刘 欢

（河北金融学院）

2017年雄安新区设立以后，到现在已初具规模，雄安新区在未来将承接北京非首都功能，打造一座智慧之城、绿色之城，对于京津冀圈的发展十分重要。雄安新区的建立涉及到原属于保定的雄县、容城、安新3个县及周边部分区域的多个乡镇，辖区面积2000平方公里。根据河北省第七次人口普查最新数据，新区涉及到的常住人口达121万人。为了疏解北京非首都功能，雄安新区在建设中会征集大量的农村土地进行建设，然而在征地过程中相当一部分农民就失去了赖以生存的土地，这部分失地农民的养老保障问题能否妥善解决影响着新区经济建设的公平与稳定。

一、雄安新区失地农民养老保险制度的运行

（一）新区的养老保险政策

雄安新区在发展过程中需要占用大量的土地，因此，产生了大量的失地农民，为了更好地安置失地农民，新区政府出台了《雄安新区集体土地征收补偿安置办法》，明确说明对于征收的土地按照每亩12万元的标准支付综合地价补偿款。为了保障失地群众的长期利益，政府出台《雄安新区被征地群众民生保障实施办法》，该办法中规定符合条件的失地农民可根据自身情况选择参加企业职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险。参加国家基本养老保险的失地农民可以获得基本养老保险参保补贴，该项补贴实际上是征迁安置补偿政策的一部分，虽然不会直接发放到失地农民手中，但是，会作为失地农民养老保险保费的一部分，故称参保补贴。在企业工作的失地农民可继续选择参加企业职工基本养老保险，灵活就业或无工作的失地农民可参加城乡居民基本养老保险，无论失地农民选择哪种方式参加基本养老保险，最终所能享受到的参保补贴金额都是相同的。

（二）新区的养老保险参保补贴标准

女性年龄大于60岁的城乡居民基本养老保险（或大于55岁的企业职工基本养老保险），男性年龄大于60岁时无需再缴纳养老保险费，即达到法定退休年龄时可直接按月领取征地补贴增发的养老金，增发养老金=补贴金额/基准日年龄对应的计发月数，具体计发月数见表1。对于距离法定退休年龄不满15年的人群，个人需要承担20%的养老保费，剩余保费由政府和集体来承担。对于距离法定退休年龄超过15年的人群，所享受到的参保补贴额等于补贴基数 ×12%×补贴年限。补贴基础为上年度河北省城镇单位就业人员年平均工资，2021年，全省城镇非私营单位就业人员平均工资82526元，为了保障被征地群众利益，当补贴基数低于82526元时，按82526元执行。如果补贴对象曾经由用人单位为其按职工身份缴纳过城镇职工基本养老保险的，则补贴年限需在同等年龄应享受补贴年限基础上减去单位缴费年限（含视同缴费年限）。

表1 雄安新区增发养老金基准日年龄及对应的计发月数

二、雄安新区失地农民养老保险制度的困境

（一）失地农民对养老保险制度了解不充分

在实际走访雄安新区失地农民的过程中，发现大部分农民对于集体土地征收补偿安置办法还是比较了解的，特别是每亩地及地上附着物的补偿标准较为关心，但是，当问到被征地群众民生保障政策时很多农民都表示不太清楚，至于养老保险参保补贴金额很多农民都表示不知道，对于失地农民养老保险制度的情况了解甚少。这主要是由于各村集体在向群众讲解征地补偿政策的时候对于养老保险制度的相关知识普及的较少，而且大部分失地农民的文化水平有限，对于一些专业词汇理解并不透彻。农村长期以来形成的“养儿防老”思想使得很多失地农民没有参加养老保险的意向[1]。少部分农民担心参加失地农民养老保险制度会让自己领取的征地补偿金额减少，因而对失地农民养老保险制度漠不关心。

（二）单一的失地农民养老保险制度使得养老保障水平不高

雄安新区的失地农民刚刚完成向市民阶段的过渡，失去土地以后对于大多数农民来说生活负担都会加重，部分农民迫于经济压力没有参加失地农民养老保险制度。对于有意愿参保的人群来说，当前的失地农民养老保险保障水平不高，跟农民预期的养老需求水平不相符，从而影响这部分农民的参保意愿。雄安新区实行的养老保险参保补贴并没有从本质上改善养老保险的保障形式和水平，农民比较关心的医疗、工伤、失业等保险也不在保障范围内，对失地农民吸引力不够。保障新区失地农民的养老保险主要是基本养老保险制度，养老形式单一，随着人口老龄化水平的加剧，新区政府的缴费负担也越来越大，应该发挥商业保险的补充作用，给失地农民更多的养老保障选择。

（三）失地农民再就业困难，面临增收困境

征地前新区的农民大多数都没有稳定的收入来源，收入主要分为两部分：土地种植带来一部分收益；进城务工带来一部分收益。当土地被征收后，失地农民的收入减少，零散的进城务工收入已经难以维持转变成市民后面临的生活、教育、医疗等压力，没有稳定的经济来源就使得一些农民会放弃参保，这不利于失地农民养老保险制度的稳定推行。解决失地农民的再就业问题就十分有必要，而大部分失地农民的受教育程度不高，很多失地农民的学历都是高中毕业，低学历在竞争激烈的就业市场中十分不利。一些失地农民在求职过程中因缺乏就业经验，而且对于现阶段的面试技巧掌握程度不够，所以从事的都是临时型或体力型的工作，收入很难实现持续性的增长。走访过程中发现大多数失地农民在雄安新区建设前没有接受过系统的职业技能培训，自身就业能力得不到提高使得失地农民在就业过程中困难重重，面临增收困境，而这直接影响失地农民养老保险制度的参保情况。

（四）政府面临较大的财政压力

雄安新区现行的失地农民养老保险制度中，明确规定年满60周岁的男性或55周岁的女性无需承担养老保险费用，都由政府来承担达到退休年龄人口的养老保险费用，这对于大规模投资建设的雄安新区政府来说是一笔不小的财政压力。随着我国逐步进入人口老龄化社会，雄安新区的老龄人口数量也在不断增加，人口老龄化速度加快，从第七次全国人口普查数据中可以看出，2020年雄安新区常住人口数量约120万，其中60岁及以上人口占比达到18.07%，远超国际上公认的人口老龄化水平，即60岁及以上人口占比超过10%。人口老龄化的压力使得雄安新区政府需要承担更多失地农民养老保险保费代缴的压力。造成雄安新区政府养老保险费用压力大的另一个影响因素是养老保险费用来源单一，除了个人负担的部分剩下大部分费用都由新区政府承担，政府管理养老保险资金难以实现增值性这一短板也使得新区政府面临较大的财政压力。

三、国内其他城市发展失地农民养老保险制度的经验

（一）上海市失地农民养老保险

上海市在建设发展过程中涉及到大量失地群众，在对于失地群众养老保障方面积累了一定的经验。上海市早在2003年就实施了《上海市小城镇社会保险暂行办法》，该办法中失地农民不仅可以享受到养老、医疗、生育、工伤、失业等基本保障，还可以让失地农民自行选择养老保障资金是进入基本账户还是个人账户，该方式比较灵活，养老保障的收益可以由失地农民自行支配。上海市的这一制度又被成为“镇保”制度，该制度比较适用于上海失地农民，因为个人自主选择的那部分养老保障可以按照失地农民自己的收入情况和养老需求来决定缴费水平，而不是一刀切的缴费方式，因此，失地农民参保的积极性较高[2]。随着经济发展水平和通货膨胀等因素，养老金的待遇还会随之调整，养老金待遇的提高让很多失地农民相信参加“镇保”制度会让自己的老年生活无忧虑，这使得其养老保险制度的吸引力加大。2017年4月后，上海为了响应国家基本社会保险制度才取消了“镇保”制度，但上海市安置失地农民的这项制度建设非常值得其他地区借鉴。

（二）西安市失地农民养老保险

西安市在建立失地农民养老保险制度中，将新征地农民按不同年龄段来一次性缴纳养老保险金，但是，这部分一次性缴纳的养老保险金不需要失地农民单独缴纳而是从征地补偿款中进行扣除[3]。当已征地农民达到领取养老金或接近领取养老金年龄的人员可以按照自己的经济水平和对养老保险的需求选择缴纳不同档次的养老保险，该部分养老保险费由高、中、低三种缴费标准。除了失地农民自己缴纳的部分，政府会按照失地农民缴费的额度进行23%-30%的补贴标准，剩余的养老保险资金由集体经济组织来兜底。西安市失地农民养老保险领取时也是按照三个不同档次来执行的，该做法最大的好处就是失地农民可自行选择缴费标准，缴费压力小，有助于提高失地农民养老保险的参保率。

（三）重庆市失地农民养老保险

重庆市是国内第一个将商业保险引入失地农民安置补偿工作的城市，重庆市失地农民养老保险通过招标来确定开展失地农民养老保障工作的商业保险公司，重庆市招投标选中的是中国人寿保险公司。该模式可以认为是政府和商业保险公司合作构建失地农民养老保险制度，中国人寿保险公司将农民的征地补偿款作为养老保险基金进行管理，失地农民每月可得到10%的征地补偿款，失地农民还可以根据自己的需要选择商业保险作为失地养老保险的补充。重庆市失地农民养老保险制度的创新性在于引入商业保险公司，商业保险公司由于其长期经营保险业务，积累了大量的养老风险管理经验，可以较好地为失地农民服务。商业保险公司负责对征地补偿款进行管理和经营，能够有效地增加资金的投资率，并从中自留5%的费用作为回报，失地农民能够获得更加专业的养老保险服务，政府更多的由政策的执行者转变为监管者，减轻政府的政务压力，提高失地农民养老保险服务效率。

从上海、西安、重庆三地开展失地农民养老保险制度的经验可以看出来，将失地农民纳入养老保障体系是十分有必要的，并且还应该在征地安置补偿政策中完善医疗、生育、失业等保障，以吸引更多的失地农民加入。失地农民养老保险制度应该考虑根据失地农民的收入情况和当地经济发展水平对缴费标准制定灵活的调整方案，以满足不同人群对于养老的需求使得失地农民养老保险制度更人性化。商业保险公司参与失地农民养老保险制度可以有效地构建多层次的养老保险制度，由于商业保险公司的专业性使得养老资金使用率更高，养老服务质量也会满足不同失地农民的需求。

四、关于雄安新区失地农民养老保险制度的对策

（一）政府要采取多种形式对失地农民养老保险制度进行宣传

失地农民失去土地后更加需要养老保险制度为其提供长期保障，但是，失地农民由于刚完成身份的转变，养老保险意识不高，这就需要政府采取多种形式对失地农民养老保险制度进行普及，如通过张贴大字报、微信公众号、录制通俗易懂的视频等形式加大宣传力度[4]。面对严峻的人口老龄化问题，政府有义务加大对养老保险的宣传，让更多的农民意识到人口结构及家庭结构的变化，单纯的依靠“养儿防老”已经远远跟不上社会发展了，要转变观念由单一的家庭养老向社会养老保险、商业养老保险、社区养老等多种方式转变。政府还要加强养老保险制度的政府公开，建立专门的网站或者开发养老保险资金专属app，对养老保险资金的来源、使用去向等向失地农民进行公示，公开透明的运作失地农民养老保险，加强群众的监督。要让失地农民充分意识到参保是对自己及家人的长远保障规划，逐渐渗透养老保险知识，不仅让失地农民从中享受到征地补偿政策的福利，还要增强失地农民养老保障意识，提高失地农民参保积极性，这有助于推行雄安新区失地农民养老保险制度。

（二）丰富失地农民养老保险体系，完善养老保险配套服务

重庆市通过招投标来选取商业保险公司对失地农民养老保险进行运营，商业保险的加入丰富了失地农民养老保险体系，使得失地农民有了更多的选择，不仅提供较为专业的养老服务，还能减轻政府的政务压力。而雄安新区失地农民养老保险制度完全依托于基本养老保险制度，养老保障水平较低，失地农民也不能像西安市那样可以自行选择养老保障档次，制度设计创新性和灵活性不够。新区政府可以适当引入商业保险，使得失地农民能有更多的养老保险选择，依据自己的经济水平和家庭需要来自主选择符合失地农民需求的养老保险，只有给失地农民更多的选择才能提高其参保积极性。当前雄安新区的养老院、社区养老机构数量急需增加，要加快建设养老基础设施，不断推进智慧养老服务平台建设，给新区失地农民提供智能、便捷的养老环境。政府要持续不断地加强对养老服务人群的系统培训和监督，要求服务人员必须持证上岗，出台养老服务行业的规则标准，使得新区的养老保险配套服务能够更好地为失地农民提供养老保障。

（三）加强失地农民职业技能培训，稳定收入

失地农民有了稳定的收入以后生活才会有保障，对于养老保险的参保意愿就会提示，所以雄安新区政府要特别重视对于失地农民的再就业问题。鉴于雄安新区失地农民面临的再就业困难问题，政府要多渠道的向失地农民提供就业信息，减少再就业中的信息不对称情况，对于再就业困难的农民要进行帮扶。失地农民再就业难主要归咎于文化水平和劳动技能有待提高，政府要定期向失地农民提供多种形式的技能培训班，培训不能流于形式，要结合社会经济发展对岗位的需求方向细化技能培训内容，帮助失地农民提高自己的就业能力，从而拓展失地农民的再就业领域[5]。部分失地农民有创业意向，为了提高创业成功率，政府可定期邀请专业人员对其进行创业项目的可行性和盈利性等提供指导和咨询服务，政府要尽可能地从减免税收政策、优惠贷款等方面向失地农民提供大力支持。

（四）完善失地农民养老保险专项基金管理，规范资金使用

新安新区失地农民养老保障的资金是由失地农民和新区政府共同承担的，在养老保险缴纳过程中，如果失地农民由于没有稳定的收入来源无法保障养老保障资金的支付，那么这无疑会使得政府面临较大的财政压力，影响养老保障基金的运转。所以有必要加强失地农民养老保险专项基金的动态管理制度，加强对专项基金运营的监督。随着人口老龄化程度的加深，养老保障资金不仅要补偿来源还要保值增值，这要求新区政府除了对失地农民养老保险制度进行财政补贴外，还应尝试养老保障基金的投资运营，增加养老保障资金的收益率，减轻失地农民养老保险基金的支付压力，从而更好地保障新区失地农民养老保险权益的实现。为了更好地接受民众监督，政府应加强失地农民养老保障基金的独立核算，做到专款专用，开发网络公示专栏，将每一笔养老保障资金的来源和支出向失地农民进行公开，让养老保障基金的运行更加透明。