李智超（上海交通大学a.国际与公共事务学院；b.应急管理学院，上海 200030）

一、研究背景和问题

随着后工业时代到来，人类的生存和发展环境面临更多的不确定性和复杂性，社会风险越来越呈现系统性特征。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类突发事件风险积累叠加，严重威胁人们的正常生活和社会发展。特别是2020年全球疫情爆发以来，传统安全与非传统安全问题高度聚集、相互交织，我国应急管理体系和管理能力迎来一次大考。2022 年2 月，应急管理部和国家发展改革委牵头编制了《“十四五”国家应急体系规划》（以下简称《规划》）。《规划》总结了“十三五”时期我国应急管理事业取得的工作进展，同时指出我国应急管理仍面临风险隐患突出、防控难度加大、应急管理基础薄弱的复杂形势。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，安全生产仍处于爬坡过坎期，各类安全风险隐患交织叠加，生产安全事故仍易发多发。随着社会经济生活日益复杂和紧密联系，自然环境、技术、社会、经济系统耦合性越来越强，各类风险因素复杂演化与突发事件爆发愈加不同以往，以级联灾害（Cascading Disasters）为代表的社会新兴风险逐步显现［1］，系统性城市风险治理需求日益迫切。

为应对和化解多元复杂新兴风险的挑战，我国作出“坚持总体国家安全观，着力防范化解重大风险”的总体部署。2021 年3 月，在全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中，“风险”一词共提及54 次，“风险”成为该文件的高频词之一。强化风险治理是提升国家治理效能的重要维度，城市风险治理则是我国应对系统风险的重要单元和抓手。就实践层面而言，城市也是各类风险的综合承载体和现代社会防灾减灾的重点。随着我国城市进程不断加速，人口、生产要素更加集聚，产业链、供应链、价值链日趋复杂，生产生活空间高度关联，使得城市在各种传统灾害和新兴风险面前的暴露度、脆弱性不断凸显，如果应对失当则可能出现级联灾害。近年来，我国城市面临的社会风险形势尤为严峻。例如，江苏响水、河南三门峡、湖南株洲等多地发生化工厂重特大爆炸事故，造成人员伤亡、基础设施破坏及城市环境污染；河南、山西、湖北等部分地区出现罕见暴雨洪灾，给人民生命财产造成巨大损失；北京、深圳、上海、西安等多地疫情反复，导致城市交通物流停滞，正常的生产生活秩序受到极大影响。总之，极端天气、安全生产事故、突发公共卫生事件等，给城市带来的风险挑战呈级联效应。单一突发事件经联动、外溢、放大后，衍生出新的灾害，造成城市系统性风险。传统的突发事件应对体系，难以应对新兴风险产生的复合型冲击，亟须对新的风险形势加以研判和系统性治理。

目前，我国应急管理、公共管理等学科尚未对级联灾害给予足够的重视，级联灾害的形成、演化和应对更是有待研究。级联灾害是不可忽视的社会新兴灾害，如同多米诺骨牌倒下后产生的连锁反应，级联灾害经过致灾因子的链式增强，并与社会脆弱性加以耦合，产生具有强烈影响的次生灾害［2］。随着时间的推移，造成灾害的时空影响不断升级扩大，局部的风险可能会蔓延至整个社会系统。在风险社会背景下，以级联灾害为代表的新兴灾害冲击着城市应急管理体系。对此，本文将围绕“城市的级联灾害如何形成演化以及具有何种特征”“城市如何应对级联灾害带来的新兴风险治理困境”等问题展开分析，并提出城市级联灾害的治理策略，以期为我国应急管理体系和管理能力现代化建设提供参考。

二、城市级联灾害防治：从突发事件应对到系统风险治理

（一）风险社会与城市系统风险治理

“风险社会”（Risk Society）源于人类社会的现代性，是现代工业社会的重要特征［3］2。风险社会理论认为，伴随着现代社会发展，“一些以前所知甚少或全然无知的新风险参量”开始出现在现代社会生活中。乌尔里希·贝克指出：“在现代化的进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁释放达到了一个前所未知的程度。”［3］15在百年未有之大变局和世纪疫情背景下，我国面临的风险，传统与非传统并存。传统风险如自然灾害、安全生产事故、传染性疾病等，依然对人民生活和社会安全构成威胁。同时，随着后工业时代的来临，传统风险与非传统风险以级联与耦合的形式迭代演化，形成更为复杂的社会新兴风险，对社会经济发展构成新的挑战。在宏观政策方面，为破解灾害治理难题，我国不断优化完善应急管理体系。新中国成立后，我国应急管理体系的演变大体经历了三个阶段［4］，分别是以单灾种应对为主的阶段（1949—2003 年）、以“一案三制”为核心内容的应急管理体系建设阶段（2003—2012 年）、以总体国家安全观为统领的应急管理体系建设时期（2012 年至今）。党的十八大以来，以总体国家安全观为统领的应急管理体系，以治理系统性风险为目标，应因了“风险社会”对应灾系统的要求，统筹应对全灾种、全领域的突发事件和系统风险。在风险治理实践层面，城市是我国风险治理的主要场域和抓手。2021 年9 月，国务院安全生产委员会办公室印发的《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（试行）》（安委办〔2021〕45 号），要求加强城市安全风险防范工作，切实提高城市防控重大风险与突发事件的能力，提升城市安全治理现代化水平。

城市是现代化发展和社会矛盾与冲突的综合载体。一方面，城市是现代化建设的重要引擎，快速发展的城市能够创造巨大的需求和财富，吸引各种资源集聚；另一方面，城市体量的急剧增长也将城市自身异化为潜藏多重风险的空间聚合体［5］，换言之，城市是社会各类风险的主要承载体。迈入新世纪以来，2003 年的“非典”疫情、2008 年的南方雪灾和“5·12”汶川特大地震等重特大突发事件，对我国社会生活和城市经济发展造成了严重影响。我国已进入社会转型关键期，一些一线城市各类突发事件频发，如7·21 北京暴雨事件①2012 年7 月21—22 日8 时左右，北京及其周边地区遭遇61 年来最强暴雨及洪涝灾害。根据北京市政府举行的灾情通报会的数据显示，此次暴雨造成房屋倒塌10,660 间，160.2 万人受灾，经济损失116.4 亿元。、上海外滩拥挤踩踏事件②2014 年12 月31 日23 时35 分，上海市黄浦区外滩陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯处发生拥挤踩踏，造成36 人死亡、49 人受伤。、12·20 深圳光明新区特别重大滑坡事故③2015 年12 月20 日11 时40 分，广东省深圳市光明新区凤凰社区恒泰裕工业园发生山体滑坡，事故造成73 人死亡、4 人失踪，直接经济损失8.8 亿元。等，引起人们对城市公共安全的担忧。此外，近年来的极端天气、安全生产事故以及突发公共卫生事件更是给城市带来严峻的风险挑战。

城市作为各类风险演化发展的聚集地，也是系统风险治理体系建设的着力点。在风险社会背景下，城市风险化和风险城市化交互作用、密切联系［6］。城市发展面临的社会风险日益加剧，城市风险化成为现代城市发展的重要特征之一。同时，城市逐渐成为社会风险产生和演化的主要场域，风险城市化是风险演化和发展的重要趋势。2018 年1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进城市安全发展的意见》指出：“城市运行系统日益复杂，安全风险不断增大。一些城市甚至大型城市相继发生重特大生产安全事故……暴露出城市安全管理存在不少漏洞和短板……切实把安全发展作为城市现代文明的重要标志。”城市风险化和风险城市化要求动态地把握人类、自然和社会系统之间的相互依赖性，全面系统地认知城市风险。伴随着现代社会发展，城市自然环境、技术、经济系统出现高强度耦合，某些局部或突发性的事件容易引发整体性的社会灾难。更为重要的是，城市的孕灾环境、致灾因子、脆弱性和暴露性等方面具有特殊性［7］，城市发生灾害升级的概率大为增加，给城市风险治理带来更大的挑战。因此，为实现城市经济社会稳步发展，亟须全面认识城市级联灾害，转变传统的突发事件应对策略，完善系统风险治理体系。

（二）级联灾害的概念、形成、演化和升级

“级联”一般指初始事件影响了后继事件，并引发一连串的反应，使得原有影响不断传递、扩散［8-9］。级联灾害（Cascading Disasters）是一种社会新兴风险，相对于“脆弱性”（Vulnerability）、“韧性”（Resilience）等研究议题，级联灾害是一个相对较新的研究领域。目前，对于级联灾害，学者已开始初步的探索性研究。级联灾害本质上是一个灾害演化的动态系统，级联灾害的每个演化分支都可以被视为一个新的灾难，并且可能与主要事件相分离，产生新的危害。Pescarol 和Alexander 认为，级联灾害是由灾害动态演化而成，不仅本体是一种极端事件，级联效应产生的二级事件还会因放大效应带来强烈影响。通过与其他复合型灾害进行比较，两位学者进一步提出级联灾害是由物理性事件或技术失误等人为因素导致，对自然、社会或经济系统造成一系列破坏的事件集合［2］［8］。Kelman 认为，级联灾害由自然致灾因子触发，并衍生出次生危机，次生危机通常与城市公共空间、经济社会活动、应急管理体制等有更直接的联系［9］。在此基础上，有学者指出，为全面认识级联灾害，社会脆弱性和不平等性都应纳入级联灾害研究中［10-11］。

综上所述，级联灾害在自然致灾因子与社会脆弱性耦合的作用下，将初始灾害性放大、升级并产生新的灾害，动态演变为具有复杂时空属性的系统性风险。区别于致灾因子叠加而成的复合型灾害，级联灾害具有三个关键特质：一是级联灾害发生于自然—社会系统中，单纯的自然灾害难以形成级联效应；二是级联灾害在不同阶段经过放大后会形成等级差别；三是级联灾害体现了不同风险因素之间的互相连接与联系。国内学者也逐渐开始关注这种由风险耦合与级联形成的社会新兴风险［1］，并将级联灾害视为理解系统风险和总体国家安全观的一个重要视角［12］，结合级联灾害案例分析，归纳出级联灾害的四个基本特征，即连锁性、联动性、放大性和意外性［13］。还有学者基于重大公共事务决策风险的级联效应，搭建起风险治理跨空间的治理框架［14］。

对于级联灾害的形成，不同于一般性灾害，是致灾因子和社会系统交互影响的结果。以南方雪灾为例，此次灾害发生过程呈现典型的级联灾害特征。罕见的低温、雨雪、冻害等极端天气触发了雪灾，但由于当时我国应急管理体系的局限性，诸如缺乏专业性应急预案、灾害响应滞后等［15］，极端天气的影响最终发展为级联灾害，引发了一系列连锁危机，造成全国20 多个省份不同程度受灾。可以发现，级联灾害初始于单一灾害，由自然致灾因子引发，后由于灾害响应失当，造成灾害的影响在空间上扩展、在烈度上增强，从而形成系统性风险。

一般而言，突发公共事件的演化机理可以分为转化机理、蔓延机理、衍生机理和耦合机理［16-17］。转化机理是指初始灾害导致其他灾害；蔓延机理是某一突发事件导致类似事件连续发生；衍生机理是指灾害发生后，一些传统应对措施可能会导致新的灾难性事件发生；耦合机理则是指两个或两个以上突发事件相互影响、相互促进。级联灾害的演化由多种演化机理综合作用而成，例如，南方雪灾形成的级联灾害就是由初始灾害转化、蔓延和耦合演化而成。极端的低温雨雪冻害天气造成电网瘫痪、交通受阻、大规模旅客留滞，引致社会失序，自然灾害转化成为社会系统风险，并将局部的灾害风险蔓延至全国大部分地区。

级联灾害的演化发生于自然—社会的环境与灾害链的交互作用，同时触发事件也十分关键，又可称为升级点（Escalation Point）［18］。Helbing 认为，当系统达到某一个点，系统就会变得动态且不稳定［19］，这个点也叫作引爆点（Tipping Point）或者临界点（Critical Point）［20］。与引发级联灾害的初始事件相比，升级点可能是灾难影响的更大来源。除了自然致灾因子烈度增强以外，升级点的形成还与治理理念、管理模式、组织结构以及文化观念等社会因素密切相关［2］。一些学者通过对南方雪灾以及2011 年日本大地震等多个案例分析发现，导致灾害升级为级联灾害的社会因素主要有主动失败、制度固化、应灾组织结构等［14］。总体而言，早期的灾害研究对级联灾害的认识深度尚有不足，特别是我国对级联灾害的研究还处于初步探索阶段。通过上述对级联灾害概念介绍、形成逻辑的梳理、演化机理的分析以及升级路径的总结，笔者试图厘清级联灾害与传统灾害的区别，为我国系统风险治理奠定认知基础。级联灾害的致灾因子越来越普遍地存在于社会系统中，如不加以有效治理，初始灾害可能演化升级为级联灾害。在风险社会背景下，城市逐渐成为系统风险发展演化的中心场域，对城市级联灾害的基本特征进行揭示和梳理显得尤为必要。

（三）我国城市级联灾害的基本特征

城市级联灾害区别于一般性灾害，具有非线性、连锁性、联动性、放大性等特点。就我国发生的重大灾害而言，南方雪灾和2021 年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害都是较为典型的“巨灾”，造成人员伤亡、财产损失和基础设施的毁坏，依赖外部资源进行灾害应对［21］，在很大程度上可被视为级联灾害。笔者将通过分析上述灾害发生过程和演化，刻画我国城市面临级联灾害的基本特征。

1.城市级联灾害具有非线性变化的特点。基于灾害的显露程度，可以将灾害划分为可被察觉灾害和无法察觉灾害，特别是对于无法察觉灾害，有关威胁的征兆、趋势及后果需要较长时间演化，不易被人们识别和感知［22］。区别于一般可被察觉、预测和快速控制的线性演变的灾害，级联灾害发生、演化具有非线性的特点，如图1 所示。

图1 级联灾害的非线性变化示意图①（a）代表一般灾害的线性变化；（b）代表级联灾害的非线性变化，包括灾害的放大和产生的次级灾害；E 表示灾害的影响。

级联灾害的非线性特点具体体现为发生时间具有隐蔽性、演变和影响呈现很强的不确定性和波动性。级联灾害往往初始于难以察觉的灾害，经过较长周期才显露出系统性风险。城市生命线系统为各类风险提供了独特的孕灾环境，加剧了灾害的破坏性。例如，南方雪灾发生的过程具有典型的非线性特点。这场雪灾起初并未形成气象灾害，也未引起人们重视，但自2008 年1 月25 日始，我国南方地区出现连续暴雪天气，安徽持续降雪24 天，江西出现59 年来最严重低温雨雪天气，贵阳持续49 天冻雨突破历史纪录。此次冰雪冻害天气持续时间较长，并经过非线性演化出一系列灾害，带来巨大的破坏性。高速铁路、公路、民航受阻，生活和生产物资运输中断，公路险情不断。再如，郑州“7·20”特大暴雨灾害，也呈现出城市级联灾害的非线性特点。暴雨短历时降雨极强，在短时间内引发河南省中北部地区严重汛情，导致城市内涝、洪水、山体滑坡等灾害，造成了重大人员伤亡和财产损失。

2.城市级联灾害具有连锁性。连锁性是相对于单一突发事件而言，一个突发事件的发生导致或触发另一个或多个其他突发事件的发生，后发的一系列事件都与原始事件存在直接或间接的关系［13］。由于灾害的非线性增强，后发事件可能会造成比初始灾害更加严重的影响。城市规模体量大、人口结构复杂、流动性高，成为潜在的风险积聚中心［23］。城市级联灾害一旦发生，往往形成连锁反应，引发更多的突发事件。如，南方雪灾形成以“低温—雨雪—冰冻”的串发式灾害链［24］，对城市造成停电停水、交通瘫痪和通信中断等严重灾情,进而引发了一系列综合性灾害［25］。极端天气带来的影响波及电力系统、交通运输系统以及通信、社会治安等领域。此外，根据灾害调查报告显示，郑州“7·20”特大暴雨灾害导致严重的城市内涝、洪水、山体滑坡等多灾并发。整个城市生命线系统以及城市居民都在这次极端暴雨天气中遭受不同程度的损失。

3.城市级联灾害具有联动性。联动性产生的主要原因在于系统内不同要素之间相互联系、相互依赖，致灾因子在系统内传播，使灾害影响互相增强［13］。城市级联灾害的联动性主要表现为一个系统出现故障导致另一个系统失灵，环环相扣。以南方雪灾为例，受低温、雨雪、冰冻灾害的影响，贵州、湖南等多地的电力设施瘫痪，造成大面积停电，高速铁路、公路都因此受阻。湖南省郴州市作为连接我国南北方的重要交通枢纽，由于长达半个月的停电以及路面结冰，京广铁路南段和京珠高速都因此中断，加之正值春运期，旅客大量滞留，广州火车站先后滞留了超过200 万名旅客。郑州“7·20”特大暴雨中同样呈现了级联灾害的联动性特征。短期内超强降水引发城市内涝，城市内涝又导致居民小区、地下室、街道、地铁、桥涵、隧道等区域受淹，继而引发多个区域断电断水断网，道路交通断行。特大暴雨灾害对城市生命线系统影响具有联动性，牵一发而动全身。因而，厘清子系统间灾害传播路径，对于控制级联灾害的危害具有重要意义。

4.城市级联灾害具有放大性。放大性是由于灾害出现连锁和联动演化，致使致灾因子不断与社会系统耦合，不同致灾因子像“滚雪球”一样聚集，造成灾害升级，带来比初始灾害更为严重的破坏性。同时，在灾害过程中由于技术失误、组织应对失当等人为因素也会放大灾害影响。在郑州“7·20”特大暴雨灾害中，出现了较严重的级联灾害放大。根据事故调查报告显示，郑州地铁5 号线因遭遇涝水灌入，导致失电迫停，而且事发后相关部门和单位应对处置不力，地铁行车指挥调度失误，加重了车内被困乘客险情，造成重大人员伤亡。郑州市隧道管理单位和有关部门由于封闭隧道、疏导交通不及时，郑州京广快速路北隧道发生淹水倒灌，导致隧道内汽车被淹、多人溺亡。上述备受社会关注的灾害事件虽然是由极端天气引发的，但由于相关部门和单位处理失当，加剧了灾害的破坏性，造成较大人员伤亡和重大财产损失。因此，城市级联灾害防治，需要格外关注灾害升级点，防止灾害影响放大。

在风险社会背景下，各类灾害相互依存，初始灾害可能会演化为级联灾害。城市处于各类风险的前沿地带，既是落实国家安全和抵御风险的重要单元，也是系统风险治理的重要抓手。对于城市级联灾害呈现的非线性、连锁性、联动性和放大性，城市风险治理面临的挑战将更为复杂、更为棘手。党的十九届五中全会提出“要大幅提升城市科学化、精细化、智能化治理水平，切实提高特大城市风险防控能力”。为提高城市风险防控能力，必须重新审视新形势下我国城市级联灾害面临的困境，并根据当前困境寻求治理之策，构筑平安城市。

三、我国城市级联灾害的治理困境

城市既是各类风险形成和加剧的主要场域，也是社会新兴风险主要发源地和集中地，特别是城市级联灾害伴随非线性、连锁性、联动性、放大性等特征，冲击着传统突发事件应对体系，这对城市抵御多种灾害的综合能力提出更高要求。结合城市级联灾害的特征以及我国城市风险治理的现状，笔者将从风险评估、风险预警、风险沟通、风险应对与城市脆弱性等五个方面总结城市级联灾害面临的治理困境。

（一）缺乏系统性、专业化的城市级联灾害风险评估机制

风险评估应建立在系统的风险认知和科学的风险研判基础上。与传统的突发事件不同，城市级联灾害的产生具有非线性的特点，且由于耦合和衍生等演化机理，形成复合型多灾种灾害，这些灾害往往经过一定时间才暴露于人们的感知范围内。这给城市级联灾害的认知带来更大的难度。能源、交通、通信、供水、供电等基础设施，构成了城市复杂的生命线系统，每个子系统都是潜在的风险源，任何一个子系统失灵都可能带来城市风险的叠加连锁，导致风险扩散升级，形成级联灾害，甚至造成城市运行的停摆。目前，我国对隐匿于城市复杂生命线系统中的风险，尚未形成系统化的评估机制，在城市未来风险应对中容易产生疏漏，埋下更大的风险隐患。此外，我国专业化的风险评估队伍建设、智能化的风险评估信息搜集整合机制仍然是薄弱环节［26］。以级联灾害为代表的系统风险开始渗入城市各个系统，对于城市系统风险存在片面认知且缺乏专业的评估机制，将影响城市级联灾害管理，对现代城市稳健发展构成潜在威胁。

（二）风险预警机制响应迟缓、弹性不足，存在信息壁垒

城市面临的级联灾害演化机理复杂多重，传统的预警模式面临越来越多的挑战。首先，我国的风险预警机制存在响应迟缓的问题，传统的风险预警模式往往经过细致分工的科层组织内部程序化执行，向上集中、部门分割且针对单一灾种的预警响应模式，难以迅速适应城市级联灾害不确定的风险演变趋势。就公共卫生事件的风险预警而言，《中华人民共和国传染病防治法》规定，“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布”，然而，这一规定未能赋予省级以下地方政府发布预警的事权，可能在风险预警的实践上带来一定的滞后性［27］，从整体上影响了后续风险应对和沟通的效率。其次，目前我国风险预警更加侧重政府组织的内部响应与行动协调，以民间救灾团体为代表的社会救援力量与政府组织之间的信息壁垒，阻碍了多元主体合作的协调性和有效性。最后，城市风险预警信息未能有效向公众传达，城市公众是级联灾害的波及对象之一，公众对灾害预警信息的及时获取与有效理解，将影响城市应灾的韧性水平，然而目前预警信息向公众传达的过程或过于迟缓，或所传达的信息未能被公众有效理解，从而出现公众应灾行为与灾情实际情况不匹配的问题，进一步导致社会系统风险升级。

（三）信息不对称和信息失真制约了风险沟通的有效性

风险信息是风险治理的重要依据，但目前在城市级联灾害治理中，风险沟通仍然是较为薄弱的环节，主要存在风险信息不对称和信息失真的问题。首先，风险信息不对称主要是科层组织结构导致的，其面临的障碍是科层组织内部条块关系的壁垒［28］。同时，行政官员与专家也会出现因信息不对称而导致的沟通不畅的困境，特别是在应对非传统的系统风险过程中，由于其复杂程度远远高于传统灾害，新技术的全面介入和信息的高度不确定性，专业科学群体与行政官僚之间既有的知识壁垒和信息处理方式差异成为更重要的挑战。其次，行政部门与社会公众的风险信息沟通主要涉及政策宣传和科普教育，缺乏对信息共享和双向交流的重视。随着互联网和信息技术发展，风险信息从不同渠道传播，会出现信息超载、信息真伪难辨等问题。社会公众对风险信息的判断能力受年龄、教育、收入、风险感知能力等因素影响，面对来源不明的风险信息，可能会出现反应过度或反应不足的风险。总之，风险沟通出现的信息不对称和信息失真，对政府传递和整合风险信息的能力提出了更高的要求。

（四）协同失调、权责失衡成为城市风险应对的结构性矛盾

我国风险应对在制度层面上遵循的《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制”。在具体的实践运作过程中，我国城市一般采取属地管理的方式开展风险防控工作。当前，我国对于城市内部跨区域协同和跨城市的横向府际协作，均缺乏具体规定［29］。在城市建设和发展过程中，系统风险不断呈现放大和外溢的特点，属地管理无法满足这种跨域风险的治理需要。此外，根据《中华人民共和国突发事件应对法》，我国确立的是自上而下的应急管理模式，风险应对工作分级负责，遵循权力等级序列开展工作，来自上级的风险应对任务最终由基层加以落实，因而出现了“条条指挥块块”的现象［23］。通常的情况是，基层政府需要承担较大的防控责任，但相应的权力和资源配置却不足。这种权责失衡的弊端在应对城市级联灾害中更加突出，如图2 所示。城市级联灾害具有较大的破坏力，容易产生链式反应，单一风险出现后又可能经过演化升级，衍生其他风险。我国纵向的应急管理体系很难与级联灾害的横向演变相契合，对于这一结构性矛盾，若处理不当，则会带来整个城市系统的失序。

图2 “科层式”政府应急管理体系与级联灾害演化结构

（五）城市风险叠加积聚，城市脆弱性日益凸显

城市是人口聚集、资源集中和社会经济发展的中心地，具有人口流动性高、资源要素密度大等特征，常规性的风险如城市内涝、火灾、流行性疾病等都会造成程度不同的破坏。伴随城市化加速发展，密集城市活动以及城市功能和空间的复合多样，进一步加大了城市流线和交通的复杂性以及叠加性，日益增多的社会经济活动使得城市面临资源紧张、交通拥堵、空间承载力超载的局面，各种社会新兴风险在城市不断出现。例如，上海外滩拥挤踩踏事件和郑州“7·20”特大暴雨灾害等非传统风险冲击着城市医疗卫生系统、交通运输系统、信息和通信系统等生命线系统。城市各类致灾因子流动性和叠加性较高，这无疑增加了城市的脆弱性［30］，而在城市建设和管理过程中，并没有充分将城市韧性纳入其中［31］，一旦发生重大风险，城市风险演化的级联特征可能进一步凸显。

四、我国城市级联灾害治理策略

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以总揽全局、协调各方的战略思维和宽广的世界眼光深刻把握国家安全问题，坚持总体国家安全观，把国家安全贯穿到党和国家工作各个方面，着力构建大安全格局。进入新时代，我国面临更为严峻的国家安全形势，外部压力前所未有，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，“黑天鹅”“灰犀牛”事件时有发生，这给城市公共安全带来严峻挑战。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要“提高城市治理水平”，特别是要“加强特大城市治理中的风险防控”。基于对我国城市级联灾害治理困境的分析，在总体国家安全观统领下，城市级联灾害的治理需要从以下五个方面加以优化。

（一）全面认知系统性风险，提升风险评估专业化程度

级联灾害区别于传统灾害，其主体、演化、升级等具有极高的复杂性与不确定性，因此，对城市级联灾害进行风险评估，首先，需要突破传统的风险评估机制，科学研判城市系统风险，扩展风险评估领域，将政治风险、经济风险、科技风险、网络风险等纳入城市风险评估实践中。其次，加强风险评估法制建设，为城市系统风险评估工作提供明确的制度规范，风险评估是将灾害管理关口前移的重要环节，明确风险评估的制度化运作机制，确保各类组织和社会公众等能够有序应对灾害。再次，级联灾害形塑的风险复杂多样，在开展城市系统风险的评估工作时，还应当拓展和开发各种风险评估方法与工具，充分运用地理信息技术（GIS）、遥感技术（RS）等信息技术，捕捉风险信息，实现风险信息资源共享。最后，积极培训风险评估专业人员，为风险评估提供人才支撑，全面提高城市风险评估的科技和专业水平。

（二）基于长期规划的风险治理视角，增强风险预警的弹性建设

城市级联灾害的风险隐藏于城市复杂生命线系统内，把握风险全貌难度很大，因而秉持长期规划的风险治理视角、增强风险预警尤为重要。可依托城市大数据平台，收集风险信息、监测信息、导控信息和传感器信息［27］，减少决策失误，为精确预警和科学决策提供城市运行数据基础。此外，我国各城市在社会经济特征方面差异显著，不同类型城市面临的风险特征也存在较大差异，风险预警需要更大的灵活性和弹性。各级政府在风险预警事权上具有明显的层级序列，面临城市的系统性风险，特别是重大风险时，应适度对基层政府的风险预警工作予以授权，给予基层政府一定的风险预警弹性空间，充分发挥风险预警的积极作用，将灾害遏止于风险预警阶段。

（三）注重风险信息的共享与有效传递，提高风险信息整合和研判能力

风险信息的共享与传递在风险管理中发挥至关重要的作用，尤其在突发事件发生后风险紧急应对中，高效有序传递风险信息可以减少损失。当城市面临级联灾害时，不仅要求风险信息在各级应灾机构间有效传递与共享，还需在社会层面，将风险信息告知公众。为了确保风险信息有效传递，还需要风险管理部门积极开展风险信息平台建设，打造灵活、多样、快速的风险信息平台。此外，为缓解风险信息失真问题，需要增强风险信息的整合和研判能力以及公众对风险信息判断力。一方面在提升媒体风险沟通工作的科学性、严谨性和专业性的同时，加强媒体平台的监督与管理，避免失真的风险信息引发社会恐慌，甚至造成次生灾害；另一方面，应积极开展针对社会公众的风险防范教育，提高公众对风险信息的判断力，引导居民成为风险治理的参与主体。

（四）重构风险治理的结构机制，化解科层专业分工与风险灾害联动之间的矛盾

在风险交互性和复杂性不断增强的背景下，城市级联灾害带来的风险往往需要跨部门、跨层级、跨地域、跨领域的合作治理，然而，在我国分级管理、分条负责的行政化风险防控体系中，应对多元化的系统风险时较为僵化，难以适应系统性风险治理的需求。对此，首先，应构建适配系统性风险治理的权责结构，对地方风险防控部门进行必要授权，整合职能部门，提高风险应对的效果；其次，革新应灾实践的工作机制，改变过往以线性应灾处理复杂灾害网络的工作模式，对属地管理的风险防控需适当作出灵活调整，面对城市级联灾害带来的跨域影响，开展城市内部区域以及城市外部府际合作，促成对级联灾害的联防联控；最后，级联灾害的风险应对不仅是地方政府等公共部门单一主体责任，企业、社会成员等多元主体也是重要的参与者，积极动员社会组织和居民参与风险应对，凝聚社会力量以降低系统性风险。

（五）增强城市韧性建设，提高城市应灾能力

首先，转变风险治理思路，树立“发展—安全”同构的治理理念，构建常态与应急结合的灾害治理体系。在风险社会背景下，城市生命线中的任何一个系统都有可能会受到级联风险的冲击，管理者需要转换思路，在常态化应对各类风险的同时，还要妥善处理风险应对和城市经济发展之间的关系［32］。其次，针对城市生命线系统在遭受灾害冲击时可能产生的系统风险与级联灾害，制订系统优化与分阶段修缮基础设施的实施方案，促进城市各子系统自身的韧性发展，增强各子系统的协调配合。结合城市现状与发展规划，从城市服务功能和风险防控的角度，确定城市韧性功能需求，建立各子系统之间的内在关联。通过对城市生命线系统的功能关联分析，明晰子系统间的协同策略，促进系统整体韧性的提升，降低级联灾害带来的城市脆弱性。

综上所述，在总体国家安全观指引下，通过不断增强城市的风险评估、风险预警、风险沟通、风险应对的效果和能力，妥善应对城市级联灾害的挑战，牢牢守住城市公共安全底线，让城市成为承载平安中国的重要载体。