中国原子能科学研究院 代金云

一、研究背景

随着军工融合上升为国家一项重要发展战略，军工科研事业单位作为军民融合的重要组成部分，其经营模式发生了巨大的变化。随着市场化的不断深入，经营风险也不断增加。内控建设对加强资金运转效率提高单位管理水平、有效堵塞漏洞、消除隐患、防范重大经营风险具有非常重要的作用。财政部、国资委先后出台了《中央企业全面风险管理指引》《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》（国资发评价〔2012〕68号）和《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会【2012】21号），对事业单位和中央企业的风险管理和内控建设提出了具体要求，很多事业单位和央企部署内控体系建设工作和全面风险管理工作。

目前，科研事业单位内部控制设计过程主要分布于职能部门及相关业务部门，执行过程主要分布于科研、生产经营等活动中，内部控制建设工作较为分散，集中管理尚处于起步阶段。而风险管理建设表现出来的现象为：大多数人对风险有一定的意识，但由于对全面风险管理缺乏系统深刻的认识，无法将这种意识有效落实到实际业务的操作层面。此外，全面风险管理工作尚未与内部控制体系融合，两个体系未能有效对接，现阶段仍处于相对独立阶段。

以全面风险管理为导向的内部控制体系，可以将科研事业单位的战略目标、风险理念、控制流程融入文化建设、规章制度和业务流程等各个方面。通过实施一系列政策、制度、流程等措施，规范各项管理活动，集中优势资源，构建一体化核心能力，提高科研生产、运营管理水平和风险防范能力，确保实现科研事业单位的发展战略。因此,本文研究基于全面风险管理导向下的内部控制体系,具有重要的现实意义。

二、内部控制与全面风险管理融合基础

（一）内部控制和全面风险管理自身属性要求融合

内部控制实质上是由一系列程序和方法构成的管理体系。通过组织和实施统一、规范的内部控制体系，提升管理水平，化解风险，以确保战略目标的实现。全面风险管理以战略目标为出发点，识别、分析、预警和应对影响战略目标实现的各类风险。内控基于单位现状，充分识别经营活动中的风险。通过内部管理的规范性，提高风险防范能力。全面风险管理，通过识别和管控风险，提出应对风险策略，降低风险发生的概率，以实现企业既定的战略目标。两者的本质都是一项管理行为，目的均为实现单位的战略目标。

（二）成本与效率要求二者融合

《中央企业全面风险管理指引》和《行政事业单位内部控制规范（试行）》，均强调内部控制和风险管理的整合与统一。二者都是通过风险控制，为实现单位的战略发展目标提供合理保障。根据成本效益原则，将内部控制与风险管理有效融合，在实践中统一部署、统一设计、统一实施、统一监管，既降低了管理成本，又提高了管理效率。

因此，内部控制体系建设和全面风险管理具有统一性。其统一性表现为两者都是为了控制风险，以确保实现战略目标。通过建立以全面风险管理为导向的内部控制体系，使单位和职能部门的所有管理环节都处于受控状态，提高资源的配置效率，为实现科研事业单位战略发展目标提供合理保障。

三、科研事业单位内控体系构建需要考虑的因素

（一）可行性

可行性是科研事业单位构建内控体系过程中需要考虑的一项重要因素，要认识到构建内控体系的目的与在实践中发挥出的有效作用。因此，要保证内控体系切实可行，否则便没有存在的意义。在进行内控体系构建过程中，要重视该体系的可行性。

（二）运行人员

运行人员是科研事业单位构建内部控制体系过程中需要考虑的重要因素之一。从具体实践情况来看，内控体系运行要依靠工作人员来实现。因此，工作人员自身的专业水平与综合素养，将会对内控体系运行情况造成影响。科研单位需要了解内控相关工作人员的实际情况，掌握工作人员的具体特点，从而在构建内控体系时与工作人员业务能力有机结合，最大限度地发挥出工作人员的作用与价值。

（三）完善性

完善性是科研单位构建内控体系过程中需要关注的问题之一。从当前实践情况来看，科研单位在日常运行过程中会消耗大量的资源，支出成本也相对较高，其中有些支出是必要的，还有些支出是可以进一步控制的。在进行内控体系构建时，需要明确区分出可控之处，确保内控制度内容更加全面，明确内控目标。

四、科研单位内控制度要满足的条件

（一）合理性

科研单位在构建内控制度的过程中，要保证制度的合理性。具体原因如下：第一，科研单位管理工作具有传统性。若与传统制度差异较大，则会导致原有的管理工作难以有序进行，不仅达不到理想的内控效果，还会起到适得其反的作用。因此，在构建内控制度时，要以实践为基础，进行充分合理的分析。第二，确保内控人员在执行各项工作时，能够与制度要求保持一致。在长期工作中，内控人员已经形成定性思维。因此，在构建内控制度时，需要考虑到工作人员现有的思维状态。在充分考虑以上两点内容的基础上，要根据当前管理工作的实际情况，制定科学合理的内控制度。

（二）创新性与成效性

科研单位在构建内控制度时，要符合创新性与成效性的要求。之所以要实现创新，是要对传统制度中的缺陷进行有效弥补，为内控制度运行注入活力。为保证内控制度的执行效果，要以创新的方式改进并优化原有内控工作的细节之处与各个实施环节，以此达到理想的效果，确保制度更具完善性，提高科研事业单位内控工作成效。

五、构建以全面风险管理为导向的内部控制体系架构

基于全面风险管理的内部控制体系，以单位发展战略和总体目标为出发点，以内部控制为抓手，实施风险管控。通过内部控制与全面风险管理的深度融合，以有效防范经营风险为主要内容，确定相应的内控管理制度和风险控制措施，并使之能够有效运行。其基本内涵为：以战略目标为导向，将内部控制和风险管理融入单位管理体系中。

以全面风险管理为导向的内部控制体系框架，由确立战略目标、构建控制环境、嵌入风险管理程序、实施控制活动等四个维度组成。战略目标作为军工科研事业单位发展的最高目标，在体系构建中处于统领的地位，为内控的开展和风险的管控起到引领作用。内部控制环境建设，是风险防控和内控工作实施的基础。科研事业单位作为国家预算管理的范畴，具有良好的内部控制基础。嵌入风险管理程序，是将风险管理的程序和方法嵌入到内控管理过程中，在科研、经营等业务活动中落地，合理控制风险，确保内控执行的有效性。实施内部控制活动由控制活动，信息沟通与反馈、监督和评价机制构成，是整个体系的落脚点。通过控制活动优化管理程序，及时准确地收集、传递信息，对内部控制体系的有效性进行监督评价，实时掌控内控活动是否有效执行。

六、以全面风险管理为导向的内部控制体系在科研事业单位的运用

“十二五”以来，国内某科研事业单位（以下简称Y院）发展目标取得了重要、阶段性进展，但总体上仍滞后。内部尚未建立有效的风险信息实时沟通、实时报告、实时预警系统。单位管理层对风险点信息的获取多为事后获得，无法从整体上实时掌握潜在的风险点状况。一旦发生风险事件，通常的做法只能是相对被动地解决问题并杜绝同类事件的再度发生。事实上，多数风险事件的关联性较强，风险管理体系和内控体系的不健全，不利于发现多项风险之间的联系，从而造成局部的防微杜渐与整体内控管理失位的矛盾。为确保“十三五”开好局、铺好路，2015年，Y院成立了内部控制管理机构，立足实际情况，以Y院战略目标为指引，逐步建立以全面风险管理为导向的内部控制管理体系。

（一）确定战略目标

面对市场化、国际化趋势，Y院积极探索在现有科研院所体制下改革发展的思路和模式，提前做好产业发展的有关调研和策划，明确定位，完善产业发展的平台，探索不同的成果转化方式。在保证科研任务的基础上，加大资源投入，扩大应用产业的发展规模，建立“一院两制，一体两翼”产业、科研协调发展的模式，确保经济实力不断提高。继续围绕“科研基地”这个核心，做好顶层设计。按照立足科研基地，抓住科技发展、能力建设、重大项目三个重点，搞好安全、人才、机制、改革四个配套，体现全局性、战略性、政策性、创新性、实用性五个要求，组织院总体规划、专项规划和专题规划，为“十三五”院的发展制定蓝图。

（二）构建风险导向的内部控制环境

全面风险导向下的内部控制，是一项全面风险控制活动，涉及Y院所有二级单位和职能部门的各个层面，涵盖工程、科研、经营等各类业务。为建立有效的风险导向内部控制环境，组织开展风险管理宣贯工作，加强对风险管理知识的培训。尤其是加强对重要管理岗位及业务流程和风险控制点操作人员的培训。培养全体职工风险意识和理念，将风险管理意识转化为职工的共同认识和自觉行动，实现院属各单位间分工协作、相互配合、授权有度、运行有序、监控到位的良好内控环境。

（三）嵌入风险管理程序

风险管理程序是全面风险管理导向型内部控制评价体系的重要组成部分。Y院全面风险管理基本理念是以安全风险管理为核心，关注科研生产、工程建设及产业经营类风险，组织开展风险识别、风险评估和风险评估判断标准工作，定期开展重要业务、重大决策的专项风险评估。建立风险详单，详单包含风险名称、所属层级、风险等级、预警级别、影响后果、当前排名、风险状态、业务主管院领导、责任部门、责任部门领导、关联二级单位、风险描述、管控措施、预期效果、实际效果、计划完成时间、实际完成时间、进展情况、责任人等信息。建立涵盖风险管理基本流程和内部控制系统各环节的管理信息系统，旨在建立重在防范、重在实效的全面风险管理程序。

（四）强化内控意识

内控相关部门要对内控理论知识与政策进行全面的学习与了解，把握当前内控理论知识与政策要求，提高科研单位内部对内控工作的认识与重视。另外，科研单位内部要应用各种渠道加大对内控工作的宣传力度，宣传强化内控建设的相关政策，这也是新时代背景下科研单位发展的必然趋势。加大内控工作宣传力度，提高单位内部人员对内控工作的认知，有利于强化科研单位内部管理水平，确保单位内部全体成员认识到内控工作的重要性，并能够积极参与到内控工作中。另外，对单位各项业务流程进行深入梳理，从各个领域入手，对相关工作人员展开调研与实地考察，掌握单位内部业务的实际情况，总结各项业务的特点，分析在业务开展过程中可能遇到的问题与风险，便于对管理制度进行进一步的改进与优化，确保内控制度切实有效地落实到实践中。最后，需要建立明确的考核机制，将内控制度建设与执行情况视为考核要素并直接与员工的工资绩效、评优晋升挂钩。通过采取上述办法，使科研单位整体认识到内控工作的重要性，从而有效提高全体成员的内控意识。

（五）科学合理地进行风险评估工作

第一，要对风险评估理论知识进行全面的学习与了解，获取相关专业知识，将理论知识应用到实践中，探索出适合科研单位自身实际情况的风险评估方式。第二，要认识到风险评估工作的重要性，以积极主动的态度开展风险评估工作。每隔一段时间要对科研单位内部存在的风险与问题进行排查，调动单位全体成员共同参与其中，鼓励员工大胆表达自身的想法与观念。经过对员工的信息收集汇总，将内部工作覆盖到科研单位的各个领域，确保单位运行过程中各项风险与问题能够得以有效反馈。在对汇总的风险结果进行评价时，要根据实际情况做出客观恰当的评价。从不同岗位中选取出权限不同、年龄不同的员工共同组成评价小组，一同展开风险综合评价工作。通过这样的方式，初步能够发现其中存在的风险问题，并且要基于此进行深入的调查，对风险高发区域进行考察。在了解实际情况的基础上，对风险评价结果进行深入调查，以此提高风险评估结论的有效性。

（六）完善各项业务活动

第一，要提高预算编制工作的科学性与合理性。在开展预算工作前，先要进行充分的调研与考察工作，对各项业务做出合理的预估，为预算编制工作做好充分的准备。加大预算绩效管理力度，重视预算投入的同时也要重视产出。根据预算支出的具体内容、范围与时效等因素，设定绩效目标，并且需要对绩效目标进行细致划分，明确绩效指标与具体标准。每隔一段时间对预算执行情况进行评价，根据具体结果指导后续预算编制工作。第二，在程序与方法合理合规的情况下，提高政府采购量。加大对相关专业知识的学习力度，掌握政府采购相关政策与法规，根据单位的实际情况，选择相应的政府采购方式，提高政府采购效率。

（七）实施内部控制活动

以全面风险管理为导向的内部控制体系中的控制活动，包括实施控制活动、信息与沟通、内部控制监督与评价机制。坚持以问题为导向，以最终实现合理控制风险为目标，遵循分级管理、逐级协调、责任到人、配套激励的基本原则。

实施内部控制活动从主要业务流程展开。每一业务流程包含控制目标、关键风险点以及控制流程图等内容。将风险作为责任部门日常协调的重点任务，制定风险应对措施，及时跟进措施落实情况。通过内部控制活动进行优化管理，逐步实现Y院职能部门、二级单位之间各项业务的衔接，力求将风险控制在可容忍范围内，确保所建立的内部控制体系的有效执行。

建立完善的信息沟通机制，定期信息上报和相关沟通渠道的设置，逐步实现Y院各个层级之间，包括院务会与院机关之间、院机关与各直属单位之间的信息畅通。Y院建立贯穿以全面风险管理为导向的内控体系，连接各上下级、各二级单位和职能部门的风险管理信息沟通渠道，建立季度风险评估和内控管理报告机制，确保信息沟通的及时、准确、完整。

通过内部审计、专项审计、效能监察、内部控制评价等方式，实施内部监督。每年对内部控制运行情况开展评价、考核工作。通过细化风险评估分析表的方式，要求院各部门按照职责分工和业务特点识别各自风险，总结和分析已制定的风险管理策略和内控实施的有效性和合理性，根据变化的情况和存在的缺陷及时进行调整和改进。

紧密围绕Y院的经营状况，继续完善风险评估方法和流程，持续建立常态化“企业体检”机制，不断提高内控管理的实效性和准确性，为“十三五”的各项任务顺利收官保驾护航。

注释

①《中央企业全面风险管理指引》。

②《企业内部控制基本规范》。