文/程汝雪（安徽大学法学院）

一、 国外主要国家人才引进和培育政策法规体系建设经验

1.宪法保障

促进科技进步和保障科技人员的合法权益在各国宪法中都有相应的条文予以体现，不论其国体、政体、社会制度如何，促进科技创新是各国宪法的共有原则。美国宪法重点突出“著作和发明自由”；德国宪法则体现了其特有的双元制教育模式，既强调科学自由，也强调了职业自由；日本宪法着重说明的是“学术自由和义务教育”。虽然三国宪法的重点不同，但可以看出科技发达国家大都非常重视国民的基础教育和学术氛围的营造，一方面可以提高国民整体素质，另一方面可以为科技人才培养夯实基础。

2.科技人才培育相关法规

19 世纪50 年代以后，美国愈加重视教育，于1958 年颁布《国防教育法》。该法从各个方面保障了国民教育，在强调基础科学教育的同时，也强调职业技术教育，注重顶尖人才的培养并且注重教育经费的投入，设立国防奖学金为科技人才的培养奠定现实基础。之后美国又相继制定和颁布了数十部教育法令，如《高等教育法》《应急数学和科学教育法》《经济完全教育法》《业务教育技能法》等[1]。

德国采用双元制的职业教育制度，即采用学徒制，在学习理论知识的同时，更加注重实践，学生同时具备企业学徒和学校学生双重角色[1]。联邦德国在1969年颁布了《职业教育法》，将两种教育培训方式整合进一个系统，以适应德国的人才培养需要，随后又陆续颁布《手工业法》《联邦职业教育促进法》《联邦劳动促进法》《企业基本法》《联邦青年劳动保护法》等法规，这些法规共同构成了联邦德国的教育保障和规范体系，促进了基础教育和科学技术进步。

日本先后颁布了《学制》《学校令》《教育基本法》《学校教育法》《终身学习振兴法》等一系列教育法令，形成了日本人才培养特有的法律体系，充分保障了日本的义务教育和高等教育，为科技人才的培育奠定了规则基础。

3.科技人才引进相关法规

美国于1952 年、1965 年、1990 年陆续对《移民法》进行了修改，逐步放宽了对科技人才的移民条件限制，加重了科技人才的移民配额，极大促进了科技人才的引进。

21 世纪以来，德国不断修改现行的《外国人法》，放宽了移民限制，并陆续颁布了《新移民法》《外国人居留法》，前者对“给高级专业人才居留许可”和“对外国人就业的批准”进行规定，后者明确规定“给予外国科研人员配偶充分的就业权”，以吸引外国科研人才来德就业。2012 年4 月，德国通过欧盟的“蓝卡法案”，下调外国专业人才最低收入门槛，鼓励欧盟以外的专业人才来德工作。2012 年10 月，德国通过了《科学自由法》，使德国科研机构在财务、人事决策、投资等方面获得更多的自主权，使科技人才流失海外的局面得到有效改善[2]。

日本政府于1982 年制定了《国立、公立大学任用外籍教员的特别措施法》，以此来吸引外籍科研人员参与到日本的科研工作中，并予以规范管理。1988 年，日本又颁布了《研究交流促进法》，允许外国学者到日本担任科研机构部长、室主任一级的职务[2]。实施“外国人特别研究员制度”“外国科技人员招聘制度”等，吸引外国优秀科研人员到日本的学术科研机构开展研究，给予丰厚的研究费补助。日本的这一系列法规和制度措施，吸引了大量的外国优秀科研人才到日本从事科学研究工作，为日本的科技创新提供了强有力的人才支撑。

4.科技人才激励相关法规

美国于1950 年通过了《国家科学基金会法》，依据该法设立了国家基金会，以此来支持科技人才的培养。该基金会还设立了“总统青年研究人员奖金”，得奖者5 年内可以获得政府十万美元的资助，培养高新技术紧缺人才[3]。此外，美国还设立了“国家技术勋章”特殊荣誉，来表彰具有重大技术革新的企业和个人。这些奖励措施，一方面极大调动了科技人才进行科技创新活动的积极性，另一方面，对于留住本土科技人才具有重要意义。

德国采用科学的科研绩效评价系统，以确保科研人员的高额薪酬。此外，德国还设立了高水平科研奖项。如2001 年，德国联邦教育和研究部设立了保罗奖，为学者到德国研究机构自由研究提供为期3 年、最高230 万欧元的资助，其目的是吸引“全世界最好的头脑”[4]，取得了显著成效。

日本对科技人才的激励制度主要有国家褒彰制度、科学技术厅长官表彰制度、勋章制度、民间团体的表彰制度，对做出贡献的科技人才进行表彰。日本也仿效诺贝尔奖设立了“科学技术奖”，旨在奖励有重大技术革新的科技人才。

5.科技人才流动相关法规

美国的社会化程度较高，劳动力可以自由流动而不受地域和户籍等的限制，对此美国也有相关立法对就业者的权利进行保障，以促进人才流动。目前美国有关人才流动与配置的法律主要包括《反种族歧视法》《退休法》《保健和安全法》《工作调整和再培训通知法案》《提供就业机会雇主减税法案》《国家劳工关系法》《社会保障法》《公平劳动标准法》《同工同酬法》《年龄歧视法》等。

日本于1981 年颁布了《创作科学技术推进制度》，采用流动研究体制来促进科技人才流动，打破了终身雇佣制下科技人才流动性小的壁垒，促进了科技人才流动。

6.经验启示

首先，作为科技较为发达的国家，美、德、日早在法律中就已确立了科技在一个国家中的重要地位。第二，科技创新离不开科技人才的支撑，对此，美、德、日三国从20 世纪就一直在探索设立相应的法规，以此为人才的培育和引进提供保障。其中，德国的双元制教育就独具特色，不仅培养人才的理论知识，也注重对人才的实践锻炼。第三，美、德、日三国在法律中强化了对科技人才的激励。最后，美、德、日三国都颁布了相关的法规，去吸引国内外的优秀人才到当地创新就业。

基于以上，安徽省可以从人才的培育、引进到流动整个过程进行整体把控，出台相应的政策法规对各个环节进行规制。

二、 长三角地区的科技人才引进和培育政策法规体系建设经验

1.上海市

上海市出台了《上海市居住证管理办法》《上海市科学技术奖励规定》《鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定》等法规，旨在为提高本地创新能力提供人才支撑。此外，上海市根据自己的实际情况，还出台了一系列文件，如《虹口区留学回国人员过渡期内租住人才驿站的专项支持政策》《关于在沪工作的外籍人员、获得境外永久（长期）居留权人员和台湾香港澳门居民参加住房公积金制度若干问题的通知》《关于加快推进我市大学科技园高质量发展的指导意见》等。

2.江苏省

江苏省十分重视科技人才的引进和培育，从省到各地市都出台了一系列有关人才引进和培育的政策法规。如2020 年江苏省政府发布的《关于推动博士后高质量工作发展的意见》，提出了12 条具体措施，从激励措施、职称、成果转化等各个方面出发，以期用5年时间集聚万名博士后。此外，江苏省还出台了《江苏省政策引导类计划（引进外国人才专项）资金管理办法（试行）》，为外国人才的引进和管理提供了依据。江苏省的各地市结合自身实际出台了一系列人才引进和培育文件，如南京市的《关于印发南京市人才安居办法（试行）的通知》《关于紫金山英才计划的实施意见》等，无锡市的《关于促进高校毕业生来锡就业创业的若干措施的通知》《关于实施“太湖人才计划”升级版2.0 打造国内一流具有国际影响力人才发展高地的若干意见》等，苏州市的《关于推进企业博士后创新体系建设的意见（试行）》《苏州市国内柔性引才“驻留计划”实施办法》《关于深入实施“海鸥计划”柔性引才海外人才智力的实施办法》《苏州市引进顶尖人才（团队）“一人一策”实施办法（试行）》《苏州市人才乐居工程实施意见》等。上述文件涉及到人才引进和培育的方方面面，对于提升当地科技人才储备发挥了重要作用。

3.浙江省

浙江省及各地市在人才引进和培育方面同样出台了系列文件，如浙江省政府于2017 年出台了《浙江省高层次人才特殊支持计划》，旨在用10 年的时间遴选万名自然科学、工程技术等领域的科技人才，构建与海外高层次人才引进计划相衔接的高层次创新创业人才队伍建设体系。此外，还有2021 年的《关于调整博士后研究人员日常经费等自主标准及范围的通知》、2016 年的《浙江省鼓励支持事业单位科研人员离岗创业创新实施办法（实行）》、2018 年的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的实施意见》等。浙江省的各市也陆续出台了许多政策，如杭州市的《关于建设“人才特区”打造才智高地的意见》《关于服务“六大行动”打造人才生态最优城市的意见》《关于杭州市高层次人才、创新创业人才及团队引进培养工作的若干意见》等，宁波市的《宁波市本土人才培养升级奖励实施细则》《关于调整部分宁波市博士后工作资助政策的通知》《关于实施“泛3315 计划”引进支持急需紧缺高层次人才的意见》等。上述文件从经济补贴、住房保障、服务保障等各方面为科技人才提供良好的生活和工作环境，对浙江省的人才引进和培育具有重要意义。

4.经验启示

沪苏浙的经济较为发达，针对科技创新，他们结合自身特色出台了较多的政策法规。以上海市为例，上海市已围绕科技人才引进和培育形成了政策法规群，以此来引进留学归国学子和境外科技人才，实现区域外人才内流，增加上海市的科技人才储备量。对此，安徽省可以结合当地特色，给予在境外接受教育的科技人才以政策法规支持，解决这类人才的居住和生活保障问题，以此实现科技人才向皖流动。同时，安徽省对本省高校培养的科技人才也应当给予相应的保障，制定相应的留皖政策，实现本土教育的科技人才在地化就业。

三、 推动安徽省科技人才引进与培育政策法规体系建设的对策建议

1.建立健全科技人才引进与培育的法规体系

（1）加强人才引进与培育相关政策和法律法规衔接。要对相关政策文件进行清理，对于一些超前的、试点性的文件可以继续在有关地方试行，对一些实践证明操作性不强的政策进行修订或者废除，对在实践中证明行之有效的政策可以上升到法律层面，赋予其规范性和普适性。如此，一方面可以避免政出多门和相关政策时效性不明的问题；另一方面可以增强相关政策的可实施性。我国可以采取由政策到法律、由试点到推广的方式去建立并完善科技人才引进和培育政策法规体系。落实到安徽省，可以结合安徽省的具体情况形成配套的政策法规体系。

（2）提高人才引进和培育的立法保障效力层级。当前中央和地方有关科技人才引进和培育的相关立法并不算多，尤其是地方，多以规章以外的规范性文件为主。而规章以外的规范性文件是我国法律体系中数量可观、对公民权利和义务具有重大影响，但其性质和地位却又不甚明确的一类法律文件[5]，所以这类文件在落实的过程中难免会遇到很多问题，对科技人才的引进和培育无法充分保障。对此，安徽省有必要依据现行上位法的规定，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，在其职权范围内提高现有的有关科技人才引进和培育规范性文件的效力，在设立、修改、废除等程序以及内容方面进行规范，赋予现有规范性文件明确的法律效力，以增强其普适性和约束力。

2.完善科技人才认定的法律标准

在对现有的有关科技人才引进和培育的相关法规政策文件进行整理时，发现现有文件尚未对科技人才的概念进行明确界定，也未对科技人才认定制定统一标准。如果不在立法上设立并且完善科技人才的认定标准，一方面难以对全部研发人员利益进行保障，另一方面还会因为缺乏对主体的明确界定而导致相关政策法规落实存在偏差，所以有必要通过法律对科技人才进行全方面的界定。安徽省可以根据本省现有的从事研发活动的企业、机构和组织，结合本地发展的实际情况，在立法上对科技人才设立一个较为统一的认定标准。

3.建立健全相应的人才评价机制

2018 年，中共中央办公厅、国务院办公厅正式发布《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》（以下简称《意见》），虽然全国不少省市都陆续出台了相关的实施意见，但安徽省目前还没有出台相关配套文件。此外，《意见》中虽然明确了科技人才评价的原则和方式，但是由于其并不属于法律法规，所以在落实时会存在效果偏差。对此，安徽省有必要以《意见》为蓝本，在立法上建立健全科技人才评价机制，打破固有的评价体系，实现对科技人才更为科学的评价，激发科技人才的创新活力，推动安徽省创新型省份建设。

4.完善科技人才激励机制

当前，安徽省的人才激励机制还存在激励力度不够、部分激励过多地强调结果、激励方式过于单一、激励标准单一化等问题。科技人才是科技创新的主体，所以在法律上完善科技人才的激励机制极为必要。首先，在立法上设置一个最低的范围，比如基础工资的最低值、绩效的最低比例等，以加大对科技人才的激励力度。其次，在立法上鼓励科技人员进行研发并且明确相关资助在设立时应该赋予科技人员二次研发的机会，以增强科技人员进行创新活动的耐力和信心。再次，在立法上对激励方式进行完善，除了给予科技人员与工作难度和成就相匹配的物质激励外，还应当着重构建和谐的工作团队，如设置一些较为有影响力的团队奖项。最后，在立法上完善激励标准，破除固有标准，尤其是针对从事产业化开发和成果转化的科技人才，安徽省可以在法律层面进行特殊规定，以形成合理的科技人才激励机制。

依法治国是我国治国理政的基本方式，国家治理过程中，法治发挥着越来越重要的作用。科技领域越来越多的问题转化为法律问题，需要用法律去规范，科技人才的引进和培育也不例外。从全国的角度来说，建立完善统一的人才引进与培育政策法规体系，对于推动实施创新驱动发展战略，加快建设科技强国具有重要作用。从安徽省的角度来说，完善的人才引进与培育政策法规体系，可以增加安徽省高层次人才和掌握重大核心技术的创新人才的储备量，推动全省创新发展。