霍鑫一

（东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春 130022）

家庭教育，广义上一般指家庭成员之间的相互影响和教育，狭义上一般指父母（或其他监护人）对未成年子女（或被监护未成年人）的教育。家庭教育政策，是保证家庭教育健康开展的促进和保障机制。新中国成立以来，随着经济发展、文化变迁和政治迭代，我国家庭教育从自发走向规范，家庭教育地位从“家事”走向“国事”。中华人民共和国成立以来，我国的家庭教育政策经历了从无到有、从零散到系统、从规定到法定的演进历程。系统梳理新中国家庭教育政策发展演变的历程，探寻家庭教育政策演进的社会背景和要素，将有助于《促进法》的理解与实施，有助于建设促进未成年人健康成长的环境，有助于奠定提高国民素质进而保证社会进步、民族复兴的家庭基础。

多源流理论是美国学者约翰·金登创立的政策变迁理论，他认为，一个项目被提上议程是由于问题源流、政策源流和政治源流三者交汇的结果。问题源流包括种种有待政府加以解决的问题；政策源流包括各种各样的政策建议、政策主张与政策方案；政治源流包括国民情绪、公众舆论、权力分配格局、利益集团实力对比等因素。三条源流交汇的原因首先在于政策之窗的打开，为问题被提上议事日程或政策变迁提供了机会。政策之窗共分为两种类型：一种是以问题为基础的，被称为“问题之窗”；另一种是以政治为基础的，被称为“政治之窗”[1]。该理论诞生之后，被广泛运用到对医疗、运输、电信与财政、民政、教育、人事、环保、社会工作等领域政策变迁的研究。中国家庭教育政策整体上表现为从关注物质到关注精神再到全面关注、多维保障的走向，多源流理论的视角分为萌发踟躇、探索发展和系统推进三个阶段。

一、中国家庭教育政策的萌发踟躇阶段（1949—1977年）

中华人民共和国成立后，受封建文化余毒、小农经济思想以及近一个世纪兵荒马乱等因素影响，我国社会整体状况是“一穷二白”，经济上普遍贫困，科学和文化极端落后。温饱得不到保障是当时社会的主要问题，主要公共政策主要围绕这一问题的解决来设计；与经济贫困伴生的是科学文化的落后，当时全国文盲率为80%以上。这些问题汇聚成公共政策制定的“问题源流”。渴望解决温饱和学习科学文化知识，成为广大民众的基本需求，作为执政党的中国共产党站在普通民众的立场致力于“为人民服务”，这些构成了政策出台的“政治源流”。在文化导向上，消灭旧文化、建设新文化是党的重要主张，第一届政协《共同纲领》规定：“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。人民政府的文化教育工作，应以提高人民文化水平、培养国家建设人才、肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想、发展为人民服务的思想为主要任务。”[2]预示着中国社会将从旧社会文化向社会主义新文化急剧转型，以马克思主义为指导思想的社会主义文化将成为国家主流意识形态。这一文化走向，连同对社会问题和民众需求的回应，以及对前苏联社会主义建设经验与模式的借鉴，构成了相关公共政策（包括教育）出台的“政策源流”。

问题、政治、政策源流的聚合，兴学校、办教育、普及简单的文化知识成为教育政策的主流，如在村庄、城镇普遍设立学校，50年代轰轰烈烈的全国文化扫盲运动，都是当时教育政策的映照。其中家庭教育政策的主要特征如下：

（一）中国传统家庭教育思想没有得到继承与发展

出于“肃清”封建主义的考量，所以对传统家庭教育，无论是精华还是糟粕，一律连同剥削阶级一起被“消灭”，在任何公共政策中都没有提及。

（二）家庭教育政策在法律层面开始萌发

1950年颁布的《中华人民共和国婚姻法》首次提及父母对子女有抚养教育的义务，1954年通过的《宪法》规定“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”[3]。其立法指向消灭“男尊女卑”“三纲五常”等封建残余思想，保护妇女儿童等弱势群体，但没有在家庭中开展教育的条款说明。

（三）家庭教育作为学校教育的附庸被提到政策日程

一方面倡导关注少年儿童营养和健康，1951年颁布的《政务院关于改善各级学校学生健康状况的决定》中指出：“小学和幼稚园尤应与家长取得密切联系，提高他们对子女健康的注意。学校招考新生时，必须注意体格检查。”[4]另一方面要求学校引领家长参与学校教育。1952年颁布试行的《小学暂行规程（草案）》提出：“小学应成立家长委员会，由家长代表、教育委员、校长等组成。定时举行会议……以密切家庭和学校的联系……。”[5]首次提及家校合作，后续颁布的全日制中、小学暂行工作条例，继续重申了这一政策。但是受当时政治、经济、文化的制约，几乎都没有落地实施。

（四）家庭教育逐渐在政策层面被忽略

随着政治形势的发展，从50年代末开始，家庭作为传统生产单位的功能被取缔，作为生活单位的功能也一度被弱化。普遍提倡国家和集体教育，重视思想教育，忽视科学教育，整个教育体系被打乱，家庭教育更是完全忽略不计。

这个时期的家庭教育完全处于自发状态，更多的家长在日常生活中对子女进行勤劳、俭朴、孝道、本分等带着民族烙印的品德教育。

二、我国家庭教育政策的探索发展阶段（1978—2009年）

1978年以后，国家发展重心从阶级斗争转变为经济建设，并且从计划经济向市场经济过渡，经济持续快速发展，社会财富空前激增，到2010年已经成为仅次于美国的第二大经济体。不断强大的经济基础支撑着社会各项事业全面发展提质，同时促动着整个社会激烈转型，由此衍生出诸多新的社会问题，包括引发出很多未成年人健康成长方面的问题：第一，重物质轻精神、重利益轻道德成为社会文化主流。人们的精神涵养、道德建设被忽略，部分家长自身道德素养欠缺，包括家庭教育功能在内的未成年子女道德教育往往被忽略。第二，过度保护、过分宠爱、过高要求成为普通家庭的教育特征。家庭经济状况普遍改善，家庭结构大多转变为核心家庭。当“望子成龙，望女成凤”的传统价值观与急功近利的思想加持到独生子女家长身上，溺爱、包办、期望过高就成为当时家庭教育的基本底色。第三，特殊家庭的未成年子女教育问题突出。全国离婚率持续攀升，形成了诸多的单亲家庭、再婚家庭；人口从乡村向城市急剧流动，出现大量农村留守儿童和城市流动儿童。部分特殊家庭的子女成长过程中容易发生教育缺失、成长期心理支持不足、隔代教养、心理不健康等方面的问题。第四，随着电脑、手机等现代信息设备的普及和互联网的接入，信息污染、网瘾等问题日益凸显，连带着出现严重损害未成年人身心健康发展的问题。第五，升学考试逐渐成为全体国民阶层晋级的通道，学生学业负担日益繁重，包括家庭教育在内的整个教育体系出现了重智育轻德育、重知识轻能力、重分数轻素质、重学习轻身体等严重影响个体健康和国民素质的倾向。第六，家校合作面临着新的挑战。多元文化影响下的人的思想价值观在裂变，学校、教师、家长在未成年人教育问题的认识上难以达成一致，甚至会走向对抗，在学生思想道德建设、良好习惯养成等方面容易出现“零和”的结果。

层出不穷的未成年人教育问题，特别是针对青少年犯罪率持续升高、越来越多的青少年焦点事件和成年人犯罪的儿童期因素分析，不断开启着家庭教育政策的“问题之窗”。人们越来越感觉到这些问题的危害，要求解决这些问题的呼声越来越高，家庭教育的重要性越来越得以凸显。历届国家领导人在反腐倡廉中一直强调领导干部的家庭教育问题，将家庭教育融入到党的建设之中。这些都不断开启着家庭教育政策演进的“政治之窗”。人大代表、政协委员围绕着未成人教育、家庭教育问题持续调研并提案呼吁。因应家庭教育领域研究的需要，1989年全国妇联牵头成立了中国家庭教育学会，开启了家庭教育相关问题及政策研究的历程。很多专家学者将家庭教育作为专题研究，获得很多理论与实践成果。著名教育专家、中国青少年研究中心孙云晓先后出版了《习惯决定孩子命运》等20 余本家庭教育专著，对青少年成长规律、家庭教育的策略与实务进行了系统的阐释。经典的家庭教育书籍也在不断发行、传播，如陈鹤琴的《家庭教育》、卢梭的《爱弥儿》等。这些家庭教育倡导与理论实务研究，成为推进家庭教育政策发展的“政策源流”。

（一）家庭教育以其它法律的附属条款步入法

制化轨道，并逐渐从模糊笼统走向清晰具体

1991年颁布的《未成年人保护法》第10 条“父母或者其他监护人应当以健康的思想、品行和适当的方法教育未成年人，引导未成年人进行有益身心健康的活动，预防和制止未成年人吸烟、酗酒、流浪以及聚赌、吸毒、卖淫”[5]等规定，明确了家长在未成年人教育上的主体责任。2006年修订的该法则增加了：“父母或者其他监护人应当关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯……”“父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识，正确履行监护职责，抚养教育未成年人。有关国家机关和社会组织应当为未成年人的父母或者其他监护人提供家庭教育指导”[6]的内容，更加具体的规定了家庭教育的主体责任。《宪法（修订版）》《教育法》《义务教育法》等法规的出台和修订也呈现这样的趋势。

（二）聚焦未成年人思想道德建设，沿袭家庭教育从属于学校教育的政策架构，不断强化家校共育的政策导向

1988年 《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》、1993年 《中国教育改革和发展纲要》、1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、2001年 《国务院关于基础教育改革和发展的决定》和同年发布的《公民道德建设实施纲要》、2004年《中共中央、国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》等政策文件都在持续不断地提及家庭教育对于青少年思想道德建设的重要意义和家庭的主体责任。

（三）家庭教育政策有了一定程度的系统化探索，为后续的系统化推进奠定了基础

1992年国务院发布的 《九十年代中国儿童发展规划纲要》明确“建立起学校（托幼园所）教育、社会教育、家庭教育相结合的育人机制，创造有利于儿童身心健康、和谐发展的社会和家庭环境”[7]。2001年发布的《中国儿童发展纲要（2001年—2010年）》继续提出并具化这一要求，此后，全国妇联牵头陆续出台了全国家庭教育工作“九五”“十五”“十一五”计划，对家庭教育进行了系统化部署，并做到与时俱进。

（四）家庭教育政策实施层面力度不够，实效性不强

除了强调儿童保护、制裁家庭暴力、强制义务教育等方面，法律上的家庭教育条款以及教育类的规定，因为没有有力的约束性条款，政策效应在逐层衰减，表现在未成年人思想道德建设上，重智轻德的错误倾向不仅没有任何改变，反而呈现愈演愈烈的倾向。

三、我国家庭教育政策的系统推进阶段（2010年至今）

进入21 世纪以来，社会道德持续滑坡，人的综合素质持续下降。见死不救、见危不“扶”等类似事件层出不穷，社会公德丧失已经弥漫成集体无意识。心理健康的问题越来越多，2017年4月7日，国家卫生计生委发布，截至2016年底，全国在册严重精神障碍患者540 万例，其中精神分裂症患者数约占在册患者总数的3/4。心境障碍患病率是4.06%，其中抑郁障碍3.59%，焦虑障碍患病率是4.98%[8]。未成年身体健康状况堪忧，2020年10月教育部新闻发布会上介绍，全国中小学生近视率为52.7%，肥胖率超过了10%[9]。青少年违法犯罪现象居高不下，还逐步呈现低龄化趋势。这些问题持续为包括家庭教育在内的教育政策发展开启着“问题之窗”。

国家领导层持续高度关注这类问题，十七届六中全会报告中强调，全面加强学校德育体系建设，构建学校、家庭、社会紧密协作的教育网络，动员社会各方面共同做好青少年思想道德教育工作[10]。党的十八大报告中提出推进公民道德建设工程要引导人们自觉履行家庭责任。十九大报告中强调社会主义核心价值观建设要从家庭做起，从娃娃抓起。2018年全国教育大会决议提出，实施新时代立德树人工程……健全家庭、学校、政府、社会协同育人机制，形成全员育人、全过程育人、全方位育人的格局[11]。十八大以来，习近平总书记曾经多次阐述家庭教育的重要性，比如：“不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风，紧密结合培育和弘扬社会主义核心价值观，发扬光大中华民族传统家庭美德，促进家庭和睦，促进亲人相亲相爱，促进下一代健康成长，促进老年人老有所养，使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。”[12]执政党的决策与国家领导人的倡导，不断为家庭教育政策的发展打开了新的 “政治之窗”。

（一）综合统整，家庭教育政策系统构建

2010年，全国妇联等多个部委颁发了《全国家庭教育指导大纲》，大纲按照年龄阶段提出有针对性的家庭教育指导内容，同时对特殊儿童、特殊家庭以及灾害背景下的家庭等提出了教育指导的任务和方法。2019年的修订版，根据时代特征对各年龄段儿童的家庭教育指导内容进行了修订和调整。2012年和2016年，连续两次出台《关于指导推进家庭教育的五年规划》，强调家庭教育指导的针对性、专业性和系统性。2015年，教育部出台《关于加强家庭教育工作的指导意见》，文件系统阐述了家庭教育的重要意义、进一步明确了家长在家庭教育中的主体责任。

（二）从面到点，家校合作内容更加精准

2018年教育部等九部门发出 《中小学减负措施的通知》 中明确并强化家庭要履行教育主体责任。2019年6月，《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》 中第24 条指出：“重视家庭教育。加快家庭教育立法，强化监护主体责任。加强社区家长学校、家庭教育指导服务站点建设，为家长提供公益性家庭教育指导服务。充分发挥学校主导作用，密切家校联系。家长要树立科学育儿观念，切实履行家庭教育职责，加强与孩子沟通交流，培养孩子的好思想、好品行、好习惯，理性帮助孩子确定成长目标，克服盲目攀比，防止增加孩子过重课外负担。”[13]2020年，党中央和国务院连续发布了全面加强新时代大中小学劳动教育、体育、美育、德育的意见，对家庭教育提出明确要求。2021年教育部发出义务教育学校“五项管理”“双减”的通知，全面加强中小学生作业、睡眠、手机、读物、体质等五项管理工作，提出了具体的目标和任务，明确了家长的责任和规范。

（三）从纲到法，家庭教育政策实现法制化

一方面，对于事涉家庭及未成年人教育的已有综合性法律进行修订，2019年修订的《中华人民共和国未成年人保护法》对家庭保护等方面内容进行了与时俱进的充实，2021年实施的新修订的《预防未成年人犯罪法》写入“未成年人的父母或者其他监护人对未成年人的预防犯罪教育负有直接责任……”[14]等约束性条款。另一方面，完成了家庭教育单独立法的进程。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律”[15]。提出了家庭教育立法进程的策略措施，此后，很多专家学者对我国家庭教育立法、借鉴其它国家或地区立法经验等方面多有阐述，很多省市自治区对家庭教育进行了立法调研和探索性尝试。经过10年的前期准备，2021年10月全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国家庭教育促进法》。

通过对我国家庭教育政策变迁历程的梳理，可以看出从无到有、从零散到系统的成就。家庭教育政策的出台与演进，以未成年人健康成长问题的凸显为“问题源流”，以领导人的倡导和民众的期望为“政治源流”，“政策之窗”持续打开，一直在召唤更具实效性的政策。《中华人民共和国家庭教育促进法》的颁布与施行，将家庭教育政策从规定层面提高到法定层面，有着从量变到质变的划时代的进步意义。不过，《促进法》的立法初衷能否完全实现，能在多大程度上促进家庭教育良性发展进而不断提高青少年健康成长质量，尚有待于后续观察。以多源流理论观照，只要有关家庭教育的社会问题尚未从根本上得到解决，“问题之窗”必将不能关闭，当问题转化成民众的诉求，进入决策者的视野，“政治之窗”会再次打开，这二者的聚合将会促动家庭教育的“政策之窗”再次开启。