河南省鑫源土地科技有限责任公司 毕晓飞，王雪敏

随着城镇化水平逐步提升，我国部分城市地下空间开发利用已进入快速发展阶段，但整体情况还存在地下空间现状基础数据不清、规划系统性不足、建设管理衔接不够、法律法规相对滞后、体制机制有待完善等问题。新时期的国土空间规划体系明确了“坚持统筹地上地下空间开发利用”的总体要求和“先地下、后地上”的城市建设原则，体现了国家层面对国土空间三维管控的意识。伴随地下空间开发利用规划从“因需编制”向“统筹编制、先行建设”转变，本文对新时期地下空间的作用、技术路线和发展趋势进行了再认识。

一、国土空间规划背景

首先，区域经济成为中国稳增长的唯一亮点。目前，中国区域经济发展成为中国稳增长的唯一亮点。中国区域经济协调发展取得巨大成就，一枝独秀。有些学者甚至把中国区域经济发展概括为“中国模式”或者“中国模式的核心”。中国区域经济发展也存在突出问题，就是发展不平衡不全面。从不平衡的角度来说，主要是东中西差距较大，北中南也出现了区域差距扩大的现象。从不全面的角度来说，中国现在的发展还是经济单向突进，生态环境、社会发展相对显得滞后。未来的发展中，需要靠全面协调和新一轮国土空间规划加以解决这些问题。中国既要保持区域经济稳增长的作用，同时要解决区域协调发展所面临的突出问题。其次，国土空间开发程度还有巨大发展空间。总的来看，中国目前国土空间开发程度比较低，有巨大的发展空间。从建设用地占国土面积的比例来看，2008年，中国国土开发强度达到3.4%。当然，这也体现了中国的工业化和城镇化还处于发展中国家的水平，和发达国家相比还有很大的距离。因此，未来中国国土空间开发的空间非常大。第三，国土空间规划是区域高质量一体化协调发展的基本内容和保障新时代，中国区域高质量一体化协调发展新思路已经形成，国土空间规划是其基本内容和保障。目前新的发展战略已经形成，迫切需要国土空间规划加以保障。实际上，国土空间规划也是区域经济高质量一体化协调发展的重要内容和基础。好的国土空间规划可以对保障区域经济协调发展起到一定的支持作用。在这一背景下，国土空间规划的重要性日益突出。

二、县级国土空间规划编制的思考

（一）建立健全国土空间基础信息平台

建设空间规划信息平台是落实空间规划的政策要求，也是实现主题功能区建设在市县精准落地的信息支撑。国土空间规划分为国家、省、市县三级，信息平台相应地也分为三级。国家空间规划信息平台要建成贯穿国家、省、市县三级的部门联动、开放共享、安全可靠的分布式国土空间信息服务平台。信息平台由国家级节点、省级节点和市县级节点组成，分级分布建设。当前，国土空间基础信息平台建设主要以国家节点信息平台为底板，结合省级、市县级节点的各类国土空间规划编制，完成三级国土空间基础信息平台建设，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，逐步形成全国国土空间规划“一张图”。其主要目标是要实现全域数字化现状图动态更新，提升各层级国土空间管控的精准化，实现建设项目审批纵向和横向的协同化以及规划实施监管评估等维护动态化。

（二）协调整治，因地施策

针对我国国土空间规划编制工作中经常出现的空间管理不协调、整治重点不统一等问题，在实践中，相关部门必须要统筹协调国家利益和地方利益，结合县城、乡镇地区的实际发展规划情况因地施策。县级相关部门不仅需要了解国家战略方向，紧紧把握趋势，着眼于统筹全要素资源，而且要明确县级国土空间规划的目标和要求，结合实际进行县级国土空间规划。因此，相关部门在进行国土空间规划编制工作中要有重点地对生态系统保护展开部署，从优化整体结构出发，细化编制路径。通过平衡县级地方发展指标和国家总体发展指标的相互制衡和相互协调关系，来实现国家总体布局和地方的协调统一发展，不断优化县级国土空间规划编制。

（三）强调上下联动、整体谋划

城市交通与土地利用存在着复杂的互动关系，二者是实现城市集约节约、高效运转的重要前提，而如今的城市快速交通多以地下形式存在。以轨道交通为例，轨道交通是现代城市发展的重要支撑。大部分省会城市如苏州、东莞、佛山、无锡等经济、人口规模较大的城市已经进入了城市轨道交通的建设时期。轨道交通快速发展的背景下，各城市也出现了轨道交通与城市功能割裂脱节，地上与地下环境缺乏协调等问题。以地铁站点800 m作为地铁周边影响范围,轨道交通站点影响范围已覆盖市域面积的5%－10%，轨道交通一体化区域已经成为城市典型的地下空间综合利用地区。地上地下一体化开发应紧密结合国土空间规划自上而下进行规划引导。总体规划层面强调轨道交通系统与城市结构、道路结构的关系，强化公共交通支撑和引导城市土地使用的开发模式，为总体规划作支撑；详细规划层面强调轨道站点周边地区的用地功能、建设容量、设施分布提出引导要求，为土地出让提供参考依据；实施层面确立轨道站点与周边用地建设主体在建设时序、交通换乘空间及城市空间的立体对接关系。

（四）聚焦空间配置与土地利用

国土空间规划体系的建立和发展，会围绕两项基本的工作任务，一是国土空间布局的结构优化，二是国土空间中各种自然资源要素的科学利用。“多规合一”实现了土地利用规划、城乡规划等有机融合，原先这两类规划的技术内核和价值观念具有高度的共同性。首先，都是聚焦空间配置和土地利用问题，在配置空间资源和管理土地利用过程中都强调了可持续发展的规划价值；其次，在城市土地使用规划中尤其强调对城乡整体利益和公共利益的维护，而这一点在土地利用规划实践中也是相通的。基于此，国土空间规划实践中在强调生态优先、保护优先、绿色发展、以人为本等工作原则的同时，应聚焦在空间配置和土地利用的具体层面上找到规划系统解决实际问题的答案。在目前开展的全国、省、市、县、乡（镇）五级国土空间规划中，依照《土地管理法》《城乡规划法》等与土地利用（使用）规划紧密相关的法律法规，在不同规划层级上确定空间配置和土地利用的规划管理内容。在国家和省级的规划层级上，要研究如何加强政策性、战略性的引导；在市县层面上，要研究规划如何承接上位规划的约束性和引导性的要求，在空间配置和土地使用结构中体现战略性、结构性、实施性的相对平衡；在衔接土地开发、用途管制和规划许可的操作性层面，则要充分利用全国第三次国土调查、不动产登记系统、国土空间规划“一张图”等制度条件，在城镇开发边界内通过完善控制性详细规划的管理制度和技术工具，在城镇开发边界外的乡村地区通过创新“多规合一”实用型村庄规划，因地制宜地明确地块的规划设计条件，作为用途管制和规划许可的法定依据。要整合与贯通不同尺度上土地使用的规划方法。从区域—要素统筹的视角来看，在国家、区域、城市、社区等不同尺度上，国土空间规划在各个层级具有不同的任务侧重。以市级国土空间总体规划为例，《市级国土空间总体规划编制指南》（以下简称《指南》）提出：在市域层面，要统筹全域全要素规划管理，侧重国土空间开发保护的战略部署和总体格局，通过生态保护区、生态控制区、农田保护区，以及城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区、矿产能源发展区等一级基本分区，同土地使用的安排紧密衔接起来；在市域层面土地使用的总体安排基础上，中心城区层面则细化城市功能布局结构和土地使用的规划方案（同行称之为“碎花布”），将城市功能完善和结构优化化为用地布局的具体方案，形成中心城区城镇建设用地规划结构平衡表，确定各类建设用地的总量和结构，为下位规划传导管控要求打下基础。“城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心”，市县国土空间布局优化，要重视城市的创新发展，重视城市内部与外部的整体关系和系统关系，重视城市与区域、城市与乡村，特别是城市内部各功能分区的空间结构和布局形态。在研究和整合不同尺度土地使用的规划中，中心城区要细化土地使用和空间布局的研究，要对如何完善城市的功能和实现结构优化做多方案推敲，围绕优化建设用地的功能布局，提升空间的连通性、交通的可达性，把土地使用和交通运输等基础设施系统的协同性建立起来，这样在市县总体规划层面才能更好地完成优化国土空间布局的阶段任务。

（五）提高完善国土空间规划体系建设的技术

由于我国国土空间规划建设的相关工作人员没有明确生态文明建设对于我国国家建设的重要意义，在其制定相关工作计划的过程中，并没有综合考虑到生态文明建设与国土空间规划的关系。因此，想要在生态文明的背景下进行国土空间规划体系构建，就必须要对相关的工作人员进行整体专业素养的提升，确保他们能够明确生产环境对于整体规划的重要性，进而在具体工作规划的制定过程中，能够综合考虑实际情况，制定出兼顾生态文明建设的国土空间规划体系。除此之外，在进行具体规划的过程中，也需要学习成功地区的先进经验，取长补短，提升自身专业素质，推动空间规划体系的建立，也能够为接下来的工作提供相应的技术支持。

（六）编制规划

国土空间规划包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，在充分结合当地经济社会发展实际的基础上编制规划方案。方案主要包括规划报告、规划图纸、有关表格及基于国土空间基础信息平台的“一张图”等。规划报告即规划说明书，通常由总体规划、控制性详细规划及各种相关专项规划等三部分组成。

总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础，相关专项规划须相互协同，并与详细规划衔接。三者在规划编制序列上，须横向、双向传导，同步推进。同时，规划编制必须遵循“开门编规划”的原则，提高规划编制的透明度和社会参与度，广开言路、问计于民。

（七）提升标准体系的成长性和开放性

坚持开放包容，动态调整，发挥行业标准、地方标准、团体标准的作用，减少国家标准数量。上下联动，共同建立层级分工、上下衔接、系统完备的标准体系。在国土空间规划体系重构背景下，如何逐步建立适应实施管理需要的地方国土空间规划技术标准体系，也将是各地普遍面临的课题，也请各地同时做好研究推进。

（八）将地下空间纳入国土空间编审管控体系

国土空间规划体系是要把顶层的理念、空间布局的方向、强制性规定、政策保障传导下去。在国土空间的传导路径上，总规是基础，专规重协调，详规重落实。从基础到实施，管控要素贯穿国土空间的地上、地下，地下空间部分在现行控制性详细规划中只有边界属性，没有规划建设规模、建设功能的约定，不足以实现全域全要素的精细化管理，无法满足现代化的治理需求。通过国土空间全域三维信息化底板，构建覆盖规划实施管控全过程的指标体系和规则模型库，实现规划管理要素全覆盖、指标可落实、规则可计算、分层分级可管理。形成了围绕规划实施全生命周期管控的数字化、智能化支撑应用，包括三维基础、管控要素分级可视、核提规划条件、三维方案审查等。

（九）树立生态优先的国土空间规划价值位序

人类文明在不同的发展阶段所需要的资源类型也是有很大差别的，以城市规划来说，在城市化进程的推动下，各种工作的开展更加关注工业产品的原料和市场以及城市建设所需的土地开发和功能区位设计。在未来的国土空间规划体系的构建过程中，应该更侧重于生态文明建设与强化生态区位和生态价值的评估。生态价值体系主要包括生态系统提供的物质产品、生态调节服务价值和生态文化服务价值。从根本上来讲，生态系统面向区域的生态调节服务能够有效保证当地的生态格局平衡，因为在进行实际的国土空间规划体系构建过程中，需要进行生态区域的划分，确保具体的工作活动不会干预生态文明。另外，在人类活动的区域当中，也需要充分明确生态文明价值的重要性，考虑到生态区域的实际价值，在进行空间规划时也可以将生态产品的消费作为国土空间的新起点，在完成实际下达工作的前提下，带动地区经济增长。

三、结语

国土空间规划要以乡村振兴战略为指导，建立城乡统筹和以人为本的空间规划体系，早日实现城乡经济一体化。国土空间规划在某种程度上决定了乡村建设的好坏，反过来，乡村建设的完整性也间接影响着乡村空间规划的实施。制定国土空间规划可以为乡村产业结构升级奠定基础，巩固农业基础地位，提高国土利用率。科学合理的国土空间规划和布局，可以增加村民的安全感、获得感和幸福感，提高村民的生活质量，促进城乡交流沟通，缩小城乡差距，为建设美丽中国提供更好的发展思路，让中国乡村更有活力、高速发展。

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一般而言，如果从提供产品的类别来划分，一国的国土空间，可以分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间四类。

城市空间，是指以提供工业品和服务产品为主体功能的空间，包括城市建设空间和工矿建设空间。城市建设空间包括城市和建制镇的建成区，工矿建设空间主要是独立于城市建成区之外的独立工矿区。城市空间是现代社会人类居住和活动的主体，人口多，居住集中，开发强度较高，产业结构以工业和服务业为主，居民点形态主要是规模较大的城市、城市群、城市圈、都市区等。

农业空间，是指以提供农产品为主体功能的空间，包括农业生产空间和农村生活空间。农业生产空间主要是耕地，也包括园地和其他农用地等：农村生活空间为农村居民点和农村其他建设空间{包括农村公共设施和公共服务用地。耕地、园地等也兼有生态功能，但其主体功能是提供农产品，所以应该定义为农业空间。在现代社会，相对于城市空间，农业空间的人口较少，居住分散，开发强度不大，产业结构以农业为主，居民点形态多为相对密集的分散的小城镇和村庄。

生态空间，是指以提供生态产品或生态服务为主体功能的空间。从提供生态产品多寡来划分，生态空间又可以分为绿色生态空间和其他生态空间两类。绿色生态空间主要是指林地、水面、湿地、内海，其中有些是人工建设的如人工林、水库等，更多的是自然存在的如河流、湖泊、森林等。其他生态空间主要是指沙地、裸地、盐碱地等自然存在的自然空间。