哈尔滨工程大学 姚轶男

一、网约车行政立法的基础与权源—从现行网约车立法出发

（一）中央网约车行政立法

1.部门规章

2016年，交通运输部、工信部等7部委联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），首次在法律上对网约车服务进行了准确的定义，并对网约车的各相关主体、监督检查及法律责任作出明确规定，使网约车正式进入法律管控范围，对网约车行政法规体系的建设具有重大意义。《暂行办法》在效力层级上属部门规章，于2019年首次修改，但其修订主要是跟随《外商投资法》进行相关条款的变化，总体上依然延续上一版本的规定，改动幅度不大。作为仅存的中央立法，《暂行办法》似乎是网约车地方行政立法权的直接依据。

由于《暂行办法》自身的漏洞和不足，笔者对其是否能够成为网约车地方行政立法的权源抱有一定的疑问。首先，《暂行办法》在效力层级上属部门规章。依据《立法法》第九十一条的规定，部门规章与地方政府规章在法律层级上并无区别，应属同一效力位阶。 其次，《暂行办法》首次规定了网约车行业准入的“三证”制度，分别要求提供经营服务的网约车平台、网约车车辆及网约车驾驶员具备《网络预约出租汽车经营许可证》《网络预约出租汽车运输证》及《网络预约出租汽车驾驶员证》，本质上是设立行政许可的行为。

2.国务院其他规范性文件

依据《行政许可法》第十四条的规定，国务院有权在必要时，采用发布决定的方式设定行政许可。例如，2004年出台的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（即国务院412号文）与2022年2月修改的《关于加强网络预约出租汽车行业事前事中事后全链条联合监管有关工作的通知》。

（二）地方网约车行政立法

出于加强网约车管理的迫切需要，截至2020年7月底，全国已有264个直辖市及设区的市陆续颁布了网络预约出租汽车经营服务管理实施细则，与《暂行办法》共同构成了我国网约车部门规章加地方政府规章（地方政府文件）的行政法律体系。这些细则的迅速出台，顺应了《暂行办法》的规定和要求，对于网约车地方管理规则的细化和完善具有重要意义。

依据《立法法》第八十二条的规定，市级人民政府制定地方政府规章，应当限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。此处虽然具有“等”字，但法条已经做出了较为宽泛的列举，在无特殊条件的情况下，地方政府规章必须遵从《立法法》的要求和限制。若网约车属于《立法法》所规定的能够制定地方政府规章合法范畴，理应将其划入城乡建设与管理的范围。关于网约车的地方政府规章受限于《立法法》及《暂行办法》的规定，其合法性尚需得到全面的论证，网约车地方行政立法之路仍然漫漫。

二、我国网约车行政立法面临的困境

（一）现行立法解决社会问题的能力不足

法律作为一个国家最基本的社会规范，其制定必然依赖于社会的实际情况。但社会是不断运动、快速发展变化的，法律无法时刻反映出社会的变动，因而具有相对固定性、滞后性以及被动性。我国法律的制定普遍认可马克思主义的立法理念，强调物质的决定性，因而在一定程度上弱化了立法的主观能动性。网约车作为社会新兴事物，带动了我国经济发展的同时，也显现出了阻碍社会进步的两面性。

1.乘客人身财产安全与权利救济问题

相比普通出租车而言，网络预约出租车得益于互联网技术的支持，增加了平台的服务与监管程序，订单信息和行车路线可以通过网络实时上传，理应具备更高的安全性和可靠性。虽然网约车的案发率低于传统出租车，但乘客的人身财产安全受到侵犯的可能却远高于普通出租车。在案件发生后，维护乘客的合法权益方面，司机因违反法律而承担相应的责任、获行政乃至刑事处罚的情况较为普遍，但网约车平台受到处罚的力度却相对较轻。

2.用户信息隐私安全与权利救济问题

由于网约车普遍采取线上预约、线下服务的经营模式，在订单发起至完成的整个过程中，互联网信息收集是联结乘客、司机与网约车平台必不可少的桥梁。对比传统出租车，网约车平台对于用户个人信息的收集可谓面面俱到。此外，与其他网络运营服务不同的是，网约车平台可以实时监控乘客及车辆的定位信息，同时可以分析用户的行程轨迹以及消费习惯。更为重要的是，由于网约车行业的特殊需要，网约车平台得以合法采集和处理国家地图测绘信息，其中包含地理坐标、道路街景等内容，均是关系到国家和社会安全的重要数据。这些信息一旦被不法分子收集和利用，将给国家和人民造成不可挽回的损失。

（二）缺少上位法规制，法律位阶较低

我国现行的网约车立法规制体系是以部门规章+地方政府规章/规范性文件的形式构成，均采用了行政立法模式，而缺少法定立法机关的参与。网约车行业作为与互联网技术息息相关的新兴产业，其发展瞬息万变、日新月异、难以预测。但法定立法机关（即人民代表大会）对法律的制定和修改必须留有充足的时间，必须采取审慎严谨的态度，朝令夕改将不利于法律的实施，极大地影响法律的权威性和国家的公信力。这就导致法定机关的立法很难及时地跟上社会热点问题的脚步，对现存的争议问题作出回答和裁决。加快立法进程，完善行政法律体系，是当前网约车行政立法的特定趋势。

（三）网约车行政许可的设定缺陷

1.网约车市场准入许可的依据问题

我国现存的网约车行政许可是由《暂行办法》的“三证”制度所设立的。但据前文中的分析可以得出，若严格依照《立法法》的规定，《暂行办法》作为部门规章没有直接设立行政许可的权利。同时，由于缺少上位法规范，也不能将《暂行办法》对于“三证”制度的规定理解为“执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”。对此，我国交通运输部的解释是，因国务院412号文第112项规定了传统出租车“三证”的核发部门，所以《暂行办法》可以据此设定行政许可。就地方网约车实施细则而言，虽然省级地方政府规章有权设立临时性的行政许可，但依《行政许可法》规定，只有在缺乏上位法规范、因行政管理的需要、确需立即实施的情况下，才能设定临时性行政许可，且不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。临时性行政许可如果在一年后仍需实施，需要将其上升为地方性法规。然而，对于网约车驾驶员和网约车平台的准入许可，显然属于“应由国家统一确定资质类行政许可”，不能由地方政府规章设定。

2.地方性行政立法的具体准入条件不适当

首先，各地方政府对网约车驾驶员的准入门槛进行了更加详细、严格的限制，并集中体现在对网约车驾驶员的身份限制上。北京、上海、天津、济南等多地均要求驾驶员申请时需要具有本地户籍或居住证，具有明显的地方保护主义色彩，限制了其他地区人员的从业准入。但在《行政许可法》第十五条中，明确规定了地方政府规章所设立的临时性行政许可不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务。准入条件的不合理必然导致大量违规行为的出现。

在实际运行的过程中，很多细则针对网约车司机户籍进行的限制未能真正落实并发挥出应有的作用。由于网约车的运营采取“互联网+交通”的特殊模式，利用信息技术的无界性和地域的贯通性，网约车行业大量驾驶员开始使用“外省注册、本地接单”的新手段，用以逃避法律的监管。其次，地方政府对于网约车车辆准入条件的规定缺乏针对性，忽视了各网约车平台之间的差异，相对而言更适用于对车辆要求较高的网约车平台。最后，地方网约车规制往往存在不合理趋同。

三、完善网约车行政立法的相关建议

（一）提高法律位阶，搭建整体框架

促进网约车管理的合法合规化，首先应填补上位法的缺失，弥补《暂行办法》孤掌难鸣的立法现状。作为具有网约车行政立法首创性质的部门规章，《暂行办法》对网约车管理的探索难免存在缺陷，在实际运用上处于较为尴尬的境地。首先，《暂行办法》对网约车“三证”制度的设立，无法通过《行政许可法》的审查。因其仅具有对上位法的执行性，而不具有对行政许可的创设性。既不能违规设置行政许可，也无法对同位阶的地方政府规章进行授权，难免受到学界的诟病。其次，《暂行办法》的临时性，使其无法代替真正的行政法规，始终面临着需要随时修改和淘汰的问题，很难给社会和人民带来法律上的“安全感”。

（二）厘清立法权限，促进央地协调

我国疆域广大、幅员辽阔，不同地区的民生情况和经济形势差别巨大。一方面，在中央制定一般性原则的前提下，应当为地方的具体实施留下充足的空间。另一方面，过多的自由又会导致具有地方保护主义色彩及内容空虚的立法出现。加之行政立法的主体广泛多元，如何平衡多方利益、兼顾各自需求、合理分割权利，成为网约车立法亟需解决的问题。在合法合宪的基础上，中央立法应为网约车管理制度提供基本框架，在考虑地方差异的情况下尽量详细。地方立法则应根据地方实际，在不违背上位法及行政法基本原则的条件下，对中央立法进行细化。但依目前我国《行政许可法》的规定，作为中央立法的部门规章无权制定行政许可，而作为地方立法的省级地方政府规章则有权制定临时性行政许可，二者在法律位阶上本属平级，但在立法的权限上却存在很大区别。针对这一问题，笔者认为存在三条不同的完善路径值得探讨。第一，同时赋予部门规章临时性行政许可的设立权，使其与省级地方政府规章的权限保持平等一致，但最终都要将临时性许可上升为法律。此种条件下可以解决《暂行办法》的合法性问题，但容易导致中央与地方立法产生冲突。第二，将临时性行政许可的设立权收回中央，同时赋予地方政府较大的细化权。这种办法便于中央的统一监管，但对中央立法的时效性提出了较高的要求。同时也需要尽量放宽地方政府的细化范围，便于其因地制宜进行管理。第三，在维持原有体系的基础上，赋予个别经济发达地区更高的立法权限，尝试将权力进行下放，使地方政府规章相对于部门规章而言居于主体位置，实现网约车行政立法手段的创新。但这一办法使地方立法突破中央立法的限制，容易导致地方权力的泛滥，因此需要同时制定相应的监督制度。

无论中央立法还是地方立法，其具体条文的设置，都应该限于其应有的权责。迫于网约车立法需求的紧急性而越权设立行政许可，不仅会导致已经制定的法律效力存在问题，而且为其下位法的制定造成了困难，致使整个法律体系陷入混乱。各机关在进行行政立法时，必须要厘清自身的立法权限，才能使网约车行政法规协调有序、周全完备。

（三）增加安保要求，直面社会矛盾

从当下的热点案件来看，网约车安保措施不足的问题凸显，乘客的人身财产安全得不到更好的保护。司法机关在司法时、政府在执法时也缺乏相应的证据和依据，导致相似案件在不同地区重复发生。必须要指出的是，当前对于网约车的安全保障要求主要依赖于行业自律，而缺少法律的直接规范。行业自律是市场经济的必然，但如果法律没有规定安保措施的底线，势必导致各网约车平台之间的规定良莠不齐，为追求自身利益的最大化而忽视乘客的利益。从网约车车辆的硬件设施方面看，现行的行政立法在限制网约车车辆的车型、轴距、排量等方面做了很大文章，而对网约车车辆安保措施的设置缺少关注，违背了《暂行办法》中网约车“高品质”服务的根本内涵。“高品质”服务不应当是“高消费”服务，而应该具有更高的安全性和更多的社会责任感。 针对网约车服务的特殊性，应当对网约车车辆设立单独的保险门类，而不是将其笼统地归入传统运营车辆。

（四）规范准入条件，合理设置门槛

网约车准入条件的不合理之处，主要体现在地方政府规章对《暂行办法》的细化上。一方面，地方政府规章对于驾驶员的户籍要求涉及地方保护，存在一定的歧视色彩，减损了非本地户籍从业者的权利，违背了市场公平竞争的原则。应依据行业需要设置合理网约车驾驶员的准入门槛，尊重劳动者平等就业的权利，缓解交通需求，促进公平竞争，减少涉及地方保护问题的条款。虽然网约车行业中驾驶员的素质参差不齐，需要从整体上加强提高，但驾驶员的户籍并非导致这一问题的根本原因，户籍也并不能完全代表驾驶员的资质。严格限制驾驶员户籍，将会减少从业者的人员流动，导致各地网约车供需不匹配的问题，违背了这一准入条件设置的初衷。另一方面，各地方政府规章缺乏针对性，存在严重的趋同倾向。这就导致各地细则缺乏实际意义，总体上浮于表面、流于形式。各地政府必须因地制宜制定符合当地经济发展状况的规则，特别是对于经济不发达的地区，需要适当降低网约车车辆、驾驶员的准入条件，减少对于车辆价格、型号、排量等要求，进而减少行业的准入成本。不立足于实际需要、一味模仿发达地区的做法如同作茧自缚，只能限制当地网约车行业的发展进程。

（五）明确法律责任，完善处罚机制

虽然网约车案件的处理更多的涉及民事及刑事责任，但相关的行政案件也在逐年增多，依然不可忽视。在网约车行政诉讼的类型分布中，涉及行政处罚的案件占据绝对的主要地位。虽然网约车独立于传统出租车的事实已经得到法律的承认，但由于网约车行政法律体系的不完善，在行政执法的过程中依然依赖于旧有的法律法规，存在沿用传统出租车管理方法的情况。因此造成的纠纷不在少数。加强对网约车平台违法行为的处罚力度，是推动网约车行业合理竞争、健康发展的大势之所趋。

四、小结

法律法规制定的过程即是对社会问题的反映和整合，既包括普通公众的生活经验，也包括立法者的专业思维，最终形成能够合理平衡各方利益、顺应时代发展的规则。网约车的出现，挤占了原有的交通市场，打破了旧有的行业秩序，就必须依赖法律进行规制。但法定立法机关制定法律的时机尚不成熟，现有的行政法体系存在缺陷，具体的条文在实施中也难掩疏漏。在鼓励政府创新性立法的同时，也需要从网约车行业的现状看到问题与不足，力图通过修法弥补上位法的缺失加强中央立法的专业性和地方立法的针对性，因地制宜探索网约车管理的经验。