武汉理工大学法学与人文社会学院 黄彬彬

党的十九大报告提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。但就目前中国城市社区情况而言，社区居民自治的意识和形式还不理想，社区居民自身能力的建设和参与机制的建设还不健全。在这种形势下，社会工作机构作为参与城市社区治理的第三方，在解决城市社区治理难题，提高社会整体福利水平上发挥的作用就显得尤为重要。

社区治理强调多中心模式，是社区内不同行动主体之间加强合作、协同处理社区事务，多元主体共同参与的治理。社区治理一定程度上需要社区治理机制的建立，让社区内居民、物业管理公司、社区党群服务中心和社会工作机构等不同行动主体就涉及公共利益的难题共同协商解决，并最终总结出社区多主体共同遵守的社区管理公约，增强社区多主体对公共事务的参与意识，真正把城市社区居民委员会这一基层群众自治组织的功能体现出来。

社区治理的现代化需要社会工作力量的主动参与。社会工作机构服务社区居民，预防和解决社区居民身边的问题，对共建和谐社区、创建文明城市具有促进作用。所以，如何让专业社会工作有效地参与社区治理，使其在社区治理体系中更能发挥作用，是我们促进社会工作有效参与社区治理必须要面对和思考的问题。

一、社会工作参与城市社区治理过程中的困境

(一)地方政府缺乏重视

目前，从国家层面上，中央政府对社会工作的建设非常重视，但地方政府往往需要根据自身的实际情况制定相关的政策。经济落后的地区政府往往出于政绩的考虑多把工作重心放在招商引资、拆迁安置和房地产经济等方面，较少去关注社会工作在预防和解决社会问题方面的作用。在经济落后的地方，政府相关职能部门领导对专业社会工作在预防和解决社会问题中所起的作用目前还没有上升到重视的地步。另外在这些地区的民政局内部，几乎没有独立的社会工作科室的设置，且缺少懂社会工作或者有社会工作专业背景的干部，而甚至像社会救助管理局这些专业性强的部门在招考事业编制人员设置专业时，也往往忽视了社会工作专业。这就导致了社会工作或社会工作人才在政府层面的知晓度不高，给社会工作的开展造成“瓶颈”，更不用谈与政府及相关部门互动乃至协同治理，甚至得到基层政府的大力支持。

（二）社区居民认同度低

作为社会治理的主体，政府相关部门对社会工作的开展还没有上升到重视的层面，这说明社会工作在促进社会治理方面的作用和地位被边缘化。而社会工作机构、非营利性组织等由于缺乏政府渠道的发声，影响力更小。当前，知晓社会工作者这一职业的仅限于社区居委会工作人员，如果有社会工作机构来社区开展服务，大部分还要靠镇（乡)人民政府和街道办事处来做前期的宣传工作，不然社区居民会对参加由社会工作机构组织的活动持排斥态度。从社会大众的角度看，很多人把专业社会工作者与志愿者混为一谈，甚至把社会工作者当做家政人员看待，是为他们提供便利服务的工作人员，觉得从事社会工作是一种卑微的工作。在社会工作参与城市社区治理的过程中，社区居民是促进社区多主体参与社区治理、增强公共管理意识的重要参与者，这也符合社会工作“助人自助”的理念，社区居民却对在社区工作的社会工作者缺乏了解、信任与接纳，导致社会工作者无法融入到他们所工作的社区这个微观环境。

（三）专业人才紧缺

自 20 世纪 80 年代社会工作开始恢复与重建以来，党和政府逐渐重视社会工作的发展。尤其是近些年来，许多高校开始响应国家政策号召，陆续开设了社会工作专业，重视培养社会工作人才工作，但是据官方统计，社工学生在毕业后真正从事社会工作职业的少之又少，同时据现有资料显示，大多数社会工作机构都存在专业人才紧缺的问题。相对于其他职业来说，“低收入，高工作量，高压力”是导致社会工作人才流失的关键因素，作为一个新兴行业，社会工作在大众层面的认知、认同和接纳程度比较低，在一定程度上影响了社会工作毕业生对工作的热情。另一方面体现在复合型党务社会工作者的缺乏，社区属于自治组织，受辖区街道办事处的领导，它没有相对应的行政级别。以笔者曾经实习的武汉市Y社区为例，《办法》出台之后，除了社区书记任职满六年可以享受正式事业编制待遇外，其他的社区工作者都是没有编制的合同工，既是党员又有正式编制的社区工作者就更少了，由于社区缺乏有效的培训机制，新入职的社会工作者不能很好地融入工作中，导致社区专业人才流失严重。

二、社会工作参与城市社区治理具有可行性

城市社区治理现代化是实现我国治理现代化的重要途径。目前，我国城市社区综合服务设施和平台覆盖率不高、社区智慧化基础设施还没有完全普及、平安社区体系还有待完善、社区物业服务还有待监管和社区主体参与社区治理积极性不高等问题较为突出，给城市社区的有效治理提出了很多亟需回答的问题。因此为满足人民群众生活需求的智慧型社区建设，补齐城市社区治理的短板和弱项，增强城市社区居民的获得感、幸福感、安全感将显得尤为重要，作为社会治理体系中不可缺少的一部分，社会工作参与城市社区治理既有理论层面的可行性，也有实践经验层面的可行性。

其一，社会工作与社区治理工作的目标契合。社会工作的目标主要分为两大类。一是服务对象的目标。通过对案主提供社会救助和心理支持，增强案主自助能力，使其在成长过程中能更好地解决自身的问题，实现符合自身要求的价值；二是社会层面的目标。对社会中存在的问题采取针对性措施，预防和解决潜在的社会问题，增进社会福祉。

社区治理最终要达到的目标及愿景是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障。党委领导在社区这一级主要是强化党组织的领导力；政府负责主要是指政府部门在具体事务中的参与，特别是如流动人口管理、安全生产、创建卫生文明城市等工作中的参与；社会协同是其他社会组织怎么参与到社区治理中来，一方面是链接资源，另一方面是设计出具体的参与机制，特别是如何系统嵌入到社区治理体系中的机制；公众参与是要推动居民参与社区治理，例如发动社区居民参与志愿服务，或者是为社区问题的解决贡献才智等。

社区治理最终是要明确在党委的领导下，不断充实完善“社会协同、公众参与”这部分，能够具体地解决社区的某个问题，并能够带动社区治理体系的不断完善。这与社会工作在服务对象和社会层面方面的目标是契合的，两者都是朝着为增强社区居民自治意识，提高自己解决社区问题的能力并最终受益这个方向。

其二，社会工作理论在一定程度上可以指导社区治理。以1988年民政部推动支持北京大学设立第一个社会工作与管理专业为标志，专业社会工作开始在我国得到恢复，社会工作相关理论和实务经验至今已有30余年的积淀和发展，在实践过程中社会工作理论能够为社区工作者开展社区日常工作提供理论支持。以社会工作中的优势视角理论为例，社区居民是社区生活的参与者和受益者，他们是最有可能提出社区真正存在且与社区多主体利益相关的问题，并能在社会工作机构和社区大党委的带领下多主体共同协商，找到大部分人都满意的解决方案。所以在开展社会工作服务过程中，社会工作会着重培养居民的主人翁意识，提高他们参与能力。这便是社会工作理论的指导意义所在。

其三，社区工作的工作模式适用于社区治理。社区工作模式中的地区发展模式可以加强社会工作者和社区居民的合作，发挥两者的协同作用，在社会工作者的专业帮扶下，实现社区居民对自身问题的自我分析和解决，增强居民生活的社区的凝聚力和社区居民对社区的认同感和归属感。在地区发展模式中，倡导社区居民就社区问题进行内部讨论、谈判、团结合作，进行教育组织指导工作，使居民自身意识到自己在社区管理工作中充当着重要角色，调动其积极性。这种模式具有科学性和实用性，使社区居民共同决定社区事务，有参与为社区发展建言献策的机会，体现了民主的特点，有利于社区的发展。

其四，社会工作专业的发展与应用。近几年，在党和政府的重视下，社会工作得到了快速发展，2021年初中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》的文件，文件指出要加快推动乡镇社会工作服务站的建设，加大政府购买服务的力度，吸引社会工作人才提供更多专业的服务，大力培育社会工作服务类社会组织。统计数据显示，截至2020年底，全国持证社会工作者共计66.9万人，其中助理社会工作师50.7万人，社会工作师16.1万人。这些优秀的专业社会工作者极大地充实了社区工作的人才队伍，改善了社区工作队伍的知识结构和年龄结构。

三、社会工作参与城市社区治理的策略

（一）加强与政府层面的互动

根据我国国情，社会工作本土化终究是需要政府在政策、资金层面的大力支持；而社会工作也可以结合它的专业性和党建工作的政治性为协同政府精准有效治理社会难题。在经济落后的地级市、县域地区，政府对社会工作缺乏系统的了解，所以在社区工作开展过程中也缺少与政府部门之间的高效互动，导致社区工作开展科学性与资金受到严重限制。因此社会工作机构需要从政府角度思考怎么才能让政府层面充分信任社会工作机构和社会工作者（例如可以从民政部门、司法部门的职能出发，对接他们的需求，承接他们的项目），久而久之，政府相关职能部门就会愿意主动加强与社会工作机构的协同治理，促进彼此之间的持续稳定合作。

（二）培育本土的社工人才

从主观方面而言，社会工作作为“舶来品”，社会工作者作为“外来户”，要想初入社区就获得社区居民的信任，绝非易事。因此需要有本地的社会工作人才融入到服务的社区，在开展实务活动的过程中有步骤地向他们介绍社会工作的工作内容和社会工作者在社区治理中充当的角色，从而让居民逐渐减少对社会工作者的防备和对社会工作的疑惑，接纳社会工作者的存在，进而能深层次地了解居民真正想要解决的问题，为有需求的社区居民提供精准性、精细化帮扶。只有这样，才能够让社会工作越来越体现出“平民化”特性，才可以真正被工作对象所接受，从而体现出社会工作的现实意义。久而久之，社会工作者作为群众身边的“好朋友”“贴心人”的角色也可以慢慢得到政府层面的认可，进而也为社会工作自身的发展找到政策层面的支持。

（三）完善社会工作制度化建设

目前，国家并没有制定比较成熟的相关细则促进社会工作机构的发展或者提高社会工作者的地位和待遇，绝大多数内陆地区的政府对社会工作及专业社会工作人才的重视程度也不够高，在日常工作过程中并没有将社会工作与社会工作专业人才的引进与培养当成一个重点内容，进而导致内陆地区在社会工作方面存在明显的不足。但在沿海一些经济发达城市在引进和集聚社会工作人才方面作出了诸多探索，例如在宁波市江北区，当地政府将社会工作站的工作人员纳入到专职社区工作者管理范畴，到当地编办等部门争取事业编制名额，通过公开招录或高层次社会工作人才引进，为社会工作站运营蓄积专业稳定的人才储备；2020年金华市民政局出台了《金华市社会工作人才队伍建设三年行动计划》，文件指出，到2022年，全市持证社工人才要达到8000人以上，省市级专业督导人才要达到30人以上，社工服务机构要达到180家，培育一批有影响力的品牌机构，形成一批有代表性的专业社工服务案例；2021年，东莞市民政局出台了《东莞市社会工作专业职级管理办法》，办法要求社工机构加大社会工作专业岗位的开发力度，通过开发专业职级岗位，以岗定薪的方式，推动社工不断提高社会工作专业职级等级。这些都为了更好地发挥专业社会工作在协同当地政府参与社会治理方面的重要辅助作用，尤其是在社会工作制度完善方面作了充分的先行摸索。

四、结论与建议

社会工作介入城市社区治理仍处于初级阶段，起步较晚，针对以上陈述的问题，笔者提几点建议以供其他有类似问题的社区参考：一是主动加强与政府层面的互动。主动积极地与政府的决策部署相对接，在政府制定社会工作如何通过项目制参与改善当地居民生活福利水平的政策时，社会工作机构要及时就项目进展情况与相关政府职能部门沟通汇报，并倾听政府对项目方面的意见和建议；二是加强宣传，提高社会工作的“曝光度”。改变政府对社会工作机构的认识，促使政府放弃之前固有的思维方式，支持社会工作机构的发展；三是提高薪资福利待遇，留住本土化社工人才。虽然各高校每年都会培育大量拥有社工专业知识背景的毕业生，但真正回到家乡从事社会工作实务的学生少之又少，究其原因，其一是家乡没有社会工作机构或者学生家长对子女从事社会工作职业的偏见；其二是即使家乡存在社会工作机构，愿意从事该职业的学生也会因为小城市的社工的待遇没有达到他们接受高等教育后的薪资期待值，这也就导致了即使有个别学生进入社会工作机构，也会出现频繁辞职的现象，使社工队伍的流动性极大，这些都影响社会工作活动稳定持续开展。另外可以根据本地社区的实际情况和前期对社区居民的需求调查有针对性地组建本土的社会工作机构，打造专业性强且能解决居民身边难题的本土化、职业化社工人才梯队，把本土化的社会工作事业发展起来。