■丁清源

（新疆大学，新疆 乌鲁木齐 830046）

加强“三小车辆”的管理，是维护良好的道路交通秩序、规范城乡车辆管理、缓解城乡交通压力的重要举措。2018年11月8日，工业和信息化部等6部门出台了《关于加强低速电动车管理的通知》，要求各省、自治区、直辖市地方人民政府组织开展低速电动车清理整顿工作，严禁新增低速电动车产能，加强低速电动车规范管理[1]。同年12月19日，S省人民政府办公厅出台了《关于加强低速电动车管理工作的实施意见》[2]。此后，在“三小车辆”管理工作的具体开展过程中，S省H市还结合当地实际，推行了一系列有关“禁售”和“禁限行”的相关政策措施。那么该市“三小车辆”的政策推行，是否取得了预期的效果呢？在该政策制定和实施的背后，究竟存在着何种动力和阻力？何种原因导致了这些因素的出现？我们又可以做出哪些努力，切实解决这些既存的实际问题呢？

一、S省H市“三小车辆”政策的出台背景

作为经济大省和人口大省，S省天然就有着较高的人员流动需求。究其原因，一方面来自于该省强大的经济发展张力，另一方面也源自其庞大的人口总数。这种较高的人员流动需求直接带来的结果就是S省交通工具数量的增长和膨胀。交通工具数量的增长和膨胀，不仅会增加交管部门的工作压力，而且会使得道路情况愈加复杂。为满足日常通行需求，减少和降低出行成本，广大居民倾向于选择那些价格便宜、操作简单、轻便快捷的交通工具。在这种强大的市场需求的驱动之下，“三小车辆”产业迅速发展了起来。对于S省广大居民群众来说，“三小车辆”的出现，在相当程度上降低了出行成本，方便了居民的生产生活，为经济社会的发展注入了活力，该省“三小车辆”的保有量如雨后春笋般迅速增长起来。

“三小车辆”在给人们带来方便的同时，也因这种“方便性”衍生出了一系列的问题。如一些“三小车辆”驾驶人员经常占用机动车道行驶、并线行驶、闯红灯、酒后驾驶、非法营运等，这些交通违法行为的出现干扰了正常的交通秩序，影响广大居民的出行体验。长期以来，“三小车辆”问题在S省未受到充分重视，也未受到交管部门的统一管理。这一问题在广大偏远地区、农村地区更为凸显，从而使得“三小车辆”问题长期得不到有效解决，使得运政部门、交管部门的工作面临着很大的压力。2018年12月19日，S省人民政府办公厅出台了《关于加强低速电动车管理工作的实施意见》。由此拉开了一场声势浩大的“三小车辆”专项整治行动的序幕。

二、H市“三小车辆”政策的施行情况

（一）政策实施的两大步骤

H市关于规范“三小车辆”管理相关政策的施行，主要分为两个步骤进行，一是“禁售”，二是“禁限行”。早在2018年9月，H市就作出了关于城区“三小车辆”禁售和禁限行的相关规定，即不得在城区销售电动三轮车、电动四轮车，全面清理城区内经销商及销售网点。即H市首先从市场供应链层面着手，缓解“三小车辆”保有量急剧增长的趋势，降低低速电动车产能，从供给侧着手解决“三小车辆”因泛滥而衍生出来的一系列问题。并且，为保障该政策的有序推进，H市在城区之内设置了超标电动三轮车、电动四轮车的禁限行区域。这些区域处于交通流量较大、人员较为密集、道路环境复杂的交通枢纽和主干道，禁止相关车辆驶入特定区域，在一定程度上缓解了这些地方紧张的交通压力，改善了城区的通行环境。

（二）政策推进的趋势特征

H市“三小车辆”管理政策的推行，采用的是一种首先在中心城市试点，再逐步通过试点城市将政策推广到县区，最后由县区渐次推行到乡镇农村的方式，直接呈现为“三小车辆”禁限行区域逐步扩大的趋势。2019年12月，H市S县人民政府发布了《关于实施“三小车辆”禁行的通告（征求意见稿）》公开征求意见的通知。比对之前H市城区“禁售”以及“禁限行”政策出台的时间，我们发现，该县关于“三小车辆”相关政策的意见征集工作明显晚于H市城区相关政策的出台时间。

另外，S县具体的政策施行区域，是在借鉴和吸收H市城区政策实践的基础上制定的。H市城区“三小车”辆的政策举措，对于下级部门政策的施行过程而言，有着重要的参考价值和实践意义，该市各县区对于城区相关政策的推行情况有着较强的依赖性。从政策视角着手，这是公共政策“先试点后施行”的必然逻辑，直接体现为相关政策覆盖区域的不断扩大。H市“三小车辆”管理政策的推施行过程呈现为一种政策下沉的趋势，即由城市到县区、由县区到乡村的阶段性推进的走向特征。

（三）政策施行的实践方式

一是广泛开展潜移默化的政策宣传工作。2021年11月，H市D县城市管理委员会在所印发的致全县人民群众的一封信里面，对“禁限行”车辆类型、政策推行的缘由、禁行依据、初步禁行区域、时间安排作出了一定的说明。除此之外，H市还以单位、以企业、以社区居委会、以农村村委会为单元，在辖区内广泛开展政策宣讲活动，并依托于各类媒体平台，定期对政策进行播报。

二是广泛调动相关单位人员参与到专项整治行动当中。以H市Y县为例，在Y县“三小车辆”治理指挥部的统一指挥下，该县采取了划分片区、轮值轮岗、单位负责的实践举措，通过调动广大行政单位、事业单位、企业职工的参与，来保障“三小车辆”专项整治行动的有序开展。

三是展开教育为主、惩戒为辅的交通劝导工作。在“三小车辆”的排查过程中，H市Y县采取了“两轮工作法”的办法，即发现相关“三小车辆”首次驶入禁限行区域，则对驾驶人员进行批评教育，并在车身喷涂相关禁行标志，若该车辆再次进入禁限行区域，驾驶人员就要面临相应的惩罚。

三、H市“三小车辆”政策施行的动力因素

（一）国家政策的推动

H市及其各县区所发布的有关“三小车辆”整治行动的通知里面，都将《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国产品质量法》《关于加强低速电动车管理的通知》（工信部联装〔2018〕227号）及《S省人民政府办公厅关于加强低速电动车管理工作的实施意见》等作为政策施行的依据[3-4]。以《关于加强低速电动车管理的通知》为例，其中明确指出各地要开展低速电动车清理整顿工作，加强低速电动车规范管理。从政策推行的视角来看，H市“三小车辆”政策的施行，是贯彻落实国家政策方针以及执行上级相关工作安排的重要举措。H市“三小车辆”政策的推行，有着相对完整的政策依据。

（二）“创城”工作的安排

“三小车辆”政策的推行，是H市创建全国文明城市的重要工作领域。有关“三小车辆”相关工作的开展和落实情况，受到了来自于省、市、县、乡各级党政部门的重视和关怀。以H市为例，该市“三小车辆”政策的有序推行，一方面依托于相关专项整治行动的开展，即在各地方“三小车辆”治理指挥部的统一指挥下，因地制宜、实事求是、方法灵活地保障政策的贯彻落实；另一方面的政策推动力则来自于该市创建全国文明城市的工作安排，该市将“三小车辆”专项整治行动的内容和要求，纳入到了“创城”工作之中。即“三小车辆”政策的推行，本身也是该市“创城”工作的有机组成部分。“创城”工作的明确规划以及“三小车辆”专项整治行动的双重叠加，提高了各方对于此项工作的重视程度，有效调动了多元主体参与其中的积极性和主动性，增强了该政策的生命力和执行效果。可以说，H市创建全国文明城市工作的持续推进，极大程度地保障了“三小车辆”政策的施行，降低了该政策的执行成本。

（三）交通安全的考虑

长期以来，H市“三小车辆”泛滥成灾，成为人们出行的安全隐患，因“三小车辆”造成的人员伤亡事故频发，社会各界关于对“三小车辆”予以规范有序管理的呼声日渐高涨。一方面，针对“三小车辆”的驾乘人员，H市缺乏道路交通法规的专业学习体系，以及驾驶技能的配套培训机制，部分驾乘人员对交通法规不够熟悉，交通安全意识淡薄，占道行驶、并线行驶、闯红灯、酒后驾驶、非法营运、超载运输等交通违法行为时有发生，从而增加了“三小车辆”上路行驶的安全隐患。在规范培训体系正式建立之前，针对相关车辆先行采取“禁售”和“禁限行”的办法，确为一种明智之策。另一方面，H市上路行驶的部分“三小车辆”不符合国家技术标准和安全标准，安全性能较差，容易引发交通事故。出于御寒遮阳以及美化车辆的目的，有些“三小车辆”还被私自改装，这些加装的零部件严重影响车辆的稳定性和制动性能，威胁“三小车辆”驾乘人员的生命安全，影响其他交通行为者的正常出行，扰乱规范有序的道路交通秩序。

（四）规则公平的考虑

来自于社会层面的“三小车辆”政策支持主体，多是一些证照齐全、受过专业培训、遵守交规的道路交通行为参与者。H市“三小车辆”违法行为的出现会对其他交通行为者的通行安全造成威胁，干扰机动车的正常行驶。即这些车辆经常在机动车道上行驶，享受着机动车的权力，却又不遵守相关法律对机动车的规定[5]。伴随着“三小车辆”的过度泛滥，以及因其造成交通事故数量的与日俱增，H市大部分民众关于整治“三小车辆”的呼声愈发强烈。如果对于“三小车辆”驾乘人员的违法行为置之不理，不仅不利于维护规范良好的交通秩序，还容易影响交通安全法规的公信力。尤其是在道路交通法规的施行阶段，这些不加规范管理的交通违法行为的存在，影响了交通法规遵守效果的公平性，即所有的交通行为参与者在享有道路行驶权利的同时，理应平等地履行遵守交通法规的义务。只有权利和义务互相对等，方能有效地维护交通法规施行过程中的公平性。“理国要道，在于公平正直”，加强对“三小车辆”的管理，规范各类道路交通行为，是维护交通法规公信力的重要一环，对于维护社会公平正义有着积极意义。

四、H市“三小车辆”政策施行的阻力因素

（一）低碳出行的风向

2021年12月20日，全国工业和信息化工作会议将扩大新能源汽车视为下一年工作部署的重点任务，这体现了有关部门推进交通工具绿色低碳转型的重要努力和指向。“三小车辆”固然不能等同于新能源汽车，不过就短距离的通行需求而言，它却能够成为新能源汽车的替代品，有着汽车所无可比拟的通行成本优势。除此之外，作为燃油汽车的替代品，“三小车辆”的存在能够降低燃油汽车的使用频率，减少汽车尾气的排放量，从而在一定程度上有助于改善空气质量。H市“三小车辆”相关政策的施行会对交通工具实现绿色低碳转型产生一定的负面效果。

（二）收入水平的限制

对比城区，H市“三小车辆”在乡镇农村范围内使用更为频繁。因此，分析“三小车辆”相关问题的时候，我们有必要将农村居民人均可支配收入的因素纳入问题分析的范畴当中。经查阅H市统计局所发布的统计数据，我们发现，H市2020年度农村居民人均可支配收入仅为15107元，而2020年度S省Q市农村居民人均可支配收入却高达23656元，然而H市和Q市的汽车价格却并无太大差异[6-7]。因而，从可支配收入的视角来看，H市农村居民对于购买汽车，往往没有较强的购买力。“三小车辆”政策施行过程中的“禁售”以及“禁限行”等举措可能会影响到中低收入群体的出行，从而使得该政策的推行面临着一定的外部压力。

（三）部分群体的压力

“三小车辆”之所以深得H市居民的青睐，一方面在于其价格低廉、通行方便、可以降低停车泊车的压力，另一方面则在于这些车辆的准入门槛较低，不需要考取相应的驾驶资格执照。对于中老年人以及其他驾考困难的群体来说，“三小车辆”的出现满足了他们的出行需要，这是H市社会发展的客观产物。另外，在过去相当长的一段时间内，H市存在庞大的小微商贩经营主体，他们以“三小车辆”为运输工具，长期从事“巡游拉客”“流动售货”“沿街摆摊”等经营行为。然而“禁售”以及“禁限行”政策的出台增加了那些长期依赖“三小车辆”出行群体的交通成本，给他们的日常生活造成了不便。另外，H市一些原本依赖于“三小车辆”从事小本生意的商贩，不得不额外耗费较高的财力和时间成本购置机动车或者转行以维持生计。这些因素交织并存，就形成了政策的外部压力。

（四）公共交通的局限

自“三小车辆”管理政策推行以来，H市相关部门积极推进城乡公交车、城市出租车、城市网约车、共享单车等公共交通供给侧方面的建设。然而，H市公共交通资源尚存在供给短缺的情况。一方面，各线路候车时间较长，城乡公交车前后班次通行间隔较久，并不能够满足早中晚高峰期的公共交通使用需求，高峰期候车人数较多，乘客拥挤等问题降低了公共交通的乘车体验；另一方面，出租车、网约车、共享单车等不仅操作繁琐，而且价格昂贵，增加了H市居民的出行成本。公共交通供给水平同H市居民日益增长的通行需求之间的差距无形之中加重了该市“三小车辆”政策施行过程中的压力，

五、助力H市“三小车辆”管理政策施行的建议

（一）优化政策供给

H市“三小车辆”管理政策施行过程之所以受到阻力牵制，恰恰从侧面反映出了该政策有着很大的改进空间，相关细则有进一步优化的潜力。H市“三小车辆”政策的完善和优化不仅需要考虑政策执行侧的执行力度，还需要考虑政策供给侧方面的改革和完善，尤其是应当加强对“三小车辆”厂商的监管力度，完善相关政策措施。目前行业内有许多企业的产品未能达标，说明行业内一些企业的法制观念淡薄[8]。既然消费者能够通过市场购买到这些车辆，那么“三小车辆”管理政策推行过程中所消耗的成本也不能仅由消费者买单，相关部门和企业也应承担一定的责任。S省设置超标电动车临牌使用期限的政策细则思路就很值得相关部门借鉴，即相关部门需要进一步完善政策过渡细则，分群体、分品牌、分区域、分时段、分质量出台“三小车辆”通行标准等。另外，政府也可以通过召开听证会的方式，不断拓展民意反映渠道，不断优化政策的供给过程，提高政策执行工作的科学性、民主性、合法性。

（二）完善换购机制

如何处置那些不符合国家安全标准的“三小车辆”，是H市在政策执行过程中不可忽略的另外一个重要问题。“三小车辆”专项整治行动推行之初，H市市区推行过一段时间的换购热潮，不过随着“创城”工作的推进以及“三小车辆”专项整治行动的推进，“换购”工作渐次被边缘化，反之“禁售”“禁限行”“严查严扣”等举措却不断地被引入相关工作领域的中心地带。实际上，“换购”同“禁售”“禁限行”“严查严扣”等工作同等重要，H市政策执行主体应当提高对于“换购”工作的重视程度，通过诸如一定的政策支持、适当的财政贴付、专门的换购渠道等举措，不断完善非国标“三小车辆”的换购机制。结合实际情况采取允许、禁止、温柔取缔的方式[9]，使得政策的执行既有“力度”，又不缺乏“温度”。

（三）交通法规下乡

由于“三小车辆”本身的安全性能较低、驾驶人群安全意识不高、发生事故逃逸难追责等问题，自其普及以来，交通事故频发[10]。因此，H市各级交管部门在“三小车辆”管理政策推行过程中，要充分发挥主体性优势，经常性地开展交通法规下乡活动以及该政策的宣讲活动，提高群众的守法意识和安全意识。在该政策尚未彻底下沉到基层的过渡阶段，推行交通法规下基层专项活动有助于提升“三小车辆”管理政策的执行效果，既能够帮助现阶段政策执行有序进行，缓解城乡过渡区域的政策执行压力，又能够为将来该政策在基层落地生根预先积累政策基础。也就是说，在这一过程中需要实现“城乡优势互补”，既发挥“城里来的”交管部门关于“三小车辆”管理政策的宣讲优势，又充分依托于基层平台提升政策宣传效果。

（四）公共交通建设

作为“三小车辆”的替代品，城乡公共交通建设的质量和水平是影响H市“三小车辆”政策执行效果的重要因素。政府应当加大公共交通建设的支持力度，为公共交通质量的提升，提供一定的政策支持和资金保障。相关部门要分时段适当增加公交车的通行数量，支持出租车、网约车、共享单车等发展，解决H市公共交通资源供给数量短缺的问题。H市以及各县区要实行潮汐车次安排，满足市民通行过程中分时段的出行需求，对出租车、网约车等运营车辆加强价格监管力度，引导H市运营车辆市场健康、良好、有序发展，从而为H市“三小车辆”相关政策的有序推行以及市民多样化、高质量通行需求的满足提供优质的公共交通供给环境。

六、总结

H市“三小车辆”政策的执行过程仅仅是诸多政策执行过程的缩影。我们分析此案例的目的不仅仅是为保障S省H市“三小车辆”政策的有序推行，更重要的是为此项政策的优化调整提供些许思考和启发。分析S省H市“三小车辆”政策推行过程中那些客观存有的动力和阻力因素，有助于我们了解在政策制定、政策执行、政策完善、政策终结等存在于政策生命周期之中的各个具体阶段的发生机理。即在政策过程的不同阶段，我们应当着重关注哪些问题？如何剖析这些问题，以及如何通过这些问题的解决，有效保障实际政策效能的发挥以及达成政策体系的优化效果，这才是政策分析以及政策研究的落脚点之所在。