何文景 王红岱

保障和提升工程质量是一项“功在当代，利在千秋”、打基础管长远的工作，也是一项与人民群众生命财产安全和社会大局稳定紧密相关的工作。建筑工程质量潜在缺陷保险（IDI）试点是保险服务工程质量提升和保障民生的制度尝试，核心是引入独立于既有参建各方的风险管理机构（TIS）。自2017年国务院办公厅发文推动工程质量保险以来，IDI逐步从试点向非试点城市展开，本文通过总结全国其它地区试点经验，结合武汉光谷地区试点实践，对相关问题进行了研究与归纳，并给出了可供参考的解决思路，以期能为建筑工程质量潜在缺陷保险的深化发展提供借鉴。

一、各地借助IDI制度提升工程质量的经验做法

1. 我国开始推动IDI试点进程可以概况为以下四个阶段

（1）理论探索阶段。2002年，原建设部借鉴国外经验后提出在我国现有的工程质量管理体系中引入工程质量保险制度，并在北京、上海部分住宅项目进行试点；2005年，原建设部、原保监会联合印发《关于推进建设工程质量保险工作的意见》（建质〔2005〕133号）明确工程保险由建筑工程一切险、安装工程一切险、工程质量保证保险和相关责任保险等一系列保险产品组成；2006年，上海市建委、原保监会上海监管局印发《关于推进工程风险管理制度试点工作的指导意见》（沪建交联〔2006〕307号）明确了具体的保险责任和期限。

（2）局部试点阶段。2011年，上海市人大常委会印发《上海市建设工程质量和安全管理条例》，明确建设单位应当缴纳“物业保修金”或投保“工程质量保证保险”，实行保证金缴纳和保险双轨并行；2012年，上海市建委、房管局、金融办、原保监会上海监管局联合印发《关于推行上海市住宅工程质量潜在缺陷保险的试行意见》，是国内首个对IDI操作模式予以具体规定的文件，明确IDI承保模式为共保，引入风险管理机构（以下简称TIS机构）参与风险管理。

（3）多地试点阶段。2016年，上海市住建委、金融办、原保监会上海监管局联合印发《关于本市推进商品住宅和保障性住宅工程质量潜在缺陷保险的实施意见》，将投保IDI列为全市保障性 住宅、部分地区商品住宅土地出让条件，即在上述两类工程中强制实施IDI；2018年，住建部印发《关于开展工程质量安全提升行动试点工作的通知》（建质〔2017〕169号），明确在上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、广东、广西、四川9个省市试点IDI，标志着IDI全国试点工作的开启；2018年，上海市房管局印发《关于清退本市住宅物业保修金有关工作的通知》（沪房物业〔2018〕39号），标志着IDI将逐步取代物业保修金，向强制试点迈进；2019年，9个试点省市均发布了相关试点文件，其中上海、江苏、浙江、安徽、山东、广东均有实际试点项目落地。

（4）强化推进阶段。2022年2月17日，住房和城乡建设部工程质量安全监管司召开推进工程质量保险工作视频座谈会，会议指出“推进工程质量保险是加强质量监管、保障工程质量的重要路径，是现有质量保障体系的有益补充”。2022年5月1日下午，住房和城乡建设部在湖南长沙设主会场召开视频会议，强调“要研究建立房屋质量保险制度，以市场化手段进一步完善工程质量 安全监管机制”。特别是近期，习近平总书记对湖南长沙居民自建房倒塌事故作出重要指示，要求对全国自建房安全开展专项整治坚决防范各类重大事故发生。李克强总理作出批示，要求各地深入排查整治建筑行业尤其是经营性自建房安全隐患，严防重特大事故发生。2022年5月24日，国务院办公厅印发《全国自建房安全专项整治工作方案》，提出“研究建立房屋定期体

检、房屋养老金和房屋质量保险等制度”。2. 值得借鉴的主要做法

一是政府投资项目IDI保费计入工程建设成本。调查发现，按照住建部〔2017〕169号文件要求试点IDI的上海、江苏、浙江等9省市均已发布试点文件，明确将IDI保费纳入工程成本。 比如，深圳市目前有144个纯政府投资项目投保IDI，保费共计 9.72亿元，全部纳入成本，其中深圳福田区群众文化中心建设工程为政府投资项目，其IDI保费22824万元已纳入工程概算。

二是社会投资项目强制或激励投保。上海市充分考虑未来的改革走向，实施将投保IDI与施工许可发放挂钩、竣工验收与质量缺陷整改结果挂钩两项措施，强制要求住宅等社会投资项目投保IDI。广州市将投保IDI列为土地出让前置条件，并将保单出具与工程规划许可证、施工许可证发放挂钩。有些地区则采取优惠政策激励投保，如江苏泰州，对申请试点IDI的住宅工程项目给予一定的提前预售和预售监管资金比例下浮等优惠。

三是更大力度创新投保模式。青岛市崂山区在借鉴上海、广州等地做法基础上，在全国首次探索建筑工程质量、建筑安全综合保险新模式（简称质安保）。从2022年开始，崂山区所有新建住宅工程均纳入“质安保”试点，并将投保“质安保”纳入住宅工程项目的土地出让条件。

3. 全国范围推广IDI以来主要成效

一是住房质量问题得到高效解决，有关投诉案件锐减。截至2021年，仅上海、广东、江苏三省已购买IDI 保险的项目达1123个，保费累计约52亿元，保险金额共计约 3700亿。在全国试点力度最强的上海地区，自2016年强制实施1DI保险至2020年底，全上海市累计承保项目790个，提供保险保障金额超过2670亿元，理赔案件超过24095起，其中单次超过1000万的重要理赔案件达到1508起。住房质量投诉案件从试点之前的年均2万件下降为个位数。质量问题得到高效解决。比如，2019年，上海浦东新区东原逸墅项目发生外墙保温开裂（涉及多栋楼），同时屋面及卫生间漏水。保险公司接到业主报案后 3天内派人现场查勘，认定应理赔后，委托维修单位将问题出现的区域清除至底层重做，并修补了屋面及卫生间防水，共计赔付金额达230万元。

二是减轻政府监管压力，完善现有工程质量管控体系。保险公司通过聘请独立的第三方TIS机构，对投保IDI的工程项目从设计到施工、验收各阶段进行全流程质量监督，客观评估工程项目的质量风险，找出质量缺陷，并向政府相关部门、建设单位和保险公司出具报告，同时给予施工单位整改建议，跟踪施工单位整改，客观上，形成了与监理单位共同监督的“双保险”建筑工程质量管控新模式，有效倒逼工程质量提升。比如，经初步统计， 仅广东、江苏两省333个试点项目，通过TIS机构的过程把控已 产生各类工程质量检查报告5230余份，发现工程质量问题达到 70000余个，其中严重问题6500余个。广州市根据IDI试点现场 管理实际情况，发布了全国首个详细的TIS管理标准《广州市住宅工程质量潜在缺陷保险质量风险管理服务规程》，进一步规范 了TIS机构的服务方式，明确界定TIS机构和建设、勘察、设计、施工、监理等原有各参建主体相互间的关系，为TIS机构参与现场建设管理提供依据。

三是IDI保险市场加快成熟，风险分散能力不断提高。从原 建设部推荐的法国IDI十年赔付情况来看，以2010年为例，简单赔付率（总理赔额除以总保费额）达145%，由于法国建筑市场相关职业责任险相对成熟，IDI赔付后代位追偿成功率也较高，实际赔付率预估超过200%。从上海市（全国其他地区投保项目尚未进入理赔期）近几年情况来看，简单赔付率也超过100%。2021年，人保财险、平安财险IDI业务保费收入共计39.6亿元， 增速达110%，累计保费收入达到88.3亿元，保险金额超过5200 亿元，险种规模扩大，初步具备风险分散功能，随着全国多地IDI 试点加快推进，其规模及风险分散能力还将不断提升。

二、武汉光谷地区IDI保险试点工作情况、制约因素

1. 政策及实施细则已出

随着全国IDI试点铺开，湖北省武汉市也积极跟进，中国银保监会和湖北省人民政府联合印发《关于东湖科技保险创新示范区总体方案的通知》、武汉市人民政府印发《关于东湖科技保险创新示范区建设实施方案的通知》（武政〔2021〕17号）等文件把IDI试点列为建设东湖科技保险创新示范区的重要项目之一，湖北省住建厅印发《湖北建筑业发展“十四五”规划》、武汉市工改办《关于推进试点区工程质量潜在缺陷保险试点工作的通知》等文件具体要求在武汉东湖高新区、江汉区、汉阳区等地先行开展IDI试点。2022年2月，武汉东湖高新区管委会、武汉自贸片区管委会印发出台《关于东湖高新区建筑工程质量潜在缺陷保险试点工作暂行办法及实施细则的通知》（武新管〔2022〕1号），文件明确了武汉光谷地区试点IDI有关措施。

2. 推动试点工作面临的障碍

一是政府投资项目IDI保费纳入成本费用有待破题。目前有 关政策允许将IDI保费纳入成本费用。武政〔2021〕17号文规定 “在政府投资的学校、医院项目上，探索将工程质量潜在缺陷保 险相关费用纳入工程建设概算审批范畴”。2022年3月，市工改办《关于全市开展工程质量潜在缺陷保险试点工作的指导意见（征求意见稿）》规定“各试点区对政府投资新建的科教文卫建 筑（学校、医院）、保障性住房保险费用列入项目总投资”。 2022 年2月，武新管〔2022〕1号规定“投保工程质量潜在缺陷保险的建设单位应当在工程概算中列明建设工程质量潜在缺陷保险 费”。尽管有关文件明文支持，但IDI是新生事物，政府投资IDI项目库尚未明确，导致有关部门在审批项目概算时较为审慎。

二是房地产不景气社会投资项目自主投保意愿更低。尽管相对十几亿元、几十上百亿元的拿地和建安总成本而言，IDI费用 仅几百万元、几千万元，不在一个数量级，但是当前房地产“寒冬”下，社会投资项目自主投保意愿进一步降低。其一，住宅项目均会强制要求计提专项维修基金，IDI和专项维修基金功能重复，如果再购买IDI，则会多出一笔费用支出，开发商负担较重。其二，一旦购买IDI，保险公司会通过TIS机构严把工程建设质量关以降低工程质量风险，从而对工程质量提出更高要求，必然给建设单位过程管理带来更大压力，进一步降低其投保意愿。

三是IDI保险制度与现行制度之间的街接问题。现行法律法规对工程质量和质量问题解决有一系列强制性制度安排，包括监理制度、保修制度、专项维修基金制度等。而政府投资的还建房、保障性住房等工程建设项目，则由政府兜底，负责后期维保。 在现行制度下推行IDI，会遇到功能、责任交叉重叠的问题：其一，IDI和住宅专项维修基金功能重复，且不能“二选一”，专项维修基金为强制性；其二，监理单位对工程质量的监理责任与IDI 中TIS机构的工程质量风险控制责任有交叉；其三，保修范围、 期限、业务工作交叉重叠，如IDI制度中由保险公司负责业主保修的理赔受理、组织现场勘查和维修，现行制度要求房地产开发 企业，或者其委托的物业管理公司受理保修申请，组织施工单位维修。如何做好IDI和现行制度融合，有待探索。

三、有关建议

一是同步完善现阶段工程质量维保服务体系和IDI赔付体系。一方面大建设发展背景下，住房“渗漏裂”等质量通病频繁出现，质量投诉居高不下，问题处理时效性差，仅武汉光谷地区近两年住房质量投诉案件高达26843件；另一方面，大部分住房质量投诉只能靠各方多次协调推动，迟迟未能有效解决的投诉案积累较多，现阶段住房质保维修、专项维修基金等解决办法效力不强。全区仅不足10名质量监督员负责在建房屋质量监管和投诉处理，人均监管面积达400多万方，工作量远超国家和省市不宜超过30万方/人的行业规定。建议进一步充实监管力量，建强监管队伍，同时探索完善IDI理赔服务制度，由IDI先行赔付、高效维保方式逐步代替现阶段多方协调方式。

二是建立决策机制，推动政府投资项目投保。当前，政府投资项目投保IDI遇到工程质量监管单位推动乏力、主管部门和后期维保责任单位未提前介入、审批部门批复难等共性问题。建议建立政府投资项目投保IDI决策机制。

三是出台配套政策，支持社会投资项目投保。针对当前房地产市场不景气，社会投资项目投保意愿降低，武新管〔2022〕1 号文中“鼓励社会投资项目投保”难以落实等困难，加快研究出台配套政策，支持社会投资项目投保。积极探索重大设计变更图审费用部分减免、财政补贴、降低装配率、提前预售等配套政策，增强社会投资项目投保意愿。待时机成熟，参照上海、广州等地做法，研究出台将投保IDI纳入土地出让条件、与施工许可发放挂钩等强制措施推动IDI试点。

四是健全监管机制，稳妥有序推进试点扩面提质，加快完善工程质量保障体系。引进在其它试点地区有IDI投保经验、有赔付能力的保险公司、TIS机构参与IDI试点，规范经营行为。严格保险机构、TIS机构准入和退出机制，加强对保险机构经营行为、TIS 机构参与工程质量把控行为的监管，在试点探索中优化完善监管机制，以保障试点工作顺利推进。