西北政法大学 井方

随着《监察法》的问世，“监察留置”作为一项改良后的全新措施应运而生。作为监察委员会行使调查权的表现方式，留置措施是监委会对违法犯罪嫌疑人采取的暂时限制其人身自由的专属强制措施。留置措施适用的基本原则决定了这个制度未来的发展走向和设计架构，是监察机关工作人员在调查取证工作中必须遵循的指导精神和行为准则。在宏观上，监察留置措施可以类比行政法领域的基本原则。而本文将重点围绕监察留置措施中正当程序原则的运用做以下的思考和探讨。

一、正当程序原则在监察留置措施中的体现

在法律世界里，公平的理念依靠程序保障和支撑，因此，程序又称“人治与法治的界河”。为实现保障被调查人的合法权益，规制留置措施的合理性使之目的，我国《监察法》第41条规定了适用留置措施的法定程序，具体包括：执行公务应由二人进行、依法出示工作证件、出具书面通知，以及形成调查笔录和报告等一系列程序性内容。但是，《监察法》中关于正当程序的规定依然显得略微单薄。因此，在办案环节上，可借鉴行政法中关于正当程序的具体规定。比如，在采取留置措施前应告知被留置人，并说明采取留置措施的原因及条文依据；告知被留置人依法享有陈述权、申辩权以及实现救济的途径。除此之外，为确保案件审判公平，《监察法》也应吸纳关于“回避制度（自己不得作为自己案件的法官）”之规定，从而最大限度地确保决策的中立性、公平性以及独立性。另外，留置措施的决定主体与批准主体须相分离，由批准主体来进行留置措施的适用合法性事前审查。监察机关适用留置措施，不得先斩后奏、任意留置，必须先经审批，否则将有违正当程序之规定。

二、监察留置的正当程序

程序是正义与公平的外在表现，留置措施的一系列属性要求它的实施必须严格恪守法律程序的规定，否则极有可能侵害到公民最基本的人身自由权。留置措施的实施应当满足法定主体条件、场所限制条件、留置期限、留置与刑事司法程序的衔接问题等程序性条件。

（一）留置措施的启动（决定与批准）

监察委员会的职责之一是调查职务违法和职务犯罪，它往往掌握着被调查人的违法、犯罪线索，并对被调查人的人身危险性、社会危害程度有着最中肯的判断。故关于留置措施的启动，由监委会的主管负责人集体讨论来决定是否有必要采取，这种做法比较妥帖，在学界也并无争议。目前，学界的关注焦点和议论点在于，留置措施的决定作出以后的审批权由哪个机关来行使。审批权由谁掌握事关自上而下有效运行的审批程序的构建。如前所述，监察措施的适用必须通过严密的审批、报批和报送程序的审查。在监察体制改革的试点工作中，京、晋、浙三地区的审批主体主要由监察委员会与同级党委（主要）负责人担任。综合考虑三个试点地区的工作经验，本着提高工作效率的原则，《监察法》规定了省级以下的机关采取留置措施需经上级机关的批准，而省级监察机关决定采取留置措施不需要经国家监察委员会批准，只需备案即可。该规定不仅有利于监察机关职权的有效运行以及留置措施的正当化实施，同时也有利于对案件情况进行适当地保密。但是，除了以上这种对于初始留置的批准之外，《监察法》中还明确规定了其他非常规的批准情形，即留置措施期限延长的批准。从目前来看，《监察法》规定的实施两种批准主体是同一的，这样做的优点在于便于在实践中操作，但是在未来的立法中是否会考虑将二者分开设置，仍然值得商榷。

（二）留置措施的执行

留置措施的执行与批准不可分割，执行程序同样也事关被调查人员的切身权益，在未来的监察法制构架中，我们也需相应地完善执行程序上关于通知被调查人、留置及讯问场所、期限、以及告知相关人等几个方面的重要规定。

首先，为了保障被调查人的知情权，监察机关不仅应当在采取措施前通知被调查人，还应当向被调查人宣读留置决定。仅单独一名工作人员不能实施留置措施，需要两名。除此之外，工作人员必须出具能证明其执行身份的相关工作证件以及《留置决定书》。《留置决定书》应当写明执行留置的依据和理由、留置措施的时限和场所、以及被调查人权利的救济方式。《留置决定书》原则上应由监察部门的主要负责人签署。其中，有关被调查人留置的依据和理由、时限、场所等关键信息执行人员必须当面告知，并要求被留置人在《留置决定书》上确认并签字。为了避免诸如被调查人在外潜逃的非常情况出现而干扰监察机关的合法调查活动，监察机关可以将《留置决定书》送达公安机关，由公安机关协助其办案并发布《通缉令》，用以追查在逃的涉案人员。

其次，实施留置措施要采取上文提到的“查留分离”的方式，即送所留置。执行人员必须在宣读完《留置决定书》的规定时间内，立即将被调查人交送至留置场所，原则上时限应当在24小时以内。基于节约监察体制改革成本的理念考虑，留置的场所原则上应是原纪检的“双规”场所和由公安机关管辖的看守所，这样便不需要再另行建造新的场所，既充分地利用了原有的工作资源，又节约了改革的花销。如果被调查人不在本地，需异地留置的，由上级机关部门协同办理。采取留置措施的时间不得超过三个月。三个月以后，若经证据证实该留置人并无职务违法犯罪的嫌疑，则应当停止已采取的留置措施，恢复其人身自由，反之，则应当转入相关司法程序，协同公安机关和审判机关办理。留置措施的时限在特殊情况下可以延长一次，但延长的时限也不能超过三个月。在监察措施执行过程中，为了防止被调查人以武力反抗、逃逸、自残相威胁而拒绝留置的情况出现，执法人员应当有强制带离被调查人到留置场所的权限。到达留置场所以后，执行人员应当切断被留置人员与外界的一切交流，并将其随身携带的用于通讯往来的电子设备没收，同时将被调查人的重要身份证件予以封存保管。

再次，被留置人员到达留置场所以后，执行人员应当在24小时内进行讯问，且非特殊情况出现，不能在晚上讯问。特殊情况下的讯问时间最晚不得超过夜间23时。执行人员在讯问开始前应向被留置人出具《讯问单》。讯问过程应全程录像，防止严刑逼供、虐待被调查人的情况发生。讯问时，被监察人员应当自觉遵守有关留置场所的规定，有特殊情况的，应当与工作人员沟通。

最后，调查人员负有告知的工作义务。采取留置措施以后，调查人员必须在法定时限以内将留置的情况的书面形式通知给予被留置人同居一家的成年家属及其工作的单位，期限一般是24小时，出现无法通知和如若通知将会妨碍调查的情形除外。因特殊情况没有通知的，应当将原因记载于卷宗之后。

三、监察留置程序中被调查人的权利保障

我国的监察体制改革从初期阶段就格外注重“尊重和保障人权”，除了追求合法、合理、快捷、高效办案，同时也力争把对被留置人的权利侵害后果降到最低。在我国的法治建设过程中，想要完善人权保护机制，就必然要把保护被调查人的权利这一方面考虑到、照顾到，并将其纳入我国监察体制改革的构建当中。在建立相关的法律制度时，必须兼顾事前和事后双重救济途径。在留置前，应当向被调查人告知其享有的合法权利，确保其已清楚、明晰；对被调查人不得刑讯逼供，不得采取暴力、胁迫、或者变相暴力的方式强迫获取其供述；宣布留置决定以后应当保留被调查人陈述和申诉、自我辩护的权利，应当着重于申诉权（申诉权、司法救济）和请求权。

（一）免于逼供权

如前文所述，保护被调查人的合法权益是监察体制改革的关键一环，它不仅能回应当今法治社会对人权的关切，也事关国家的法律价值取向。留置措施作为国家此次监察体制改革的全新制度，应当与当今社会保护人权的主流取向和司法改革的基本内涵保持一致。参考我国《刑法典》第247条关于刑讯逼供罪的规定，在羁押期内嫌疑人应免于被逼供。逼供不仅意味着被调查人的生命权、健康权受到了侵害，同时也贬损了其人格，这显然与我国目前“尊重和保护人权”的改革潮流不符，因此在办案过程中，应严厉杜绝和禁止此类现象的发生。另外，在尚未开展监察体制改革时，党的纪律检查委员会并不属于国家司法工作部门，纪委工作人员也不在“司法工作人员”的范围内，如果纪委办案人员实施了刑讯逼供、暴力取证等行为时，由于不符合刑法条文对身份犯的条件限制，而不能对其按照刑讯逼供罪、暴力取证罪定罪处罚，只能按照侵犯公民人身权利、民主权利罪中相关的规定，即故意伤害罪、故意杀人罪定罪处罚。但现如今监察委员会对于职务犯罪的侦查权是由检察机关的相应职能分离整合而来的，因此监察机关中行使职务犯罪调查权的工作人员可以被认定为司法工作人员。按照这个认定结论，我国《刑法》中刑讯逼供罪的相关规定在主体要件方面就可以对监察人员全面适用，这样便可以敦促监察人员谨慎地履行相应的职责，避免侵犯被调查人的合法权益。

（二）陈述申辩权

《监察法》第41条除了规定留置措施的适用程序之外，未明确规定被调查人享有陈述和申辩的权利，但留置措施具有鲜明的刑事和行政双重属性，这意味着留置措施的决定也应遵守行政处罚应当遵守的程序性规定，即调查人员决定留置时若未履行充分听取拟被调查人的意见之程序时，就应当认定监委会的留置措施违反正当程序原则，被调查人有权要求办案人员承担不利的法律后果，并重新作出留置决定、履行留置程序。总之，《监察法》在具体实施时可以援引行政法中的“正当程序原则”，被调查人一旦被留置，应享有自我陈述和申辩的权利。

（三）救济申诉权

1.申诉权

监察申诉权与陈述申辩权不同，监察申诉权是对被调查人被决定留置后的事后救济，而陈述申辩权是被调查人在留置决定作出以前行使的权利，属于事前救济。留置措施中申诉的制度可以比照《行政监察法》第38条和第39条、《行政处罚法》第54条、《行政复议法》第8条中的行政申诉制度来设计。但我国《监察法》中规定的可以申诉的情形十分受限，仅限于超过法定时限留置的情形，并且在这种情形下，拥有申诉权的主体只能是被留置人和其近亲属。因此，这种规定应当进一步细化，将申诉适用的情形扩展至包括留置过程中适用程序非法、调查人在实施留置措施过程中对被调查人做出的侵犯公民人身权利和民主权利，但未达到刑事犯罪之严重程度的违法行为的申诉救济权。针对此类未达到刑事犯罪程度的违法行为，国家可以设立一个相对独立的，不受监察、行政、检察机关牵制的机构来统一处理，并明确对应的受案范围，完善相应的与之配套的办案程序，确保被调查人的申诉权可以产生权利救济的效果，最大限度地保障被留置人的人格和其他合法权益。

2.司法救济

在现实的办案过程中，即便有前文所述的几项救济权利的功能合力，也不能完全禁止监察权对被调查人合法权益侵害之行为的发生。因此为了填补空缺，我国的法律机制引入了司法救济。而司法救济属于对被调查人的事后救济途径之一。“监察体制改革最重要的环节就是立法，如何保障当事人的司法救济权，其重要性不言自明”，姜明安教授如是说。如果被调查人认为监察机关所采取的强制性措施难为正当，基于司法监督的终局性特质，该监察对象可以向法院起诉，敦促法院对监察委员会行使的留置措施进行合法的监督，从而保障自己的合法权益。基于此，监察机关在调查过程中对被调查人员可能采取的一系列人身或财产强制措施，在制度适用上无异于行政诉讼中，行政机关所做出的被诉行政行为。即当监察委员会对被调查人采取留置等限制人身自由的强制性措施或将其财产进行查封、扣押、搜查、冻结时，如果被调查人不服，都可以向法院去争讼。但即便如此，法院也仅只能对监察委员会行使权力的合法性进行审查（和行政诉讼同理）。另外，监委会只要侵犯了被调查人的合法权益，就应当作为诉讼的被告。但是由于它毕竟不同于通俗法律意义上的行政机关，在性质的定位上与既定的诉讼规定主体在性质上也有所出入，所以以监察委员会为被告的诉讼性质到底为何，仍有待明晰。刑事诉讼法领域的陈光中教授指出，监察体制改革将监察权的地位提升至与行政权、司法权并驾齐驱的权力，在原本监察权隶属于行政权框架的基础上，将其从行政权中抽离，从而明显地提高了监察权作为一项国家权力的架构等级。

所以单就权力来源的性质上看，监察委员会不能被简单地定性为是行政机关，故不能对其适用行政复议的相关规定，若承认针对留置措施的诉讼是行政诉讼，便相当于承认了监察机关是行政机关，其行使的权利是行政职权，这显然是不成立的。但是与刑事、民事诉讼相比较，该类诉讼从本质和属性的角度上来说和行政诉讼比较贴近，因此交给法院的行政庭来受理及审判似乎也更加顺理成章。

（四）求偿权

“当留置措施的实施程序侵犯被调查人的合法权利时，被调查人可以申请国家赔偿。”这一条款应当被写入《监察法》第67条关于国家赔偿的相关规定中。国家赔偿制度可以有效地监督监察机关办案人员，督促其合法、依照正当程序办案，也一定程度降低了被调查人权利被侵犯的频率和风险，给被调查人相应的补偿，保护被调查人的人格尊严。但是仅仅只是这样一个单一的法条不足以规定和健全更加完备的国家赔偿制度，在之后的监察体制改革中，应当在《国家赔偿法》中增设“监察救济赔偿”一章，详细地规定诸如监察赔偿的范围、申请赔偿人、赔偿义务机关以及赔偿的具体程序等条款，使《监察法》规定的国家赔偿制度日臻完善，有法可循。