治理就是一系列有关财务利益相关方的责权利制度设计，以及基于制度设计的治理体系构建和推动从财务决策、财务执行与财务监督各环节一系列具体工作实施与效能提升的过程，涉及政府管理部门、高等学校及校内师生等众多利益相关者，涵盖治理体系和治理能力两个层面，包括财权配置、内部控制、预算管理、绩效评价、会计核算、财务管理等多个方面。学校办学定位、办学性质和职责使命是决定高校财务治理目标的根本因素，国家财经法规制度是设定高校财务治理目标的基本遵循，优化财务全流程管理、防范财务运行风险、提升财务工作能效、助力学校发展战略实施是高校财务治理目标的重要内容。

三、当前高校财务治理面临的主要问题

（一）治理体系方面。

1.外部治理：关联主体多，越位缺位现象并存。近年来，高校经费来源渠道不断拓展、对外利益关联方日益复杂，高校财务治理的外部主体更为多元多头，政府层面既有教育行政主管部门，又涉及发改、财政、税务、审计、人社、科技等多个政府职能部门；社会层面既涵盖学生家长、开展产学研合作的企事业单位、捐资助学实体或个人、相关筹融资机构，还包括关注学校办学经费使用的其他社会公众等。主体的多样性，决定了外部治理体系的复杂性。政府层面，“放管服”改革还需进一步深化，高校办学主体地位和法人权利有待落地落实。由于上级管理部门多，同一类事项高校有时要接受多个部门的反复检查和相同资料的反复报送，工作量大，疲于应付，消耗掉高校财务人员大量的时间和精力；有时由于行政部门间政策口径不统一、要求不一致，也让高校财务人员在开展工作时无所适从、左右为难。另外，政府有关部门对高校财务的管控过细过严，存在审批事项杂、决策层级多、时间周期长和脱离学校办学实际等问题，诸如：高校开展国际交流活动要新增外汇账户，按要求必须报经外汇管理局、教育行政部门、财政部门等层层审批，时间短则2到3个月，长则半年甚至一年，势必影响相关工作的开展。在高校物资设备采购方面，财政部门每年3至4月份才正式下达政府采购预算和启动相关计划申报，但却要求高校每年必须在10月底前完成所有政府采购项目的计划申报等工作，并且要求高校精准填报设备具体型号和价格等信息，存在时间安排不合理、可操作性差、管理僵化等问题，难以保障高校教学科研仪器设备的及时高效配置。社会层面，保障利益相关方参与高校财务治理的体制机制还未有效建立，部分高校虽然通过设立董事会或理事会等形式，邀请利益相关方参与高校治理，但还存在“重形式、轻成效”等问题。另外，高校财务信息公开制度还不完善，公开内容、公开渠道、公开方式等有待进一步拓展和丰富。

2.内部治理：管理层级多，权责不清，运行不畅。部分高校存在党委会、校长办公会等议事机构职权边界不清晰、议事制度不完善等情况，部分重大项目决策程序不严谨、前期论证不充分，大额资金支付管理不到位、审签手续不完整。绝大多数高校仍然沿袭传统治理模式，存在学校层面统的过多、管得过死的情况，缺乏科学的授权管理和激励约束机制，未能真正建立有效的校院“分级管理、分级负责”的财务治理体系。部分高校经济责任制度不健全，压力传导和责任分解不到位，部分院处负责人存在“重业务工作、轻财务管理”的现象；另外，部分院处负责人在教职工考评、绩效工资分配等方面，缺乏“民主管理、集体决策”的意识，内部沟通交流不畅，工作不公开不透明，部门矛盾隐患较多。部分高校校内部门设置和职责分解不合理，有的将财务管理和资产管理职能并入同一机构，造成内控监管不到位；有的却按行政办公资产管理、教学科研设备管理、招标采购、资产购置规划论证等分设不同机构，存在职责分解过细、管理层级过多等问题，导致推诿扯皮现象的发生。

（二）治理能力方面。

1.高校财务治理制度仍待完善。近年来，国家全面推行政府会计制度改革，引入权责发生制，建立期间和口径可比、标准相对统一的政府会计制度体系。学校层面，大部分高校现有的财务管理制度、预算管理制度、成本核算和收支管理制度等，均是在原有的《高等学校会计制度》基础上构建形成的，已经无法满足政府会计制度改革和实施的需要，同时，大部分高校还存在内控制度不健全、会计基础工作不规范、财务决策、执行、评价及监督制度不配套等问题，学校层面急需建立健全与新体制相适应、相匹配的管理制度体系。另外，随着新时代教育现代化的深入推进，国家层面现有的高校生均拨款办法、专项评审和经费保障办法、国库支付及收费管理等制度，已不适应“双一流”大学与学科建设、“双高”职业院校建设和服务全民终身学习的教育体系构建的需要。诸如：高校生均拨款标准和学费标准缺乏动态调整机制；社会培训和产教融合等方面的收费管理制度缺失；高校绩效工资管理办法、科研管理制度等还存在激励不足、管理僵化等问题。高校财务治理内外部制度环境仍需不断优化和改善。

2.高校财务治理信息化水平有待改进。近年来，虽然部分高校抓住新会计制度实施的契机，更新和完善了学校财务管理信息系统，上线运行了包括会计核算、网上缴费、无现金支付、预约报账、酬金发放和预算申报等财务信息化管理功能模块，一定程度上提升了财务的工作效率，但目前高校仍然普遍存在财务信息化建设缺少总体规划，业财软件间数据无法互联互通，智慧财务和会计档案电子化建设相对滞后，在财务决策分析、风险预警、财务监管等方面的大数据应用还非常有限等问题。诸如：部分高校的财务、资产、招生、教务、科研、后勤管理等软件由于分属不同的开发公司，鉴于知识产权和底层数据构架等原因，无法实现各系统间数据的无缝衔接，信息孤岛现象较为严重，跨系统的数据提取、转换、导入等还需要依靠高校财务人员进行人工处理，既影响工作效率，也存在内控风险。

3.高校财务治理人员能力素质亟待提升。部分高校在财务治理方面的惯性思维较强，财务人员配置架构和配备现状不容乐观，缺乏创新意识，在“善学”促“善治”方面还亟待提升和改进。主要问题表现有：《高等学校总会计师管理办法》在大部分高校执行落实不到位，部分高校分管财务的校级领导缺少财经专业背景，《会计法》规定的基本任职资格条件要求未得到严格执行。另外，高校普遍存在财务人员配备不够、年龄老化、结构失衡、信息技术素养不高、跨专业知识储备较少、全局思维和宏观分析判断能力不足等问题。

四、加强高校财务治理体系和治理能力建设的措施建议

（一）创新高校财务治理理念。理念是行动的先导，提升高校财务治理能力和水平，首先需要推进理念的创新和观念的转变。高校要立足新时代，全面领会和准确把握现代高校治理体系构建的内涵实质与工作要求，以创新为动力，坚持目标导向、问题导向，完善财务治理制度，构建财务治理体系，创新财务治理方法，依靠创新引领和推进高校财务治理。

高校财务治理处理好监督与服务关系，要以信息技术为手段、以服务需求为导向，紧跟学校改革步伐，落实“放管服”要求，推行精细化管理，提高服务意识、创新服务方式和工作方法，全面提升财务治理的能力和水平，助力学校高质量发展。

（二）优化和完善高校财务治理体系。

1.理顺外部关系。理顺高校财务治理外部关系，主要是理顺政府和高校之间的关系，高校发展必须遵循教育规律，全面落实高校法人地位，真正赋予高校办学自主权，特别是在人财物管理等方面的权利，为高校发展和财务治理营造一个健康良好的外部环境。要深入推进政府“放管服”改革，实现“四个转变”，一是变传统的过程管控为对结果的绩效考核评价；二是变对微观经济活动的直接管理为宏观的帮扶指导与监督检查；三是变多部门多头管理为教育行政主管部门的归口管理；四是变政府集中集权管理为赋能放权与政务服务。具体工作举措包括：完善财政支持项目的动态评审管理办法、实行教学科研仪器设备购置预算总额管理、建立健全学费动态联动调整机制、赋予高校对财政资金的自主支付权、建立高校绩效工资稳定增长机制等。在理顺社会层面的利益相关方与高校关系方面，高校要积极推进依法治校、民主管理，要建立健全董事会、理事会等议事机构，优化人员构成，完善议事规则，出台激励措施，充分调动和发挥利益相关方在财务治理中的积极作用，切实保障利益相关方的合法权利；要完善财务公开制度，主动接受社会监督，凝聚和形成社会公众参与高校财务治理的工作合力。

2.搭建内部决策、执行和监督体系。结合自身特点和办学实际，搭建科学合理的高校财务治理内部组织体系，确保财务决策权、执行权、监督权的相互制衡和高效运转。坚持和完善党委领导下的校长负责制，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。财务决策层面，严格执行“三重一大”决策制度，落实党委会、校长办公会讨论决定事项“两项清单”，建立健全重大决策专家论证咨询制度、重大决策风险评估机制等决策支持体系，设立和发挥财经委员会、预算委员会、资产委员会、内部控制委员会等专委会的作用。财务执行层面，强化校长是学校财务会计工作第一责任人，加强对财务执行的领导、组织和管理，贯彻落实高校总会计师制度和财务负责人任职资格审查制度，确保财务执行的权威性和专业性。财务监督层面，发挥教代会桥梁纽带作用和民主监督作用，建立完善内部审计制度，构建内部审计体系框架，聚焦重点领域和关键环节，推进内部审计的全覆盖，加大审计问责和监察执纪力度。

3.深化校院两级管理。按照“合理分权、充分授权”的原则，积极推行校院两级管理，将二级学院作为财权配置的主体，赋予二级学院更多的财务管理自主权，激发二级学院扩大规模、调整结构的办学主动性，增强二级学院重视学科建设、提高科研水平和教学质量的迫切性，调动二级学院开展社会服务、加快科研成果转化和开发利用社会资源的积极性。在放权赋能的同时，高校要加强统筹协调，避免资源配置的过度集中，促进资产的共用共享。同时，要进一步优化对二级学院的监管，严肃财经纪律，明确责任目标，加强绩效考评，将考核结果与二级学院办学经费和奖励挂钩，实现二级学院在财务治理中责、权、利的高度统一。高校还应积极推进院处财务联络员或财务秘书队伍建设，补齐财务治理链条，畅通上传下达渠道。

（三）全面提升高校财务治理能力水平。

1.完善财务制度，优化业务流程，加强内控管理。健全完备的制度体系是财务治理的前提和基础。高校应全面贯彻落实预算法、政府会计制度及绩效管理等最新规定，按照内控建设要求，结合自身实际，修订和完善校内各项财务管理制度，并通过财务信息平台发布、微信推送、设置宣传栏、印制宣传手册和举办财务制度专题培训或解读会等多种方式，加强财经制度的宣传和普及工作。高校要结合办学运转模式，优化业务流程和授权审批，简化报销和签字程序，进一步改善报账环境和体验。要加强财务内控管理，认真梳理学校经济活动的资金流、业务流与控制结点，积极建设基于信息化的全面内部控制体系，真正实现“业、财、管”一体化。财务部门要密切与纪检、监察、审计等相关部门的联动，做到“敢管”和“能管”，及时制止和杜绝财经违规违纪行为的发生。

2.创新预算管理，强化成本核算，加强绩效考评。高校要创新预算管理模式，调整优化支出结构，合理划分预算项目、实施分层分类管理，科学谋划、精准发力，多措并举开源节流，统筹资金集中财力办大事，支持重点建设和重点工作，切实发挥资金分配的导向作用，推动学校重大决策部署落地见效。高校要引导教职工树立勤俭节约的意识，要健全“过紧日子、厉行节约”的长效机制，严控一般性支出，全力保障基本民生支出，在“过紧日子”的基础上，进一步提升“过好日子”的能力和水平。高校要强化全成本核算，完善支出定额标准，优化办学资源配置，加强对校内院处的成本分析和成本管控。高校要加强预算的事前绩效目标审核、事中预算执行监督、事后绩效评价考核，完善绩效评价结果与预算安排挂钩机制，发挥绩效评价对资金使用单位的激励约束作用。要定期编制高质量的财务分析报告，全面分析总结预算执行的效率与效果、经费支出的结构与规模、整体财力的变化与潜在的财务风险，为学校科学管理与决策提供依据。

3.推进信息技术应用，加强财会队伍建设，提升财务服务水平。高校要紧跟大数据、云计算、人工智能等信息技术发展的最新成果，按照“业、财、管”一体化的构建理念，大力推进财务信息化建设。要将财务信息系统建设纳入学校智慧校园、数字化校园建设总体规划，持续推进财务信息系统与学校各业务管理信息系统的互联互通。要大力构建和推广经费审批联签系统和财务电子档案系统，逐步实现财务报销审批线上化和财务报销单据电子化。要将财务非涉密系统链接至合同管理系统、物资采购系统、人事管理系统及其他部门系统中，推行“单点登录、全网可查”，有效整合和利用校内大数据网络资源，实现高效率的财务服务。