山东财经大学 杜煜

一、引言

我国秉承着利于民生的原则，尚未对个人非经营性住房这种生活资料性质的房屋征收房地产税。从税收角度进行分析，个人住房本就应该征收房地产税，但基于当时的社会环境及个人住房形式等民生因素以及经济发展需要的原因，对个人住房的房产税采取了免税政策。然而时至今日，免征个人住房的房产税使得房地产行业的发展超越了国民经济的发展水平，尤其是一些职业炒房人虚抬房价，对于大部分中低收入群体造成了很大的影响，中低收入群体由于房价过高不得不租住房屋，进一步扩大了贫富差距，由此来看，对居民的个人住房开征房产税具有充分的合理性。

二、我国房地产税的征收立法方面存在的问题

从根本上说，房地产税法律体系中出现的问题主要包括两个方面，一方面是缺少系统性的法律规范体系，立法授权和征税权限不高。另一方面是房地产税费混乱的情况比较突出，存在重复征税、税与费之间的多层重复征收。

（一）缺乏完整的法律体系

纵观我国房地产行业的相关法律法规，我国房地产行业的立法层级低且属于行政部门立法模式，即主要由全国人大授权国务院进行立法。

在21世纪初，税收、税率、税收征管等基本法律制度在最新立法明确下制定为法律。在我国，税收立法由中央统一制定，并下放部分权限，因此地方政府只有一定的征管权和选择权，并没有制定权，这极大地影响了地方政府征收地方税种的积极性，同时也削弱了地方政府对房地产市场经济的税收调控能力，导致房产税立法进程无法顺利推进。现如今，各地方税制不够完善，地方税立法权受限直接导致地方主体税种的缺失。中央应该适当下放地方立法工作权限，由地方政府主导立法房地产税。因为地方政府更熟悉本地的基本情况，因此可以选择适合地方社会发展的适用税率、起征点和税收优惠，促进地方政府合理协调税收收入和税率高低，形成良好的征收环境，从而减轻纳税人的税负。此外，立法权下放会使地方政府在一定程度上提高工作积极性和提高税收征管效率。

（二）征收过程中法律适用混乱

无论是从我国目前税收相关法律法规的规定来看，还是从出台的部分土地政策和我国房地产试点改革的进程来看，我们都可以从中看出目前我国实施的试点地区改革的进展情况和效果没有达到预期的目标。目前我国国内的征管制度与国外征管制度存在很大的区别，总体来说，国外将房屋、建筑物、企业，个人所拥有的房产都归纳入房地产税范围内。而且我国征收管理的范围仅包括市、县和工矿区等房地产，更重要的是建筑用地，非经营性房地产私人使用不属于征收范围，使我国房地产税征收范围十分有限，从而导致了征税范围过窄，对地方财政收入产生了不利影响，降低了地方税收管理的积极性。

由于法律规范的不统一、法律内容的交叉重复、对征收范围缺乏明确的界定，这些都使得房地产业不可避免地出现大量重复征税的现象。我国其他税种虽然也存在重复征税的现象，但是房地产业征税方面的情况尤为严重。我国总共只有18个税种，其中涉及房地产的税种就占一半之多，与房地产行业有关的税费还包括教育费附加、地方教育费附加、土地出让金及政府行政性事业收费等。由于课征的范围界定不够清晰，在实际征收中征税范围就更加无法确定，导致重复征税的现象日益严峻。但事实上房产中所包含的土地既算入了房产税,又算入土地使用税，构成了对单一要素的多次征税，造成了重复征税的结果。再者，在征收城市土地使用税的过程中，政府各个部门也会征收非税收入。不仅如此，各立法机关在起草法案时为了加强法律的完善性，对于房地产的各方面都进行了税收征收的规定，却没有考虑过相关法律之间的联系，结果造成大量立法性的重复征税，这不仅严重损害了法律的威严，甚至还违反了立法的本意。近些年，国家大力倡导贯彻落实“减税降费”政策，鼓励支持社会各界有利社会发展行业，减税已经是大势所趋，但房地产业重复征税的情形并不符合减税的社会大趋势，重复征税问题会引发非常严重的后果，加重国民整体的税收负担，造成国民收入整体降低，影响全社会的收入水平和消费能力，也不利于房产税相关的各项税收政策的执行。

三、推进房地产税治理进程的建议

（一）加快房地产税的立法进程

在全面依法治国和建设法治社会的背景下，房地产税的开征必须要有法律依据，做到税种、税收要素、税收程序都有法可依，遵循税收法定的原则。根据我国立法现状来看，此“法”必须是指狭义上的法律，即全国人大及其常委会制定的法律。房地产税由于其征收的复杂性和执行的困难性，只有以全国人大及其常委会制定的法律才能破解我国目前征收上的困境。而且随着税收法定原则地贯彻落实，已有多个税种被以全国人大及其常委会制定的法律的形式确立，其他税种立法也在稳步推进，在这种大的趋势下房产税法的立法外部条件已经较为成熟。房产税立法既要遵循税法的原则和程序，又要遵循立法的稳定性和连续性原则，以保障社会的平稳健康发展。同时，社会公众也对房产税法功能作用有强烈的期待，认为其能解决地方房价增长过快与城市居民收入增长缓慢之间的矛盾问题。但房地产税的法律制定不应当只局限于规制房价的高速增长，立法者必须综合全局、理性思考，在遏制房价猛增趋势的同时保障房地产业的正常运行。

在法律的位阶层面，由国务院授权法向全国人大立法的方向逐渐进行转变，推进房地产法律效力的提高。全国人大及其常委会制定的法律拥有较强的稳定性，能够向社会表明国家进行房产税改革的决心，并且有效增强国民对于房产税改革的信心。国务院可以在国家经济和社会发展过程中发生极可能对企业生产经营造成重大影响的突发性社会问题时发布具有较强调整性的暂定条例，来应对各种突发性的问题，缓解经济压力，减少社会矛盾。

我国应该借鉴国外先进的房地产税法律体系，将上述房地产政策进行合并整理，并根据我国现有的国情加快推进房地产基本法的进度。此外，由于我国特殊的政治体系，中央对地方的限制在税收立法和税收管辖权方面极为明显。在中央税和地方税划分上中央的征收权处于绝对的优势，再加上增值税取代营业税成为流转税税种导致地方主要的财政收入大幅度降低，地方政府缺钱也是造成这几年地方政府疯狂卖地的原因。加快推进房地产基本法的进度，不仅可以规范房地产的发展方向，而且还可以纳入地方法律体系，成为地方政府主体税征收的依据。另外，随着消费税由中央税转变为中央地方共享税，中央为了解决地方财税资金短缺问题，逐渐将征收权下放，那未来中央是否能够授权地方更多的立法权，推进房产税法成为地方政府主体税种，有效缓解地方财政资金问题。

民众参与立法。作为纳税人的角色担当，民众有理由知情并监督税收的收取与支出全过程，并且在涉及税收收益的使用过程中理性地表达民意。如何通过民众沟通与辩论的“纳税人”的角色变化，增强民众的可接受性，是当前背景下需要解决的问题。当前情况下，信息的不对称、不充分问题正随着经济社会的发展日益凸显，这就需要发挥出智库与专家学者的作用。比如，开展立法调研活动、召开立法座谈会、专家咨询会议等，可以让立足于专业领域的专家充分发挥自己的专业知识与技术优势。

（二）解决房地产税征收混乱现象

中国房产税征税的范围是位于城市、县城和工矿区的房屋，不包括农村的房屋，且对于一些私人住房施行房产税免征，这一区别征税差异与税收公平性原理相违背。因此，我国的房地产税收征收范围应逐步扩大到城市、县城和工矿区以外的农村地区，和对私人非商用的一般住宅、豪华住宅、农村住宅和炒房性房地产等。同时，对部分符合减免税条件的房地产给予一定的税收优惠。

对于计税依据，无论是房产原值的余值还是实际交易价格为计税依据，都只能在一定程度上客观地反映房产的应税价值。国际上税收体系较为完善，税制较为发达的国家大都采用了以房地产实时评估价值为计税基础的计税方式。因此，我国应当确立以房地产实时评估价值为计税基础，即在对采取评估价值作为计税依据的同时，设定一定的周期，使得评估价值能够得到定期更新，保持房产价值的准确性，最大限度地实现社会公平价值。估值计征的房产税计税模式要立足于房产税税基的评估机制，税基评估机制是整个房产税收中重要的一环。对不同形态的房屋使用不同的价值估算类型和采取不同的估算价值评估方法互相补充的模式,使估值结果更加符合税收公平原则。对房产价值进行评估的主体即社会第三方专业评估机构资质的确定也是完善房地产税制的重要一环，评估机构准入门槛不仅直接影响评估结果的公正性和真实性，也间接影响房地产税税收征管的效率，有利于建立高效公平的房地产税制体系机制。因此，评估机构在整个房产估价环节中的中作用是不可或缺的，应当由政府部门牵头，联合其他主管部门一起对于社会第三方专业评估机构的资质认定以及后续管理制定详细的评估制度，建立以政府部门为主、社会大型专业评估机构相结合的评估资源配置模式，培养专门的评估人员，同时对于评估人员的准入和后续继续教育事项作出明确的规定，建立完善的房产价值评估市场。房屋价值的测量不是一劳永逸的，房地产的市场价值会随着经济增长和房地产市场的发展而不断发生变动，因此，为了能够及时反映当地房产市场价值的波动，保证政府税收征收的公平性和稳定性，应当根据房地产市场发展的真实情况以及房产市场价值变动的幅度来确定房屋价值评估的更新周期。

因为税务部门无法对于全国范围内的房产进行逐一登记造册作为计税的基础，所以，我国要全面开征房产税必须以完善的不动产权登记制度未前提。完善房屋产权的确定、变更和注销登记制度，可以更加全面地掌握房产税的税源信息，有效降低房产税的征收成本，全面提高房产税的征收效率。从我国房产登记制度现状来看，目前我国还没有完全建立起覆盖全国各个地区的不动产登记制度，登记过程中存在各种问题，包括房屋信息发生变更但没有进行及时更新、登记信息不完整、对于房屋真实面积的测量不规范等问题。因此，为了房产税的顺利征收，必须要完善房地产的登记备案制度。在一定的时限范围内对在档的房产情况进行普遍性审查，并且按照规章文件的要求，使得纳税人必须在一定期限内到房屋登记管理部门进行产权登记，对于房屋的各项指标异议进行登记。各地的房地产数据库也应及时更新，确保纳税人登记的信息与房地产的实际数据相符。房产信息的共享机制也十分重要，通过不动产登记制度全面、准确地将房产所有权变动信息登记在案后，在纵向与横向方面都应当使信息充分流动，对于纵向而言，虽然房产税只是隶属于地方的税种，但应当使分立于各地之间的房产登记信息管理平台趋于全国联网，这样才能使房产税税源信息更加全面地显示出来，为满足地域间的信息流通与信息安全，当需要跨区域调取房产信息时，需取得被调查区域房产管理部门的同意。在横向层面，从管理层面的地方人民政府房产管理部门、税务机关到监管层面的公安机关、金融机构，再到市场层面的房产开发商，在这几类主体之间应当实现信息共享，为房产税的征收提供预期。在实际操作中，要求房产管理部门严格管控开发商的销售记录，具体而言，房产管理部门应掌握当地房地产开发商的房产销售记录，由税务部门根据金融机构款项的流出与流入记录来确定房产的真实交易价格，进而暂时为房产税的计税提供准确的参考。由于各主体之间存在职能差异，为了符合现实需求，各主体之间的信息共享权限应该保持在不同的标准。

由于我国地域广阔，经济发展水平不均衡，不同地区之间的房产价值存在很大的差异，单一制的比例税率无法体现地域价值，因此我们可以借鉴西方国家税收政策中关于房产税的税率设置，采用反映各地经济发展情况的差别税率。同一地区不同产业内商业房地产税税率应该高于工业及农业房地产税税率，这样不仅仅体现了税收调节国民收入的作用，还有利于减轻经济发展落后地区人民的生活负担，有利于社会稳定。此外，国家对于首套实际住宅房地产和炒房投机行为应该采用差别税率，通过税收来调控房地产业的畸形发展。拥有多套住房和豪华住房的个人征收的房地产税税率设置应该比首次购买普通住宅并用于居住的个人房地产税税率设置高，这样才能保障社会公平。借鉴外国地区房地产立法的成功经验，通过灵活设计差别税率，利用房地产税可以有效地调节社会财富差距，而且可以极大地发展和推进我国房地产立法进程，有利于我国税收法律体系的完善。

本文从房地产税立法的视角，对我国现存的房地产税收问题进行了分析。从中可以看出，我国地方税收法律制度建设不够完善，导致房地产税立法进程缓慢，房地产税还不能够成为地方主体税种。为解决这些问题，本文阐述了一些相关建议办法来解决法律体系不完整、重复征税、税率单一和税收征管配套制度不全等问题。推进房地产税成为地方主体税一定要结合地方经济发展的实际，不能一概而论，要积极听取社会各界的建议，增强决策侧的民主性，完善我国税收法律体系，解决我国房地产业长期以来税收混乱局面。