江苏省常州市天宁区纪委监委 周雄

在国家监察体制改革全面深化的时代背景下，如何进一步推动“法法衔接”仍是监察执法实践中需要不断探索的重要课题。“法法衔接”既包括静态的实体法律规范的衔接，如《监察法》与《刑法》《刑事诉讼法》等法律的衔接协调，也包括动态的实务工作对接，即监察执法与刑事司法的衔接。其中较为值得关注的问题是，在规范与事实之间，如何正确认识监察对象，并认定涉罪监察对象的主体身份。因此，有必要厘清监察对象的概念与内涵，在实务中准确界定监察对象与国家工作人员，从而畅通监察机关调查职务犯罪的工作机制。

一、监察对象的内涵与认定原则

《监察法》第十五条首次从立法层面对监察对象的种类和范围予以明确。2021年9月施行的《监察法实施条例》，作为监察体制改革以来的首部监察法规，对六类监察对象的范围进一步细化，解决了理论和实践中的诸多争议。监察对象的本质特征是“行使公权力”。据此，可将监察对象定义为接受监察机关监察的行使公权力的公职人员和有关人员。通说认为，“公权力”涵盖国家权力和公共权力，是法律法规规定的特定主体基于维护公共利益的目的对公共事务管理行使的强制性支配力量。申言之，认定监察对象应坚持 “行使公权力”这一实质判断标准，只要行为人依法实施了涉及公共事务的组织、领导、管理、监督等行为，或者有监督、管理国有财产行为的，均符合“行使公权力”的要求。

为避免罗列不全，《监察法》第十五条第（六）项对监察对象作出了兜底规定，笔者认为，此项的“其他依法履行公职的人员”，即属于所谓的 “有关人员”，应当理解为本身不具有公职人员特定身份的人，在参与、从事某项“行使公权力”的公务活动时即成为监察对象。对于“履行公职”，不能机械理解，应当坚持动态识别原则，聚焦相关人员之行为的“公权力”属性，而不能仅关注其身份和职务。例如公立医院的医生、公办学校的普通老师或公办科研单位的科研人员，当其从事日常的诊疗、教学、科研活动时一般仅被视为专业技术人员而不宜认定为监察对象，只有当其参与招投标、采购、招生等公务活动或被临时委托从事有关管理工作时，方可成为监察对象。对于理论和实务界以往经常讨论的关于人大代表、政协委员是否属于监察对象这一问题，《监察法实施条例》作出了明确的回应，即履行人大职责的各级人大代表、履行公职的各级政协委员属于监察对象中的“其他依法履行公职的人员”。然而，在实践中还是要坚持动态分析：若公职人员以外的人担任人大代表、政协委员，只有在其从事与人大代表、政协委员职责相关的事务中方可成为监察对象，在闭会期间参与、从事与人大代表、政协委员职责无关的其他事务，则不属于监察对象。

二、监察对象的范围：兼与职务犯罪主体之辨析

《监察法》第十五条从六个方面对各领域的公职人员范围作出规定，《监察法实施条例》则对六类监察对象范围进行逐一细化，在《国家监察委员会管辖规定（试行）》等文件基础上，确定了监察机关的管辖范围，据此，监委管辖的罪名有101个，然而该101个职务犯罪的主体与监察对象之间的关系仍需厘清，以便在实务中准确识别相关人员的主体身份，准确把握涉嫌犯罪的罪名，同时确定管辖。

（一）监察对象与国家工作人员

有学者认为，《刑法》中构成职务犯罪的主体主要是国家工作人员，监察对象是否都能构成职务犯罪的主体，值得进一步研究。事实上，作为典型的职务犯罪主体，《刑法》中的国家工作人员具有内涵和外延的相对固定性，而监察对象是一个动态的、有弹性的概念，涵盖所有行使公权力的公职人员，其范围和外延更大，在制度层面实现了全覆盖。国家工作人员毫无疑问属于监察对象。比如，在各级国家机关中从事公务的公务员，是国家机关工作人员，属于《监察法》第十五条规定的“第一类监察对象”。对于在国家机关中从事公务但无编制（如聘用人员、劳务派遣人员等）的人员，在其行使公权力时，也应视作国家机关工作人员，典型的如编制外的警务辅助人员（包括辅警、协管员等），根据相关司法解释，合同制辅警在从事公务的过程中，以国家机关工作人员论，这类人员即属于“第六类监察对象”。

（二）监察对象与涉嫌职务犯罪的单位主体

职务犯罪主体的类型包括自然人、单位两种，其中《刑法》第八章中涉及单位职务犯罪的有单位行贿罪、单位受贿罪等五个罪名。由于《监察法》未将单位主体列入监察对象范畴，因而职务犯罪的单位主体不属于监察对象。但这并不意味着监察机关无法对相关单位主体予以监督、调查，如单位涉嫌有关职务犯罪，其直接负责的主管人员或其他直接责任人员仍然可以成为监察对象或监察机关调查的对象。有学者指出，监察立法没有把所有的职务犯罪主体都纳入监察视野，存在一定缺漏。笔者认为,当下在具体的个案中有较大的程序空间可予弥补。

三、关于国家出资企业中监察对象的认定

实践中，在查处国家出资企业领域职务违法和职务犯罪案件中，判断相关人员能否构成监察对象或国家工作人员极容易陷入认识误区，进而影响案件管辖与罪名确定，因此有必要引起重视。《监察法》中的“国有企业管理人员”，是监察对象，但在实务中往往难以准确把握国有企业中监察对象的范围。在界定此类人员时，应当首先明确何为“国有企业”，有学者认为，基于刑法语境中的“国有公司、企业”是国家独资或全资的公司、企业，因此确定“国有企业”的概念与内涵应当坚持刑法立场，理由是监察机关调查完毕以后，可能经由司法机关追究相关人员的刑事责任，若认识不一致，可能会违反罪刑法定原则，导致无法追究责任。《监察法实施条例》第四十条实则将国有企业解释为“国家出资企业”。“国家出资企业”的定义源于2009年《企业国有资产法》，是指国家出资的国有独资公司、企业和国有资本控股、参股公司。随着经济社会发展，贪污、受贿等职务犯罪案件在国家出资企业中呈现出多发性、复杂性，为此“两高”于2010年11月联合颁布了《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》，对国家出资企业中职务犯罪案件的法律适用作出了相对细化的规定，有助于认定国家出资企业中职务犯罪主体的范围。实务中，认定国家出资企业中的监察对象的范围，应当以该司法解释为依据，抓住“行使公权力”这一核心特征，并准确把握经企业内部“负有管理、监督国有资产职责的组织”（典型的如党委、党政联席会等）批准或研究决定这一关键要素，在此基础上确定其是否具有“国家工作人员”身份，则应注重收集相关人员的任免文件、人事部门或者组织部门出具的任职证明及所在单位（部门）出具的关于其具体职责的证明文件等证据材料，同时结合相关司法解释的规定综合予以认定。根据2001年5月《最高人民法院关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》，国有资本控股、参股公司中的管理人员未经依法委派的，不属于国家工作人员；2003年11月《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》则对“委派”的内涵与形式作出了具体说明；2005年8月最高人民法院《关于如何认定国有控股、参股股份有限公司中的国有公司、企业人员的解释》，明确了国有公司、企业委派到国有控股、参股公司从事公务的人员身份，以国有公司、企业人员论，这里的国有公司、企业是指国有独资公司、企业。上述司法解释以及《监察法实施条例》第四十条，可以作为国家出资企业中监察对象的判断依据。据此，受法定主体（如国家机关、国有公司、企业、事业单位）委派（包括任命、指派、批准、提名等形式）到相关国家出资企业中从事公务的人员，可以认定为国家工作人员。在此种情形下，委派的主体是特定的，实务中若查明委派的主体不适格，则被委派的人员不宜认定为国家工作人员。对于国家出资企业中经营管理国有资本的人员，宜认定为监察对象，经营管理的形式包括主管、保管、监管、经手、控制、支配等。总之，只要国家出资企业与公权力产生联系，企业内部行使公权力者都应属监察对象范畴。对于在国家出资企业中从事不涉及公权力行使的劳务活动、服务工作的人员，如保洁人员、驾驶员、保安等，不是监察对象，但在受委托从事管理工作时，可以成为监察对象。

四、关于基层自治组织和党组织中监察对象的认定

作为“第五类监察对象”，“基层群众性自治组织中从事管理的人员”主要指农村村委会和城市社区居委会等基层自治组织中的管理人员。在《监察法实施条例》出台之前，理论界对 “从事管理”有不同理解。有观点认为，这里的“管理”主要是指协助政府从事的七类特定事务。显然，该观点是以2000年4月全国人民代表大会常务委员会关于《刑法》第九十三条第二款的立法解释为依据，与立法解释对《刑法》中“其他依照法律从事公务的人员”的认定具有内涵上的一致性。有不少学者认为，将该类人员限缩解释为国家工作人员，并不合理。事实上，基层群众性自治组织中工作人员的身份具有双重性，一般不属于国家工作人员，只有在协助政府从事行政管理工作时方可认定为国家工作人员。由于村委会工作人员日常承担着大量与集体事务相关的工作，如村自治事务、集体资产管理等，实践中也肩负协助基层政府若干行政管理工作的职责，这些基层群众性自治组织中的工作人员在从事公务和集体事务管理的过程中，都存在利用职务或工作之便实施违法犯罪行为的条件和可能，如果将该类监察对象限定为协助政府从事有关行政管理工作的人员，则有违《监察法》的立法初心。

关于 “基层群众性自治组织中从事管理的人员”包括村委会、社区居委会中从事集体事务管理和协助政府从事行政管理工作的人员，实务界早已达成共识。《监察法实施条例》第四十二条的规定，彻底解决了此前的争议，有助于正确认识和把握该类监察对象。至于相关人员能否认定为国家工作人员，监察机关在实务中应结合具体人员的工作性质、利用何种职务便利、有无协助政府从事行政管理工作的行为以及涉案款物的性质等方面予以综合判断。关于村民小组组长是否为监察对象，笔者认为，村民小组作为村委会下设的行政编组和更低一级的村民组织，可以理解为基层群众性自治组织的延伸，其与村民的关系更加紧密，并且承担着协助村委会管理农村集体事务的职责，因此当村民小组组长从事集体事务管理时，应当认定为监察对象；当村民小组组长在协助政府从事行政管理工作时，应以国家工作人员论，可以成为贪污罪、受贿罪等职务犯罪主体。

此外，对于村、社区基层党组织中的工作人员，如书记、副书记和委员是否能够成为监察对象，学界鲜有探讨，笔者认为应当具体情况具体分析。现实中，由于村、社区两委人员存在不同程度的交叉任职，比如根据“一肩挑”政策，村支书往往同时兼任村委会主任，副书记、委员有时也参与或者兼负责具体的村务工作，因而当村、社区基层党组织的工作人员协助政府从事行政管理工作或从事集体事务管理时，应认定为监察对象；对于基层党组织中负责日常党务工作如党员组织关系的管理、党务台账等事项的工作人员，因其本职工作不具有行使公权力的属性和从事管理的内容，一般不涉及公共利益，不具有公共性，通常不宜认定为监察对象。

五、监察人员涉罪身份初探

执纪执法者必先遵纪守法。监察机关办案人员也属于监察对象的范畴，当监察人员严重违法涉嫌犯罪，将直接影响案件办理的公正性，进而损害监察机关和监察工作的权威性和公信力。为保障权力不被滥用，确保监察权始终在法治的框架内规范运行，《监察法》对监察法律关系中相关主体的法律责任予以明确规定，并在责任追究上实施“一案双查”机制，即追究当事人的直接责任和相关失职领导的领导责任。以《监察法》第六十五条为例，该条分九项列举了监察机关及其工作人员违法行使职权的具体情形，包括八项具体违法行为以及一项概括兜底性的违法行为。《监察法》第六十六条则是关于构成犯罪追究刑事责任的笼统规定，《监察法实施条例》亦未能具体指明如何追究相关刑事责任。笔者认为，监察人员严重违反监察法律法规涉嫌犯罪的，视具体情形可以构成滥用职权罪、玩忽职守罪、非法拘禁罪、徇私舞弊罪、泄露国家秘密罪等。不可否认的是，现行《刑法》与《监察法》在这一点仍无法实现有效衔接，由此将带来法律适用中的窘境，

例如，《监察法》第四十条第二款和第六十五条第（四）项都对监察人员在调查过程中的若干行为设置了明确的禁止性规定，以保障人权、维护程序正义，然而当监察人员实施刑讯逼供、暴力取证、虐待被调查人或涉案人员等非法行为造成严重后果，涉嫌犯罪，却难以依据《刑法》相关条文定罪处罚，理由是《刑法》中虽有刑讯逼供罪、暴力取证罪、虐待被监管人罪与之相对应，但上述职务犯罪主体为司法工作人员或监狱、看守所等监管机构的监管人员，并不包括监察人员。据此，在目前的法律体系下，作为监察对象的监察人员如实施了以上几种违反《监察法》禁止性规定的行为，情节严重，造成相关人员伤残、死亡的，理论上只能结合具体的危害行为和危害结果视情形认定为故意伤害罪或过失致人死亡罪，涉罪的监察人员却无法当然成为相应的职务犯罪主体。针对上述问题，目前理论和实务界已提出若干具有可操作性的解决方案，比如通过立法修改或者立法解释的方法，将监察人员拟制为司法工作人员；或者通过出台刑法修正案的方式，对《监察法》涉及到的刑法罪名予以重新调整。笔者认为，以上建议都有可取之处，归根结底，立法者应当始终秉持罪刑法定原则，将监察人员在履行职务过程中可能涉及的相关罪名以法定程序和形式纳入《刑法》的具体规范当中，以实现与《监察法》等相关责任条款之衔接，这既是“打铁必须自身硬”的自我约束，也是监察全覆盖的立法追求，更是以法治思维和法治手段治理腐败的题中应有之义。

六、结语

“公职人员”与“国家工作人员”在概念与内涵上并不一致，某些公职人员不具有国家工作人员的身份，其在履行公职过程中涉嫌职务犯罪的，应精准定性。判断相关人员是否为监察对象时，应当聚焦“行使公权力”这一核心特征，分析行为的管理属性，结合静态的身份职务与动态的行为予以合理认定。判断涉罪的监察对象能否构成《刑法》中的国家工作人员时，目光应当游离于《刑法》规范与客观事实之间，同时结合相关证据材料准确界定监察对象的主体身份。