张 晶，董 洁，肖梦露

（1.西南交通大学 ，四川 成都 610031；2.中国工商银行长沙伍家岭支行，湖南 长沙 410005）

目前，我国城市轨道交通的建设正值快速发展期，地铁作为城市轨道交通的重要组成部分在解决交通拥堵、推动经济发展上发挥着巨大作用。然而，媒体近年来曝光了多起发生在地铁空间中的恶性事件，例如，2019年5月17日，吴某涛、陈某生和李某铁等五名乘客以拍摄恶搞视频赚取人气和点击量为目的，在深圳地铁七号线列车运行过程中大喊“所有人趴下，小心地雷”等话语制造恐怖假象，造成地铁运营秩序的严重混乱，构成编造虚假恐怖信息罪①参见吴某涛、陈某生编造、故意传播虚假恐怖信息案，广东省深圳市福田区人民法院（2019）粤0304刑初1224号刑事判决书。；2017年2月10日，香港地铁尖沙咀站发生疑似乘客自焚纵火事件，造成十余人受伤②参见《香港地铁昨晚纵火案，警方说“不涉恐袭”》，2017年2月11日，https://m.huanqiu.com/article/9CaKrnK0pXs，2019年7月8日。；2014年5月21日，台湾东海大学二年级学生郑捷在台北捷运（地铁）列车内持刀并随机砍杀乘客造成4人死亡、22人受伤，被判处并执行死刑③参见《台北捷运杀人案罪犯郑捷被执行死刑》，2016年5月10日，https://www.chinanews.com.cn/tw/2016/05-10/7865614.shtml，2019年7月8日。；2011年3月5日，顾万军因情感纠纷在广州地铁四号线新造站持刀杀害其女友，被判处死刑，剥夺政治权利终身④参见《地铁线发生情杀命案 地铁公司负补偿责任》，2013年9月7日，http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2013-09/07/content_70252.htm?div=-1；《故意杀人罪一审法律文书》，https://susong.tianyancha.com/bbb3b5e9850a4c7d902067dd3e 5e115e，2019年7月8日。。除上述故意伤害案件之外，偷拍、猥亵、盗抢以及诈骗等违法行为在地铁中也经常发生。

可见，城市地铁作为公共场所开放给社会公众，在便利出行的同时也带来了人员流动和财物聚集，再加上其设计构造上的复杂性，地铁的治安管理难度增加，从而成为侵犯财产犯罪、恐怖犯罪、暴力性犯罪的高发区[1]，使得地铁运营秩序甚至是社会公共秩序面临重大风险。基于此，我国在加快地铁建设速度的同时必须重视地铁建设质量，尤其要加强安全建设。即要正确认识现阶段保障地铁安全对于维护社会治安的重要现实意义，并在认清现状的基础上积极应对，以问题为导向，为我国进一步加强地铁安全防控相关工作探索有益路径。

一、加强地铁安全防控的现实意义

近年来频繁发生的地铁安全事故时刻警醒我们，在加快地铁建设的同时应当将其安全问题放在首位。加强地铁安全防控，不仅是我国加快社会治安防控体系建设中的一项重要任务，也是保障城市经济正常、高效运转，保障我国城市建设稳定与安全的重要环节。

（一）有利于加快社会治安防控体系建设

2001年，中共中央、国务院在《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》中正式提出要“建立和完善全社会的防控体系”作为我国加强治理社会治安的一项重要手段[2-3]；2012年，胡锦涛同志在党的十八大报告中明确要“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系”[4]；2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调对公共安全体系的健全，指出要“加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系”[5]；2017年，习近平总书记在十九大报告中再次强调“加快社会治安防控体系建设”是加强和完善社会治理的重要内容[6]。可见，社会治安防控体系建设不仅是平安中国建设的基础工程，也是我国进一步完善国家治理体系和推动社会治理能力稳步提升的重要举措。当前，社会治安防控体系建设必须要贯彻落实“共建共治共享”的社会治理理念，以公安机关为主导，通过各类社会力量和个人的积极参与[1]，共同加强对交通、教育等社会重点领域的治安综合治理，维护和保障社会公共安全。

地铁作为城市轨道交通的重要组成，已成为人们普遍选择的出行方式之一，亦属于社会公共安全领域。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》就明确提出要“加强公共交通安保工作”，即通过强化人防、物防及技防建设，完善日常管理，落实安检制度等一类的具体措施来加强对包括地铁站在内的重点部位的安全保卫，严格防范并打击危害公共交通的暴力恐怖袭击和个人极端行径等[7]。由此可见，加强城市地铁安全防控工作是我国加快建设社会治安防控体系的一项重要任务。

（二）有利于我国城市建设的稳定安全

地铁和城市之间存在着相互促进、互动发展的关系。一方面，城市建设为地铁交通提供了赖以存续的“生长环境”。随着我国经济发展水平的不断提高和城市化进程的持续推进，大量人口聚集使得以步行为主的传统出行方式难以满足现代城市建设的具体需求，发展公共交通成为城市建设的重要内容，正因如此，地铁等轨道交通方式应运而生。另一方面，地铁推动着我国城市的进一步建设与发展。具体而言，相较于其他公共交通方式来讲，地铁具有运量大、舒适快捷、方便高效等诸多优点，能够在极大程度上缓解我国城市化发展过程中存在的交通拥堵日益严重等问题。此外，地铁还影响着城市的空间布局和区域的功能调整，带动着沿线商业的发展，为我国城市经济发展提供着契机和动力。总而言之，地铁已经成为现代城市生活的一项重要公共基础设施，在城市建设过程中扮演着重要角色。

正是基于地铁交通与城市建设之间的互动作用，地铁安全也会直接或间接地影响城市经济的发展。首先，在地铁这样的特殊公共空间里，人口更为密集，一旦发生安全问题，其影响范围更加广泛且消除成本更大；其次，严重的安全问题甚至可能导致地铁交通系统的崩溃，这无疑会影响人们的工作、出行等日常必需活动。可以说，地铁安全是现代城市安全的基础组成部分，加强对地铁安全的防控能够在一定程度上保障城市经济的正常、高效运转，有利于保障我国城市建设的稳定与安全。

（三）有利于加强对犯罪的预防和控制

我们认为，在关注地铁为社会建设和发展所带来的巨大便利与机遇的同时，也应当对地铁交通自身存在的一些弊端有所关注。地铁交通系统在地理位置上通常位于地下，空间相对较为封闭且聚集的人员更加庞杂，这使得不法分子有机可乘，各类犯罪在这里更容易滋生。也正是这一原因，放火、爆炸等类似暴力恐怖犯罪活动一旦发生在地铁内，人员疏散以及伤员救援等相关工作的开展难度较大，尤其是在早晚高峰节点，可能会造成难以预计的人员伤亡和财产损失，导致严重后果[8-9]。基于此，我国高度重视地铁恶性犯罪问题，正积极谋求有效的防治措施，这也是我们党和政府反复倡导加强地铁安全防控的重要目标任务。

此外，相较于单纯的事后严刑峻罚而言，将正当的事前预防措施与适当的刑事处罚相结合的犯罪预防和打击方式更加符合现代人权保障思想的价值追求。城市地铁的安全防控工作恰恰强调了有关主体要将对地铁恶性犯罪行为的事前预防与事后惩治结合起来，久而久之，产生制度效应并尽可能地从源头上预防犯罪发生。因此，加强地铁安全防控亦是预防与控制社会犯罪的重要手段，有利于构建和谐稳定的社会秩序，维护国家安全。

二、我国地铁安全防控的现状分析

自二十世纪五六十年代开始，我国积极筹划城市地铁建设，经过几十年时间的持续投入与建设，我国地铁在满足公众出行需求、缓解城市交通压力、促进经济发展和社会进步方面发挥着重要作用。2021年5月，交通运输部公开了《2020年交通运输行业发展统计公报》。数据显示，截至2020年年末，我国已有189条地铁线路，运营里程达到6595.1公里，同比增长20%以上，在城市轨道交通运营总里程中也占到了九成左右①参见《2020年交通运输行业发展统计公报》，2021年5月17日，https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/zhghs/202105/t20210517_3593412.html；《2019年交通运输行业发展统计公报》，2020年6月30日，https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/zhghs/202006/t20200630_3321335.html，2022年3月8日。。当然，在健全公共安全体系和加快社会治安防控体系建设的背景下，为了保障地铁交通的安全运营和高质量发展，近年来，我国在加快地铁建设速度的同时，也在城市地铁的治安防控建设方面投入了许多精力，并且取得了一定的工作成效。

（一）我国地铁安全防控已取得的成效

首先，从宏观设计层面来看，我国部分城市开始制定和完善地铁等轨道交通安全相关的制度和法律规范。例如，自2014年5月1日起正式施行的《北京市轨道交通运营安全条例》、2014年7月1日起施行的《南京市轨道交通条例》、2015年6月10日起施行的《武汉市轨道交通运营安全管理办法》、2016年6月21日修正并重新公布的《上海市轨道交通运营安全管理办法》、2017年6月1日起施行的《成都市城市轨道交通管理条例》等，基本都以“安全”为核心，对包括城市地铁在内的轨道交通在运营过程中的安全风险的防控、运营组织安全与服务、应急管理以及相应的法律责任等问题进行了规定。此外，自2018年7月1日起施行的《城市轨道交通运营管理规定》也同样重视交通运营中的安全问题，在第四章“安全支持保障”中特别强调了运营单位及政府有关部门所应承担的主体责任，并通过一系列禁止性规定指出了社会公众应当遵守的安全义务[10]。由此可见，我国从地方到中央已经逐步认识到了现阶段加强地铁安全防控的重要意义。在城市轨道交通网络化运营、客运量持续快速攀升以及运营安全压力增加的新形势下，相关法律规范的制定和完善无疑为我国开展地铁安全防控工作提供了法律支持，有利于规范地铁运营并保障公共安全，保障城市功能的正常运转。

其次，从微观层面来讲，我国为保障地铁治安防控落实到位还采取了一些更为具体的综合治理措施。其一，地铁安检制度。即运营单位按照相关规定对乘客的人身以及携带物品公开进行安全检查，能在一定程度上防止可能威胁地铁运行安全的违禁物品或者危险物品进入地铁，从源头上保障地铁安全运行。从实践来看，北京市在2008年奥运会召开之际引入地铁安检并获得一致好评，在上海、广州、深圳等大城市，地铁安检已经成为一种常态性的安全防控措施。其二，地铁安防系统。由视频监控系统、门禁系统和智能视频分析系统等众多子系统组成且各子系统之间联动整合，该系统能够对车站、车厢内部、车辆等重点区域进行实时监控，经过系统的分析计算，在发生紧急事故前进行预警报告，以此提高控制和处理的效率[11]。地铁安防系统的引入将科技防控手段与人力、物力等其他防控手段加以结合并不断优化，有利于对地铁在运行过程中的安全状况进行有效管控。随着科技的发展，更多的新技术和设备也有望被引入到未来的地铁安防系统构建中，进一步推动地铁安全防控的现代化发展。其三，搭建多方力量联合参与、协同防范的工作机制。这其中最重要的是加强民警队伍与地铁运营企业之间的联动。这种联动能够在一定程度上推动安全责任主体在突发事件，特别是在暴力恐怖袭击犯罪活动发生时进行高效的信息互通、统一指挥和调度，有利于险情的及时化解，避免危害后果的进一步扩大化。例如在实践中，上海、广州等地就建立了相应的地铁公安通信系统，成都地铁推动建立“十位一体”①“十位一体”具体是指“将专业队伍与社会力量相结合，综合运用民警盘查、特警防控、武警巡控、警犬震慑、站务控流、安检检物、保安守口（出入口）、视频员巡查、乘务员跟车、安全员排患等手段”。参见侯建川：《论轨道交通立体化社会治安防控体系的构建——以成都市公交地铁分局为例》，《铁道警察学院学报》2016年第6期。的联防联控机制等[12]，这都是我国在构建地铁安全防控工作机制中所进行的有益尝试。

最后，还有一些城市积极创新防控措施，不断为我国地铁治安防控建设注入新鲜血液，开拓新思路。例如，南京市公安局地铁分局自2012年9月12日起安装的“云媒体”服务窗，使得乘客能实时自助查询到站点信息以及安全防范常识等，在遇到突发状况时，该服务窗也能进行广播宣传从而及时有效地疏导乘客。又如，成都地铁积极发动群众参与综合治理，给地铁区域的商家店铺配备部分应急处置装备，选择部分治安积极分子佩戴“红袖章”以协助驻站民警维护秩序等。此外，公安部治安局自2014年起新增了“地铁公交处”承担城市地铁等的治安防控监管职责，大连市公安局公交治安支队在加强公共交通安全防控过程中还充分运用了“互联网+”思维，等等[13]。

（二）我国地铁安全防控存在的现实困境

任何事物都具有两面性，其成长和发展的过程绝非一蹴而就，而是需要在实践过程中发现和解决问题，不断完善自身。立足于具体实践，我国地铁安全防控建设在取得显著成效的同时，也仍然存在一些薄弱环节需要进一步巩固和完善。

第一，地铁安全防控立法不健全，地方性政策法规及相关行业标准有待进一步制定与完善。尽管前文中提到了我国部分城市已经开始制定和完善轨道交通相关的法律规范，但这些大多是综合性较强的管理法规，有关规定在表述上较为笼统、概括，缺少针对地铁交通安全运营的专门性规定。与此同时，在具体的实践过程中，地铁安全防控相关的法律规范体系尚未形成，地方的行业性标准也未得到落实，这使得当前我国地铁安全防控建设的统一性与协调性不足。

第二，现有的地铁安全防控工作机制不完善，有关部门之间的协调合作以及整体联动防范能力需进一步加强。按照《城市轨道交通运营管理规定》的规定，除了运营单位要在地铁安全保障中履行投入资金、安排专职安全管理人员并进行安全技能培训等具体职责以外，各级交通运输主管部门与运营单位之间要共享信息以提高运营安全管理水平，城市轨道交通运营主管部门有权对运营单位的地铁安全管理工作进行监督指导，人民政府也要建立健全突发事件应急处置工作机制并指定完善应急预案等[10]。可见，理想状态下的地铁安全防控机制需要各部门之间的协调合作、联动整合。但是从大多数实践情况来看，各职能部门仍然依照各自的职责对地铁安全实施多头监管，虽然有工作分工但协同合作能力相对较弱。同时，还有一些城市的地铁建设处于尝试和起步阶段，尚未建立完善、统一的工作机制[14]。总之，我国现有的地铁安全防控工作机制还有待进一步完善。

第三，地铁安全防控力量较弱，安保人员队伍有待壮大，人员专业素养也有待进一步提升。地铁运营单位通常会安排安保人员执行安检、车厢巡查等工作，但是地铁内换乘人员流量较大且流动性较强，这使得安全预防和控制的难度增加。相较而言，目前我国地铁安保人员的数量明显较少甚至存在缺位，这与繁重的地铁安全保障工作不相适应，使得在安检、巡查过程中会出现疏忽与遗漏，不可避免地导致偶发性安全事故。同时，部分安保人员缺乏对恶性犯罪进行防控的敏锐意识和专业素养，也在一定程度上削弱了地铁安全的防控效果[15]。

第四，部分乘客安全防范意识淡薄。在个人素质以及错误认知等多种因素的影响下，部分乘客尚未意识到地铁安全的重要性，缺乏遵守相关安全管理规定的自觉性，甚至无视相关规范携带影响地铁安全运行的危险和违禁物品进入地铁，这就增加了地铁安全事故发生的可能性，增大了地铁安全防控的难度[15]。例如，2019年7月7日在成都地铁发生了乘客通过安检时对开包检查的要求不满而用发胶伤害安保人员眼睛、用发胶瓶击打上前来制止的民警的不当行为。近年来，我国许多其他城市也曾发生过类似事件。

第五，地铁违法犯罪活动的增长与威胁。如前所述，我国现阶段正处于社会转型时期，各类社会矛盾和社会敏感问题逐渐显现，地铁本身所具有的空间环境狭小封闭、承载乘客流量大等弱点客观上有利于犯罪分子实施犯罪活动，从而导致近年来无论是在国外还是国内，盗窃、诈骗、抢夺、放火、故意杀人甚至是恐怖主义活动等各类地铁违法犯罪活动频发。这些犯罪活动不仅会造成直接的人员伤亡和财产损失，还会引起社会恐慌，不利于城市地铁交通的安全有序运营。

三、加强地铁安全防控的对策探讨

综上，我国一直以来积极地采取各种防控措施保障地铁安全运营并且取得了初步成效，但随着地铁交通的快速发展，地铁安全也面临着亟待解决的新问题。我国加强地铁安全防控，需要在继续坚持和巩固现有科学工作机制的同时做到具体问题具体分析，针对现有不足进行切实改进，针对新问题探索有效的对策方法。

（一）进一步完善相关法律规范

在依法治国的大背景下，地铁安全防控工作需要在法律框架内进行，需要国家提供良好、完善的法律环境。因此，有关立法主体应当进一步制定和完善相关法律法规，使我国的地铁安全防控工作有法可依。同时，有关执法主体应合理执法，司法机关应做到公正司法，以此保证安全防控工作的正确性和法律的权威性。此外，全社会还应加强对相关法律规范的学习与遵守，以期在地铁安全防控方面形成全民守法的良好局面。

我们建议，在我国城市轨道交通领域现有的综合性法规的基础之上，针对其中较为笼统的规定，立法者结合实际情况制定更为具体细致的实施细则以增强法律法规的可操作性。针对地铁安全防控问题，中央立法机关还可以尝试进行专门的统一立法，进一步对防控主体、职责、标准、监管以及法律责任等重要问题加以明确。同时，还应加强地铁防控立法与刑法、治安管理处罚法等法律法规的协调与衔接，以便更好地打击地铁恶性犯罪活动。除此之外，结合我国《城市轨道交通安全防范系统技术要求》中规定的国家标准，各地方应当结合自身实际情况，有针对性地进行调整，依法制定相应的地方安全防控标准等。

（二）继续加强地铁安全基础设施建设

物质和技术基础是城市地铁存在和兴起的前提，地铁的安全运营也需要充足的物质保障和技术保障。具体而言，地铁安全基础设施的建设首先需要充足的经费保障。各级政府部门可视国家交通规划的执行情况加大在地铁安全方面的经费支持；运营单位需要在企业资金中做足对安全防控、安全事故应急处理等方面的预算；其他社会主体也可以积极地承担社会责任，积极为地铁安全防控工作筹措必要的运行资金。

另一方面，科学技术的发展能够为地铁安全防控提供手段支撑。地铁运营单位可以结合最新的人脸识别、毫米波安检、无线连接、网络化传感等技术对现有的地铁安检设备、安防系统等进行升级更新；还应加强定期检查，及时对已损坏或落后的老旧技术设备进行修缮、更换等。

（三）打造一支专业的地铁安全防控队伍

地铁安全防控需要有充足、专业的人才储备。我国现有的地铁安防力量相对薄弱，因此在后续的地铁安全保障过程中，有关主体应当贯彻落实国家制定的相关法规政策，积极吸收优秀人才投入地铁安全防控工作。一方面，可以通过运营单位自主招聘的方式扩大对地铁安检口、车站站点、车厢等重要节点巡检巡查工作人员的配备；另一方面，已经设有或准备设立专门的地铁公安机关的城市，也可以尽可能科学地部署警务，增加相应人员编制，对地铁犯罪行为进行高效的打击控制等。

当然，在扩充队伍的同时，还应加强人员培养和培训工作，保证人才队伍的专业素养。例如，通过灭火、制暴、反恐等相关专业技能训练提高安保人员的业务能力；定期对安保人员进行素质培训，通过专题讲座等形式使其意识到地铁安保工作的重要性，提升其安全防控意识；同时可以结合基层单位实际，设置奖惩激励制度，在一定程度上提高工作人员的积极性。

（四）构建统一高效的地铁安全防控工作机制

加强地铁安全防控应当坚持和贯彻协同治理的理念。协同治理要求政府、地铁运营单位以及人民群众等各方主体在分担责任的基础上加强组织合作，充分共享信息，推动资源的有效整合，共同参与到对地铁安全事件的预防与控制工作中。

具体而言，在我国不断构建完善地铁安全防控工作机制的过程中，政府首先要扮演好领导规划、协调统筹、扶持监督的“大家长”角色，政府的公安、消防、反恐、医疗卫生等管理部门应当在充分履行好自身职责的同时加强各部门之间的资源整合与综合协同，改变以往各部门之间“条条”或“条块”分割的弊病，发挥好政府部门在地铁安全防控工作中的主体作用。其次，地铁运营单位应当做好自身的安全生产和运营工作，为社会公众提供高质量、高水平的服务，积极承担并履行社会责任。因此，运营单位在地铁安全防控方面应加大资金、人才等资源要素的投入，与政府部门进行信息沟通并协助政府做好安全防控治理。最后，社会大众既是地铁安全防控中的“保护对象”，也是有序参与的基础主体。人民群众一方面应积极接受宣传教育，提高安全意识，杜绝潜在危险；另一方面，乘客在地铁突发安全事故时应积极采取措施进行自救，尽可能将损害降至最低。当然，协同治理也需要其他社会力量的积极参与，在多方主体的共同努力下逐渐构建起多元统一、动态交互的城市地铁安全防控工作机制。

（五）提高群众安全防范意识与能力

如前所述，人民群众应是地铁安全防控工作机制中不可替代的重要力量。因此，加强地铁安全防控需要引导人民群众积极参与并发挥其主观能动性，提高人民群众的安全防范意识与能力，从而推动多方主体在维护和保障地铁安全方面的协同合作。

一方面，应当做好安全教育与防范宣传工作。政府以及地铁运营单位可以将网络社交平台以及电视媒体等线上平台和线下宣传方式相结合，如运营单位组织相关工作人员或者志愿者进入社区、校园开展专题宣讲，在地铁站点、列车车厢张贴标语或播放宣传片等，对基本的安全常识和必要的自救方法进行宣传，提高乘客在危险发生时的应急能力。同时，要结合普法宣传，使乘客明白其“自由范围”，充分认识到不当行为的严重后果以及共同维护地铁安全的必要性。另一方面，要采取有效措施推动人民群众在地铁安全防控工作中的积极参与。这需要畅通人民群众的意见表达渠道，如通过官方微信、微博、举报电话等平台让乘客在遇到危险情况时快速有效地进行举报，表达渠道的畅通也可以使相应的责任单位第一时间快速地排查、消除安全隐患。群众也可以通过这些意见表达渠道向有关部门提出其关于地铁安全防控建设的积极建议。当然，对于在紧急事故救援中有突出贡献、积极参与地铁安全防控的人民群众，也可考虑设置一定的奖励制度[14]。

除此之外，从整体性的角度出发，不同城市之间也可以就地铁安全防控开展区域间合作。即在遵循自愿、平等以及优势互补原则的基础上，具备条件且愿意参与的城市之间可以尝试建立集合了信息通报、协同处置、资源共享以及应急训练等多种制度的地铁安全防控合作机制，进行资源信息互助共享以及有益工作经验交流等。