武汉工程大学 何瑞佳

一、引言：案件显露的问题

电子设备通过收集证据、分析案例、输出结果来辅助行政行为，这类实践被概括为自动化行政。而行政调查的核心属性与自动化行政功能十分契合，自动化行政被广泛地运用于行政调查中，如电子监控抓拍、健康码等。但自动化行政带来效率优势、调查结果更加精准、统一的同时，不可避免地造成了行政权力的扩张、调查程序的缩减等问题，进而严重威胁到当事人的程序权利。货车司机，金某在驾驶货车途径超限检查站时，因车上的北斗定位行驶记录仪掉线，行政人员即判定是人为破坏信号，并对其处以扣车和罚款2000元，金某尝试与行政人员沟通无果。行政人员为何直接判定掉线是人为造成的？从中可以看出，现有的调查程序存在不完全、不公正，产生了错误的行政处罚，给当事人造成了财产、精神双重打击。基于上述考量，本文拟以本案为出发点，模拟行政调查场景，通过探究自动化行政自身的特性，分析其对正当程序的破坏，以期为保障相对人程序权利提供实现路径。

二、问题的根源：自动化行政的两面性

自动化行政带来优势的背后，衍生出一系列不可避免的问题：例如过度追求效率的提高，导致程序上的缩减；数据的精准，导致一定的固定和僵化；大幅度地缩减行政人员，引起行政人员懈怠和依赖心理的产生等。自动化行政的两面性，使其牺牲公平而换取效率，有违行政执法的根本目的。正确发挥自动化行政的效果，要求平衡其利和弊，找寻内部均衡点。

（一）机械性

首先，只要是机器，就不可避免地会涉及网络延迟、系统出错、机械故障等问题。以北斗行驶记录仪为例，定位装置故障、途经盲区或SIM卡欠费造成的通信中断、服务器故障或掉电、定位系统平台故障等，还有人为遮挡、断电或破坏等，其中任何一个环节出现问题，都会造成掉线[1]。在本案中，正是因为北斗定位记录仪中途非人为掉线，导致行政人员认为是当事人故意干扰信号并错罚当事人。任何行政决策都需要数据的支撑，如果数据的源头出现问题，那么据此得出的结论从根本上就是错误的。

自动化设备因其固定的数据收集规则，导致它难以考虑到实践过程中的周围环境和具体情形。数据虽然是理性的，但也是死板和冰冷的。行政机关如果一味地信任、依赖电子设备，会导致一些特殊情况无法被纳入考量，影响个案正义。如2018年某地交警执法时，自动化人脸识别系统所搜集的某公众人物“违法”信息,实则为车身广告上的照片。自动化设备无法脱离物的属性，在某些具体的情形下，人为裁量是必不可少的。

（二）不透明性

自动化行政的核心内容是算法，算法即按照设定程序运行以期获得理想结果的一套指令。算法的专业性，导致内部的程序和规则只有设计者和内部人员了解，普通大众只知道输出的结果，对于怎样得出结果一无所知，这就是所谓的“算法黑箱”。一个只知道是什么，而不知为什么的结果，如何能让相对人信服呢？不透明性对当事人后续救济也造成了障碍。在本案中，金某正常行驶却被处罚2000元，他既不知道北斗定位行驶记录仪为何会掉线，也难以辨认是否是由自己造成的，从而无法进行后续的举证反驳。随着学习型算法[2]向纵深发展，甚至连设计者都不知道算法的决策方式，整个程序可能会彻底隐形。从这个角度看，“算法黑箱”将导致行政程序在认知中缺失真像。如何解释算法，揭开“算法黑箱”，是自动化行政始终需要面对的一个的命题。

（三）外部性

自动化行政是自动化设备与行政管理权的结合。由于缺乏技术支持和数据积累，政府需要同掌握代码、大数据的私营企业或平台合作。一方面，公司提供系统、聚集财富，而政府分享公权力。这种权力“外包”的形式，构成了公权力、私权力、私权利三方博弈的局面[3]，容易产生二者对身处弱势地位的普通公民的“算计”，弱化个人权利。另一方面，公司的营利性和现代政府的服务公益性相对立，为节省成本、赚取更高利润，可能会人为地造成系统瑕疵等问题。北斗行驶记录仪频频掉线，反映出其质量参差不齐。江苏省徐州市某北斗行驶仪安装服务公司在货车上安装假冒伪劣产品，并采取技术手段，将虚假的车辆动态监测数据传输至监管部门平台[4]。在行政调查工作中，相对人直接面对的是行政主体，一旦自动化设备出现问题，很容易对其产生信任危机，导致行政主体替代外部技术主体背负“信任黑锅”，影响政府公信力。

三、自动化行政背景下当事人程序权利面临的危机

（一）自动化行政背景下现有立法不完善

第一，电子政务法尚未出台，有关的法律规范分散在计算机法、互联网法、信息法等，例如《计算机系统安全保护条例》《计算机信息网络国际互联网管理暂行规定》。电子政务的特性不能突出，实施效果差。我国目前的电子政务立法还处在起步阶段，但自动化系统已经得到了快速发展和广泛应用。立法和现实的不匹配，导致许多传统的法律控制手段在面对新技术时已然失效或部分失效[5]。

第二，行政程序法尚未有统一法，行政程序只体现在部分法律之中，未能形成体系，难以突出地位。行政程序法不仅是调整行政法律关系主体在行政活动中的程序法律规范和原则的综合[6]，还是公民程序权利的来源和根据。行政程序法的不完整、不统一导致执法上的参差不齐，最终导致个人权利的虚化。

（二）自动化行政背景下调查程序不规范

首先，在行政调查的事前阶段，通知当事人、表明身份、出示合法调查文件并说明理由，被合并为一个步骤，即行政机关通过发布文件，证明安装自动化设备的官方性、合法性。北斗定位行驶记录仪安装，根据交通运输部于2012年底下发的《通知》。该《通知》明确要求：多地车辆都应安装北斗兼容车载终端，未按规定安装或加装北斗兼容车载终端的车辆，不予核发或审验道路运输证。这种纯文本、电子通知的形式，容易造成当事人接收不到消息、漏接消息或理解错误等问题，限制其知情权。该《通知》以及类似的官方文件效力和作用，能否与传统程序中的多个证明文件相等同？如果当事人没有接到通知或没有理解通知，后续造成的损失谁来担责？该步骤的合理性、合法性有待考量。

其次，在行政调查的事后阶段，告知当事人拟作行政决策的事实以及其享有的权利在实践中经常一起呈现，普遍是以通知的方式，利用通讯、网络等平台进行传输。但因“送达和告知”的标准不明，导致告知缺失、告知内容缺斤少两等情况时有发生，阻碍当事人陈述权、抗辩权等权利。在本案中，可以看出行政人员跳过了告知金某应有的权利。没有调查内容，相对人就会质疑行政决策的真实性；没有告知其享有的权利，相对人的实体权利难以得到自我救济，二者缺一不可。

（三）自动化行政背景下权利救济困难

在本案中，从金某和行政人员的“沟通无果”中可以判断出救济无力。自动化行政背景下，权利救济困难主要体现在两个方面：

首先，自动化行政背景下陈述、申辩困难。在本案中，代入当时超限检查站场景，前后可能都有车排队等待检查，行政人员必须马上作出行政决策，不可能等待金某持续申辩或是立刻展开复核。自动化行政追求效率的特性，导致当事人难以在行政调查过程中短时间内进行充分陈述，原本即时性的陈述、申诉权利被压缩，从事前、事中程序变为事后纠正程序[7]。

其次，自动化行政背景下难以形成有力救济。“沟通无果”也可以看出，金某未能在当时表达出有效的陈述和申辩。鉴于“算法黑箱”和输出结果的专业性，当事人对自动化设备怎样得出结果往往是一头雾水，难以找到其错误。并且作为普通个人能获取的数据与享有行政权的自动化设备所收集的数据存在着从权限到形式的不对等，举证推翻它更是难上加难。

四、问题的解决：当事人程序权利的实现路径

（一）制定专门法律法规，优化自动化行政适用

自动化行政在实践中程序模糊甚至缺失，亟需专门调整自动化行政适用的法律出现，为行政主体公正执法、公民维护自身权利提供有力的法律后盾。具体而言，制定法律需要明确以下内容：

第一，明确自动化行政的适用领域。对于情节简单、处罚结果轻的案件，可以酌情适用“全自动化”。而对于案情复杂、处罚结果重的案件，如果要引入自动化设备，必须搭配以人力甄别，不可完全依赖机器。可以采用法律保留的方式划定“全自动化”[2]的适用范围。

第二，明确自动化行政的适用程序。在本案中，不论该行政人员是视程序于无物或是不知程序的存在，法律作为上层建筑，必须构建一个合适的正当程序，消解模糊性和不确定性。可将行政执法流程分成具体可操作的步骤，针对不同特性的自动化设备和具体场景，设计不同的程序，以兼顾公平和效率。

（二）加强政府义务，突出主体地位

第一，加强对自动化系统的审核义务。《行政处罚法》第41条已经提出了基本要求，包括两个方面：一是对自动化设备的技术审核，首先确保其符合标准、设置合理。经过第一道审核后，为防止机械故障、系统出错等后续问题，行政部门还需定期派专人检修并制作检修表。对于类似北斗定位行驶记录仪安装在私人空间的调查装置，政府应及时督促个人自行检查，设立检修点。二是对设备输出数据的事实审核。如果要作为行政决策的证据，该数据不仅要与真实情况相符合，还要足够清晰、完整，以支撑决策、被当事人理解。

第二，加强对内部人员的培训、监督义务。从本案中行政人员行为可以看出，其对设备一知半解。对于“半自动化”需要配合的行政人员而言，首先，上岗之前应进行培训，必须了解最基本的设备原理和算法，掌握如何操作设备。政府内部应配备技术力量，以帮助其应对更复杂的突发事件。其次，行政机关应制定内部细则，对于跳过程序、作出瑕疵决策的行政人员追究责任并给予处分，优秀员工则采取激励手段。

（三）调动公众参与，提高法制观念

为揭开“算法黑箱”、激发当事人内生动力，必须调动公众参与性、提高其法制观念，以恢复相对人知情权、陈述权、申辩权。

第一，调动公众参与算法影响评估[8]。在适用自动化行政之前，行政相对人、行政主体、技术专家共同参与算法影响评估。在此过程中，公众可以大致了解设备的运行机制、获悉算法效果。这种方式一定程度改善了普通大众在接受自动化行政行为时的迷茫和无措，有利于政府和技术人员从大众利益的角度优化算法设计，形成行政主体与相对人之间互益、和谐、民主的良好互动。

第二，提高公众法制观念。目的在于唤醒相对人一方主动保护自身利益、防范公权力侵犯。具体而言，首先需要培养程序意识。行政机关可从行政处罚、行政审批等活动中强调程序步骤，教育部门也应积极配合。其次激发救济意识。许多人嫌麻烦、“认栽”或不知道如何救济，放任权利流失。这需要负责救济工作的部门做好宣传工作，加强服务职能，为救济提供便捷。

（四）完善当事人程序救济，协同各方力量

第一，保证当事人陈述、申辩权利。根据《行政处罚法》第45条规定，公民有陈述、申辩的权利，且行政机关有听取、复核的义务。对于电子罚单等远程执法，应建立线上申诉平台。通过书面的方式，告知进入通道和具体操作流程。并且能够在线获取电子版处罚决定书，简化救济程序。不论是线上、线下申诉，必须对当事人提出的事实、理由和证据进行音像或文字的记录，以便进行复核。

第二，完善事后听证程序。在自动化行政背景下，难以超越计算机的速度进行先行听证。因此，事后听证是一般模式[9]。当事人与行政相对人形成两方对峙、第三方机构居中裁决的局面。就第三方机构而言，可以寻求我国人工智能专业委员会、机器学习专业委员会等专业性组织，为自动化行政决策发挥说明、阐释作用，搭建行政机关与普通公民之间的桥梁。

第三，完善行政诉讼和行政复议程序。首先明确目前自动化行政只处于辅助地位，根据自动化设备作出的决策才是诉讼和复议审查的对象，相应的责任应由相关的行政主体及其工作人员承担[10]。其次考虑到相对人与行政主体收集证据的能力差距大，应减少当事人举证责任。最后，为适应信息时代，司法机关作为权利救济的最后一个关卡，必须加强对自动化系统、算法的审查能力。